提要：本文從對"執(zhí)行權(quán)"性質(zhì)爭議入手，闡明執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)，并圍繞這一性質(zhì)，對執(zhí)行機構(gòu)組織設置、準司法權(quán)的配置及司法監(jiān)督機制展開探討，從而闡明作者對現(xiàn)行民事執(zhí)行改革的思路。

 

    民事執(zhí)行改革近年來一直是人們思考和探討的法律問題的熱點。有人主張加大"執(zhí)行措施"改革力度，如延長拘留期限；有人主張改革"執(zhí)行程序"，即參照民事訴訟模式的改革，在執(zhí)行程序中，將對被執(zhí)行人可供執(zhí)行財產(chǎn)的調(diào)查義務分配給權(quán)利人去承擔，以"當事人主義"取代原來的"職權(quán)主義"，執(zhí)行機構(gòu)在執(zhí)行程序中保持中立地位；有人主張實行"執(zhí)行機構(gòu)"改革，將執(zhí)行權(quán)從法院中分離出來。盡管這些主張出發(fā)點不一樣，但都具有一定的現(xiàn)實意義，對解決當前"執(zhí)行難"問題具有一定的積極意義。但筆者認為，民事執(zhí)行改革雖因"執(zhí)行難"而引起，但不能局限在為解決"執(zhí)行難"而去改革。對法律制度的改革應與一個國家法律體系協(xié)調(diào)一致，應建立在一定的法學理論基礎之上。民事執(zhí)行改革應遵循這一原則，才有可能使民事執(zhí)行制度改革具有科學性，才能與國家其它法律制度的內(nèi)容具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，才能在解決"執(zhí)行難"問題的同時，不會引起法律之間的相互沖突。同時，我們也應該清醒地認識到，"執(zhí)行難"問題絕不可能因民事執(zhí)行制度的改革而得到完全解決。"執(zhí)行難"中存在的一些問題，民事執(zhí)行制度本身并不能包涵，而有待于其它社會制度的配套完善，如為防止債務人隱慝財產(chǎn)，應建立個人收入透明化制度，建立個人財產(chǎn)申報登記制度等。因而民事執(zhí)行改革應跳出"執(zhí)行難"這一圈圈，從"執(zhí)行權(quán)"自身性質(zhì)出發(fā)去探討改革。

 

    一、"執(zhí)行權(quán)"性質(zhì)之探討

 

    從我國國家權(quán)力劃分看，國家權(quán)力分為三類，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。執(zhí)行權(quán)屬于哪一類性質(zhì)權(quán)利，理論界說法不一。基本有三種觀念。第一種觀點為行政權(quán)，第二種觀點為司法權(quán)，第三種觀點兼有司法權(quán)與行政權(quán)雙重性質(zhì)。主張為司法權(quán)的，是建立在傳統(tǒng)的執(zhí)行權(quán)由法院掌握基礎之上的，因為法院是司法機關(guān)，法院行使的權(quán)力當然為司法權(quán)。這符合對權(quán)力性質(zhì)認知的一般理論，但其忽視了探討執(zhí)行改革的一個重要起因就是對傳統(tǒng)的執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的定位，以對執(zhí)行權(quán)行使的傳統(tǒng)執(zhí)行主體法院來反證執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，實際上不是在探討改革而是對傳統(tǒng)理念的默認。主張兼有司法權(quán)與行政權(quán)雙重性質(zhì)的，是認為執(zhí)行權(quán)在構(gòu)造上由執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)兩部分組成，前者屬于行政權(quán)，后者屬于司法權(quán)。但該觀點忽視了一個基本哲學觀點，即任何事物存在一般具有兩個方面，即主要方面和次要方面，而對事物的性質(zhì)起決定作用的是主要方面。筆者贊同執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)的觀念，其主要理由是：

 

    1、從執(zhí)行權(quán)產(chǎn)生的基礎看："執(zhí)行權(quán)"是基于法的強制性而產(chǎn)生的。它的根本出發(fā)點是國家為保障制定法的貫徹實施，以維護統(tǒng)治階級的利益。這就決定了"執(zhí)行權(quán)"具有主動性、職能性等行政權(quán)的特點。

 

    2、從執(zhí)行權(quán)的保障看："執(zhí)行權(quán)"是法的強制性的具體體現(xiàn)，這就意味著國家對執(zhí)行權(quán)的保障是以軍隊、監(jiān)獄、警察等暴力機構(gòu)作為后盾的。從我國現(xiàn)行國家權(quán)力分配的體制看，對暴力機構(gòu)的領導權(quán)集中在行政機關(guān)，屬于行政機關(guān)的職能。而司法機關(guān)職能與之完全截然不同。

 

    3、從執(zhí)行權(quán)權(quán)力組成看：執(zhí)行權(quán)在具體實施過程中，雖也擁有一定的裁決權(quán)（對行政機關(guān)一般稱為準司法權(quán)），但這種裁決權(quán)最終目的是為了保證執(zhí)行權(quán)的順利實施。因為對執(zhí)行機構(gòu)來說，執(zhí)行權(quán)的實施是主要權(quán)力，裁決權(quán)是輔助權(quán)力。這就決定了執(zhí)行權(quán)之根本性質(zhì)屬于行政權(quán)。我們不能因為執(zhí)行權(quán)中滲透了裁決權(quán)，就將執(zhí)行權(quán)定性兼具行政權(quán)與司法權(quán)的雙重性質(zhì)的權(quán)力。因為作為一個國家職能部門，擁有復合權(quán)力是一種正常情況，正如國務院也擁有行政立法權(quán)，但國務院屬于行政機關(guān)，其行使的權(quán)力屬行政權(quán)，對此，誰也未產(chǎn)生過爭議一樣，因為國務院行使的權(quán)力主要方面表現(xiàn)為行政權(quán)，決定了其權(quán)力性質(zhì)亦屬于行政權(quán)性質(zhì)。

 

    二、"執(zhí)行機構(gòu)"設立之探討

 

    執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)決定了執(zhí)行機構(gòu)屬行政機關(guān)，因而在執(zhí)行機構(gòu)設置及管理方面應體現(xiàn)行政機關(guān)的特點。

 

    1、明確執(zhí)行機構(gòu)的最高權(quán)力機構(gòu)為國務院

 

    執(zhí)行機構(gòu)作為行政機關(guān)應與司法機構(gòu)在機構(gòu)管理上嚴格區(qū)分。有人主張執(zhí)行機構(gòu)作為行政機關(guān)獨立后仍不應脫離法院的領導，應將最高人民法院作為其最高領導機構(gòu)。筆者認為，將最高院作為執(zhí)行機構(gòu)的最高領導機構(gòu)，雖強調(diào)了法院對執(zhí)行工作的領導權(quán)，但不符合我國國家機構(gòu)設立的管理體制，也易使執(zhí)行機構(gòu)出現(xiàn)多頭領導現(xiàn)象，會造成權(quán)力的相互抵觸或履行職責的相互推諉，影響執(zhí)行機構(gòu)的工作效率。法院對執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行權(quán)約束應通過對執(zhí)行權(quán)的合理配置來解決，而不應通過行政管理的方式來解決。與其他行政機構(gòu)一樣，應將對執(zhí)行機構(gòu)的最高領導權(quán)交付給最高行政機關(guān)--國務院。

 

    2、明確執(zhí)行機構(gòu)上、下級之間垂直領導關(guān)系。

 

    確立執(zhí)行機構(gòu)之間的垂直領導關(guān)系，加強執(zhí)行工作上下級之間的互動性，提高執(zhí)行工作的水平和效率，擺脫地方保護主義，維護司法公正，是理論界對執(zhí)行機構(gòu)改革的共識，也符合我國對執(zhí)行工作改革的相關(guān)精神。如中共中央在中發(fā)（1999）11號文件中規(guī)定，要建立"各省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的人民法院執(zhí)行工作由高級人民法院統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)"的執(zhí)行工作運行機制；2000年1月14日，最高院在《關(guān)于高級法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作規(guī)定》第一條進一步明確規(guī)定，高級人民法院在最高院的監(jiān)督和指導下，對本轄區(qū)執(zhí)行工作實行統(tǒng)一的管理。執(zhí)行機構(gòu)作為行政機關(guān)，實行上下級之間垂直領導關(guān)系，既符合行政機構(gòu)管理體制，也與執(zhí)行工作改革的實際需要相吻合。

 

    3、明確執(zhí)行機構(gòu)與國家其他暴力機構(gòu)相互協(xié)調(diào)機制

 

    "執(zhí)行權(quán)"是基于法律強制性而產(chǎn)生的，而法律強制性是以軍隊、監(jiān)獄、警察等國家暴力機構(gòu)作為后盾的。從司法實踐看，雖然大部分生效法律文書依賴執(zhí)行機構(gòu)的自身力量就能保證執(zhí)行，但也不排斥少部分生效法律文書僅依靠執(zhí)行機構(gòu)的力量是不夠的，它還必需依靠于國家其它暴力機構(gòu)的配合。因而有必要明確其他暴力機構(gòu)有協(xié)助執(zhí)行機構(gòu)完成重大執(zhí)行事項的義務。當然具體如何履行協(xié)助執(zhí)行義務，需結(jié)合不同暴力機構(gòu)自身的機制作出相應的程序性的規(guī)定。由于執(zhí)行機構(gòu)與其他國家暴力機構(gòu)均屬行政機關(guān)，無論從基層還是到國家都有共同的行政領導者。這也為該協(xié)調(diào)機制的確立提供了客觀基礎。

 

    三、"執(zhí)行機構(gòu)"準司法權(quán)的重新配置之探討

 

    由于執(zhí)行機構(gòu)屬行政機構(gòu)，因而執(zhí)行機構(gòu)在實施其職能過程中所擁有的裁決權(quán)亦定性為準司法權(quán)。執(zhí)行機構(gòu)應擁有多大范圍內(nèi)的準司法權(quán)，應從我國的國情出發(fā)，而不能生搬硬套外國的法律制度。因為各國國情不一樣，各國制度的發(fā)展完善程序亦不一樣。筆者認為在越是法制發(fā)展出成熟完備的國家，行政機關(guān)準司法權(quán)就越小，在法制發(fā)展尚不夠成熟的國家，行政機關(guān)準司法權(quán)相對就越大。

 

    1、準司法權(quán)在執(zhí)行機構(gòu)的分配原則

 

   （1）效率原則。準司法權(quán)在執(zhí)行機構(gòu)中的配置，應遵循執(zhí)行工作自身特點，應有利于保證執(zhí)行機構(gòu)及時、高效地開展執(zhí)行工作。

 

   （2）制衡原則。準司法權(quán)在執(zhí)行機構(gòu)中的配置，在注重執(zhí)行效率的同時，還應遵循權(quán)力之間應相互制約的分配原則。不能因為強調(diào)執(zhí)行工作的高效，而賦予執(zhí)行機構(gòu)過多的裁決權(quán)，以避免執(zhí)行機構(gòu)對執(zhí)行權(quán)的濫用。

 

    2、對我國執(zhí)行機構(gòu)的現(xiàn)有準司法權(quán)的調(diào)整。

 

依現(xiàn)行的法律規(guī)定看，執(zhí)行程序中需行使的裁決權(quán)基本分為三類。一是程序性的裁決權(quán)，如在執(zhí)行過程中依法裁定查封、扣押、變賣或拍賣被執(zhí)行人財產(chǎn)；依法中止、終結(jié)原生效法律文書的執(zhí)行；依法實施搜查。二是處罰性裁決權(quán)，如對妨礙執(zhí)行工作的相關(guān)人員，依法決定予以訓誡、責令具結(jié)悔過、罰款、拘留等。三是實體性的裁決權(quán)，如變更、追加被執(zhí)行主體，審查案外人對執(zhí)行標的提出的異議等。

 

    在執(zhí)行機構(gòu)被賦予獨立的法律地位后，執(zhí)行機構(gòu)享有哪些裁決權(quán)，理論界說法不一。主流為兩種觀點，一是將所有裁決權(quán)均劃歸法院，執(zhí)行機構(gòu)只是法院具體裁決的執(zhí)行者。該觀點沒有從執(zhí)行工作實際出發(fā)，忽視了執(zhí)行工作應具備的高效性和主動性，從司法實踐看，執(zhí)行機構(gòu)實施調(diào)查對被執(zhí)行人財產(chǎn)予以查封、扣押等，均屬經(jīng)常使用的強制性措施，而且對具體的某一件執(zhí)行案件來說，查封、扣押等執(zhí)行措施有時會多次使用。試想執(zhí)行機構(gòu)每開展一步工作都須經(jīng)法院作出裁決，執(zhí)行工作談何效率？執(zhí)行機構(gòu)談何主動權(quán)？對法院來說，可能也會深感應接不暇。一是將涉及實體性的裁決權(quán)劃歸法院，程序性的裁決權(quán)劃歸執(zhí)行機構(gòu)。該劃分雖簡潔明了，也有利于充分發(fā)揮執(zhí)行機構(gòu)在執(zhí)行工作中的主動性，為執(zhí)行工作的高效性提供了充分的法律條件。但任何權(quán)力過于擴張，在有積極一面的同時，也會產(chǎn)生其消極的一面，即容易發(fā)生權(quán)力的濫用。在當前司法實踐中，出現(xiàn)的"以拘代執(zhí)"、"超標的查封被執(zhí)行人財產(chǎn)"、"消極執(zhí)行"正是執(zhí)行權(quán)過于擴張，失去相應的制約而產(chǎn)生的不良現(xiàn)象。

 

    筆者認為，執(zhí)行機構(gòu)的準司法權(quán)的配置，必須遵循執(zhí)行工作效率原則和對權(quán)力的制衡原則。只有將二者有機地結(jié)合起來，才能合理配置執(zhí)行機構(gòu)的準司法權(quán)。筆者認為，執(zhí)行機構(gòu)基本職責是以權(quán)利人的申請，對生效法律文書依法予以執(zhí)行，強制義務人履行生效法律文書確定的義務，保障權(quán)利人依法享受的權(quán)利，維護司法權(quán)威。基于該職責，執(zhí)行機構(gòu)除依法享受執(zhí)行實施權(quán)外，對一般程序性的裁決權(quán)和一般懲罰性的裁決權(quán)也應享受。如對既不履行生效法律文書確定義務的被執(zhí)行人，有權(quán)裁定查封、扣押、變賣或拍賣其相應的財產(chǎn)，對妨礙執(zhí)行的有權(quán)決定，予以訓誡、責令具結(jié)悔過；對拒不到庭的義務人，有權(quán)決定實施拘傳等。對重大程序性的裁決權(quán)或涉及實體性的裁決權(quán)仍劃歸法院行使，基本上有三類。一類是對生效法律文書有直接影響的裁決權(quán)，如在執(zhí)行程序中依法追加、變更被執(zhí)行主體，因案外人確有理由的異議而需依法中止，對生效法律文書確定的標的物執(zhí)行的；一類是對生效法律文書有間接影響的裁決權(quán)，如在執(zhí)行程序中依法需中止、終結(jié)對生效法律文書執(zhí)行程序的；一類是對義務人有重大影響的裁決權(quán)，如對有履行義務能力的而拒不履行義務的義務人的人身、財產(chǎn)采取的重大性的措施，如實施拘留、罰款，對義務人的住宅實施搜查。前兩類職權(quán)因牽涉到對審判部門司法權(quán)威的影響，并與執(zhí)行機構(gòu)基本職責即對司法權(quán)的服從和維護相沖突，故不宜有執(zhí)行機構(gòu)行使。執(zhí)行機構(gòu)在執(zhí)行程序中遇到這兩類事項，只能提出建議，報請對司法權(quán)享受監(jiān)督權(quán)的法院按有關(guān)法律程序?qū)彶椋⒂煞ㄔ河枰圆脹Q。第三類職權(quán)因牽涉到對公民的基本的人身權(quán)利和義務人財產(chǎn)權(quán)利的保護，為防止執(zhí)行機構(gòu)片面追求對權(quán)利人權(quán)利的保護，而置義務人基本人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利不顧，損害義務人的利益的事件的發(fā)生，故應對該權(quán)利的行使加強司法監(jiān)督，亦不宜由執(zhí)行機構(gòu)行使。

 

    四、對執(zhí)行機構(gòu)實施司法監(jiān)督之探討

 

    1、建立該制度的理論依據(jù)：權(quán)力之間相互制約是保證權(quán)力規(guī)范行使的必要措施。而執(zhí)行機構(gòu)行使的執(zhí)行權(quán)是法的貫徹實施的最后的守護者，該權(quán)力能否依法行使直接影響著法的權(quán)威，因而對該權(quán)力加強監(jiān)督尤為必要。

 

    2、司法監(jiān)督途徑和方式

 

    由于司法權(quán)具有最高的司法權(quán)威，因而執(zhí)行權(quán)在由法院行使時，法律并沒有規(guī)定對其相應的監(jiān)督措施，而是由法院在司法實踐中自由掌握。然而，當執(zhí)行權(quán)從司法權(quán)利人脫離出來，作為行政權(quán)行使時，如何落實對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，就成為一項值得探討的問題。而執(zhí)行權(quán)與一般行政權(quán)又有不同的區(qū)別。一般行政權(quán)執(zhí)行的好壞，影響是的具體行政機關(guān)的權(quán)利，而執(zhí)行權(quán)行使的好壞，不僅影響執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)威，更主要地是影響作出生效法律文書的相關(guān)部門的權(quán)威，最終影響整個社會法制的權(quán)威。因而對執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督，既要遵循對行政權(quán)監(jiān)督的一般法律規(guī)定，又要探討比對一般行政權(quán)監(jiān)督更高途徑的監(jiān)督方式。對行政權(quán)的行政監(jiān)督筆者不再贅述，對執(zhí)行權(quán)利的司法監(jiān)督，筆者認為應通過下列途徑予以落實和加強。

 

    1、確立司法機關(guān)對執(zhí)行機構(gòu)的詢問制度。

 

    司法機關(guān)依據(jù)職權(quán)或相關(guān)利害關(guān)系人的申請，有權(quán)要求執(zhí)行機構(gòu)對執(zhí)行程序中的相關(guān)事項接受詢問，對發(fā)現(xiàn)的違法執(zhí)行行為或消極執(zhí)行行為，要權(quán)責令執(zhí)行機構(gòu)限期改正或予以實施，并有權(quán)提出司法建議，要求有關(guān)部門對直接責任人員給予相應的處理，有關(guān)部門對司法機關(guān)提出的司法建議必須在合理期限內(nèi)作出明確的處理意見。

 

    2、確立司法機關(guān)對執(zhí)行程序中重大事項的審查制度

 

依據(jù)裁決權(quán)在法院與執(zhí)行機構(gòu)之間的劃分，對執(zhí)行程序中需實施的實體裁決權(quán)、重大程序性的裁決權(quán)、重大懲罰性的執(zhí)行措施的決定權(quán)依法賦予法院行使，法院通過行使這些權(quán)利，對執(zhí)行機構(gòu)的工作予以監(jiān)督。

 

為保證上述制度的執(zhí)行，還應建立相應的輔助制度，如因執(zhí)行機構(gòu)或執(zhí)行人員的故意或重大過失，造成相關(guān)權(quán)利人財產(chǎn)損失的，執(zhí)行機構(gòu)應承擔賠償責任等。