集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的行為。征收集體土地具有主體的特定性、行為的強(qiáng)制性和征收的補(bǔ)償性等特性。建立與國有土地上房屋補(bǔ)償安置既有區(qū)別又相銜接的補(bǔ)償機(jī)制，此既能有效平衡國家利益和農(nóng)民利益，又能維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

 

一、建立集體土地征收機(jī)制主體的確定

 

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六條規(guī)定："為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定"。2011年國務(wù)院制定了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，但《條例》并不適用于集體土地上房屋的補(bǔ)償安置。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條第1款"為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。"第3款"征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件"?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條第4款"國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償"。依據(jù)上述法律規(guī)定，土地征收是轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)的一種強(qiáng)制性手段，是國家行使土地最高所有權(quán)的行為，因興辦公共事業(yè)而需要土地的，只能求助國家行使土地征收權(quán)，經(jīng)國家核準(zhǔn)后，由國家執(zhí)行土地征收，方可避免濫用征地權(quán)與不必要的侵害。因此，對被征收的集體土地上房屋進(jìn)行補(bǔ)償安置是國家的義務(wù)，國家的義務(wù)也只能由國家規(guī)定。同時(shí)，由于征地補(bǔ)償兼具民事和行政的雙重特性，加之于法律己確定了相關(guān)原則，所以，應(yīng)以國務(wù)院制定行政法規(guī)形式予以規(guī)范,并由國土資源管理部門作為監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)實(shí)施。

 

二、建立集體土地征收機(jī)制遵循的原則

 

由于土地征收是國家頻繁發(fā)動(dòng)的一種公權(quán)力行為，征收法律關(guān)系雙方主體地位的不平等性使得在征收過程中保護(hù)、尊重農(nóng)民這一弱勢方的合法權(quán)益更顯得尤為重要。現(xiàn)行集體土地上房屋補(bǔ)償規(guī)定的缺位，造成了現(xiàn)實(shí)中在土地征收過程中對房屋補(bǔ)償?shù)碾S意性太大，肆意侵犯農(nóng)民的權(quán)益，公權(quán)力成為國家甚至少數(shù)當(dāng)權(quán)者掠奪農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的工具。如果失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，將嚴(yán)重危及整個(gè)社會(huì)的安定。因此，建立和規(guī)范集體土地上房屋征收補(bǔ)償機(jī)制，給予農(nóng)民特殊的保障是應(yīng)當(dāng)?shù)?。集體土地上房屋補(bǔ)償歸根到底包括房屋及其附著設(shè)施的補(bǔ)償和宅基地的補(bǔ)償。兩者的補(bǔ)償應(yīng)遵循不同的補(bǔ)償原則。對房屋應(yīng)實(shí)行全額補(bǔ)償原則。房屋屬于農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，《憲法》規(guī)定公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。因此，對于征收集體土地上房屋應(yīng)按照財(cái)產(chǎn)權(quán)的絕對保障理念，按市場價(jià)進(jìn)行全額補(bǔ)償。同時(shí)，考慮到我國土地管理制度的歷史成因，對集體土地上的非住宅房屋的補(bǔ)償應(yīng)區(qū)別對待。對宅基地實(shí)行公平補(bǔ)償原則。集體土地屬于集體所有，但農(nóng)民依法享有無償使用宅基地的權(quán)利，拆除地上房屋意味著剝奪了農(nóng)民已有的集體土地使用權(quán)，因此，對地上房屋的補(bǔ)償應(yīng)兼顧農(nóng)民在宅基地上的權(quán)益，公平地衡量公共利益和農(nóng)民的利益，做到既不偏袒當(dāng)事人的利益，也不遷就公共利益。

 

三、建立集體土地征收機(jī)制把握的重點(diǎn)

 

由于城市國有土地上的房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體、土地管理方式以及安置對象等方面均有差異，因此《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不具有直接的參照性。征收集體土地上房屋的補(bǔ)償安置須建立一套完整的體系。

 

一是制定規(guī)范的補(bǔ)償程序。完善土地征收程序，可以有效遏止土地征收權(quán)的濫用，防止被征收對象的合法權(quán)益受行政權(quán)力的無端侵害，為私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供有效的制度保障。因此，對集體土地上房屋征收程序必須給予嚴(yán)格的規(guī)定，并遵循公正性、合理性、公示性與可操作性的原則。最大限度的減少政府征收的自由裁量權(quán)，防止行政權(quán)力濫用，保障補(bǔ)償人的權(quán)益。對房屋的補(bǔ)償是征收土地補(bǔ)償?shù)奶貏e程序，是征收土地的一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，征收房屋的補(bǔ)償程序既依附于征地補(bǔ)償程序，又需作出特別的規(guī)定。補(bǔ)償程序應(yīng)包括四個(gè)環(huán)節(jié)：第一是發(fā)布征收土地方案公告。將經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地方案向被補(bǔ)償人公告。公告內(nèi)容應(yīng)包括批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地用途、范圍、面積等。第二是發(fā)布補(bǔ)償安置方案。作為征地補(bǔ)償安置方案的附屬方案，房屋補(bǔ)償安置方案應(yīng)單獨(dú)制定并公布。方案應(yīng)包括征收補(bǔ)償范圍、征收補(bǔ)償對象、房屋的用途、面積、權(quán)屬、征收補(bǔ)償實(shí)施步驟、安全防護(hù)、環(huán)保措施、各項(xiàng)補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用預(yù)算、安置用房、周轉(zhuǎn)用房或者其他臨時(shí)過渡措施的落實(shí)情況、征收補(bǔ)償?shù)姆绞脚c時(shí)限、征收補(bǔ)償及評估委托合同等；第三是組織評估。經(jīng)雙方協(xié)商選擇具有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)，對照確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估。評估機(jī)構(gòu)完成評估后公布并送達(dá)評估結(jié)果；第四是協(xié)議補(bǔ)償安置。由雙方按照補(bǔ)償安置方案進(jìn)行協(xié)商，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議并履行,對協(xié)商不成的還應(yīng)建立爭議解決機(jī)制。

 

二是明確合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)公平公正地對集體土地上房屋進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那疤?。被補(bǔ)償人通過安置獲得的房屋盡管是國有土地上的房屋，可以上市流通，其價(jià)值大于農(nóng)村住宅。但是，對與多數(shù)農(nóng)民而言，安置的房屋只用于居住，而不是上市交易。在滿足群眾居住需要上沒有區(qū)別。加之，農(nóng)民因堆放物料、農(nóng)具、柴草以及養(yǎng)殖家禽家畜需要，還建有大量的附屬用房，這些房屋數(shù)量多、成本低，卻能滿足農(nóng)民的特殊需要。因此，被征收集體土地上的農(nóng)民房屋不能僅以其建筑成本來衡量其價(jià)值，安置房不能僅以能滿足居住需要來衡量其合理性。集體土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的原則應(yīng)有別于國有土地上城市房屋，除了房屋給予補(bǔ)償外，室內(nèi)裝修和其他構(gòu)筑物、附屬物也應(yīng)給予補(bǔ)償，并另行支付臨時(shí)安置費(fèi)、搬遷費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)。鑒于農(nóng)村房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍低于城市房屋的現(xiàn)狀，為不降低被補(bǔ)償人的生活質(zhì)量，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)劃定最低補(bǔ)償線和最低安置面積。當(dāng)房屋評估金額低于最低補(bǔ)償線時(shí)，補(bǔ)足最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)補(bǔ)償款不足于購買最低面積安置房時(shí)，缺額部分由補(bǔ)償人支付。補(bǔ)償具體標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)確定與物價(jià)指數(shù)相銜接的調(diào)整機(jī)制，確定調(diào)整時(shí)點(diǎn)，實(shí)時(shí)調(diào)整相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使之真正體現(xiàn)市場價(jià)值的原則。對于不宜過度頻繁調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)，建立補(bǔ)償與安置捆綁的測算體系，實(shí)行高進(jìn)高出、低進(jìn)低出，維護(hù)補(bǔ)償?shù)倪B續(xù)性，并優(yōu)先考慮被補(bǔ)償人的權(quán)益。

 

三是確定適當(dāng)?shù)陌仓梅绞?。區(qū)別于國有土地上的城市房屋征收，集體土地上房屋是建設(shè)在農(nóng)民可以無償使用的宅基地上，當(dāng)被征收土地后，農(nóng)民所在集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有土地保有量不足于限制農(nóng)民繼續(xù)建房，或未因規(guī)劃及其他原因剝奪農(nóng)民繼續(xù)無償享受使用宅基地的，農(nóng)民通常仍可以在集體土地上重新建房?；诖?，對征收集體土地上房屋的安置方式主要分為三種：貨幣安置、產(chǎn)權(quán)調(diào)換和異地遷建。

 

貨幣安置是指對被征收的集體土地上的房屋按市場價(jià)進(jìn)行評估后進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，不再另行安置的一種方法。貨幣有效解決了安置房源不足、房屋地點(diǎn)和結(jié)構(gòu)等不能滿足符合補(bǔ)償安置對象需求的矛盾，充分保障補(bǔ)償人的權(quán)益，避免和減少由此而產(chǎn)生的許多矛盾。然而，由于集體土地的特殊性，采取貨幣安置著重需要解決三個(gè)問題：一是房屋價(jià)格的確定。按照我國現(xiàn)行的法律，集體土地上的房屋嚴(yán)禁買賣，因此，無法從房地產(chǎn)市場上采集到房屋的價(jià)格，城市房屋評估的路線價(jià)法無法適用。但農(nóng)民住宅和城市房屋也有相同之處。農(nóng)民住宅除土地成本外，房屋的建筑成本和房屋裝修成本沒有任何區(qū)別，都是按照市場的價(jià)格到建材市場購買。因此可按照全額補(bǔ)償?shù)脑瓌t，對房屋可以按建筑工程造價(jià)的重置價(jià)結(jié)合成新確定。即按照現(xiàn)時(shí)同樣房屋的建筑造價(jià)，扣除房屋的折舊后確定補(bǔ)償值。二是宅基地的補(bǔ)償。實(shí)行貨幣安置后，補(bǔ)償人不再具有無償享受宅基地的權(quán)利，但補(bǔ)償人使用國有土地必須交納土地出讓金，為保障被補(bǔ)償人能基本確保居住條件不受影響，就必須對宅基地進(jìn)行補(bǔ)償，鑒于宅基地沒有市價(jià)，可以參照合理地段征收國有土地上城市房屋同等面積區(qū)位價(jià)來確定。三是人口面積的補(bǔ)償。農(nóng)民可能因?yàn)橐?guī)劃控制、家庭計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)條件等因素暫時(shí)未足額享受規(guī)定的宅基地面積，對差額部分也會(huì)因貨幣安置后不能再享受，因此為充分保障農(nóng)民的合法權(quán)利，對其也應(yīng)按合理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。

 

產(chǎn)權(quán)調(diào)換是補(bǔ)償人提供安置房屋給被補(bǔ)償人，按照等價(jià)交換的原則結(jié)算。也即對被征收集體土地上房屋按貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，對安置的房屋按不高于市場價(jià)的合理價(jià)格進(jìn)行結(jié)算。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的前提是由征收人購置安置房屋或自行建設(shè)安置房屋用于安置。對安置量不大的征收項(xiàng)目，選擇購置房源用于安置較合適。對需要大量安置的項(xiàng)目，補(bǔ)償人可自行建設(shè)安置小區(qū)。土地的集約化管理和專項(xiàng)供地的特點(diǎn)使安置小區(qū)的建設(shè)成本明顯降低，可以有效減輕補(bǔ)償人的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，安置小區(qū)可以結(jié)合農(nóng)民的特點(diǎn)，使之更符合農(nóng)民的生活習(xí)慣、更方便農(nóng)民的生產(chǎn)生活、更便于農(nóng)民的自我管理。

 

異地遷建是補(bǔ)償人在對被補(bǔ)償人的房屋建筑工程造價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償后，在有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給被補(bǔ)償人另行安排宅基地，由被補(bǔ)償人自行建造居住房屋的一種補(bǔ)償安置方式。對于征地量不大，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織遠(yuǎn)離城市且有較大的土地保有量，為尊重農(nóng)民的居住習(xí)慣、方便農(nóng)民的耕作、降低征收土地的成本，異地遷建是最合適的方式。

 

三種安置方式分別適用不同的情況，但仍有重合的區(qū)域，因此，作為補(bǔ)償人的國家應(yīng)更多考慮補(bǔ)償人的需求和利益，盡可能給予補(bǔ)償人更多地選擇權(quán)。對房屋補(bǔ)償過程中，還應(yīng)兼顧耕作距離的改變、學(xué)生就學(xué)的調(diào)整等因素，并適當(dāng)給予相應(yīng)補(bǔ)償。