多數(shù)專業(yè)領(lǐng)域都存在著職務(wù)專業(yè)技術(shù)資格的評聘現(xiàn)象，如教師、會計(jì)師、護(hù)師等，這些職務(wù)專業(yè)技術(shù)資格的評聘工作通常由相應(yīng)的地方各級行政主管部門組織實(shí)施，并有著嚴(yán)格的參加評聘的資格條件以及評聘程序。以教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格評聘為例，國家教育委員會就專門制定了《中學(xué)教師職務(wù)試行條例》、《小學(xué)教師職務(wù)試行條例》對中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)的評聘工作作了原則性的規(guī)定，   各級地方政府的教育行政主管部門依照上述《條例》的規(guī)定對轄區(qū)內(nèi)的中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘作出具體規(guī)定，包括申報(bào)主體、申報(bào)程序及評聘的原則和工作流程等。（2）我國現(xiàn)行的教師職務(wù)是通過聘任合同制形式實(shí)現(xiàn)的，即學(xué)校作為事業(yè)單位性質(zhì)的法人與教師簽訂合同，約定雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。合同簽訂時(shí)，雙方是出于平等地位的，因此這種聘任合同具有明顯的民事合同性質(zhì)，屬于專業(yè)領(lǐng)域的勞動合同。教師職務(wù)級別的高低，于教師本人而言，最直接的影響便是工資待遇的不同，因此教師往往較為看重教師專業(yè)技術(shù)資格評聘工作，這從一定程度上對教師提高自身素質(zhì)、提升教學(xué)質(zhì)量等方面起到了積極的作用。然而，從我國現(xiàn)有的教師職務(wù)級別設(shè)置規(guī)則來看，各級教師職務(wù)都有一定額度限制的，比如《中學(xué)教師職務(wù)試行條例》第二條第一款就明確規(guī)定："中學(xué)教師職務(wù)是根據(jù)學(xué)校的教育教學(xué)工作需要設(shè)置的工作崗位。中學(xué)教師職務(wù)設(shè)：中學(xué)高級教師、中學(xué)一級教師、中學(xué)二級教師、中學(xué)三級教師。各級教師職務(wù)應(yīng)有定額"。正因?yàn)橛兄藬?shù)的限制，實(shí)際評聘工作中就遇到取舍的問題，如果學(xué)校對教師提交的申請不能按照客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)上報(bào)評審資料，就很容易引起教師的心理落差，甚至是抵觸情緒，本文就是針對筆者在辦理案件過程中遇到的中學(xué)教師評聘問題所展開討論的。

 

一、緣起：中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)評聘的糾紛

 

王某是常州市新北區(qū)羅溪中學(xué)（以下簡稱羅溪中學(xué)）的一名教師，1999年8月28日，在尚未達(dá)到退休年齡之際（臨近退休時(shí)）被學(xué)校安排退養(yǎng)。在其退養(yǎng)期間，羅溪中學(xué)于1999年進(jìn)行過一次教師職務(wù)評定報(bào)名工作，未通知王某參加。王某認(rèn)為，其尚未真正退休，應(yīng)當(dāng)屬于羅溪中學(xué)的在職教師，也享有參加申報(bào)中學(xué)高級教師職務(wù)的權(quán)利，其在2001年自行將中學(xué)教師評聘所需材料寄至常州市新北區(qū)事業(yè)局，但無故被退回。因?qū)α_溪中學(xué)未將其納入申報(bào)人員范圍有異議，王某認(rèn)為教師專業(yè)技術(shù)評聘是由常州市新北區(qū)社會事業(yè)局組織的，作為地方政府的教育行政主管部門，應(yīng)該對其遭受的高級職稱申報(bào)權(quán)（名譽(yù)權(quán)）承擔(dān)法律責(zé)任，遂將常州市新北區(qū)社會事業(yè)局訴至常州市新北區(qū)人民法院，要求常州市新北區(qū)社會事業(yè)局履行法定職責(zé)，為其辦理中學(xué)高級教師評聘手續(xù)。常州市新北區(qū)人民法院經(jīng)初步審查認(rèn)為，教師專業(yè)技術(shù)評聘并非具體行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，遂裁定對其起訴不予受理。王某不服，上訴至常州市中級人民法院，后者以同樣的理由作出了維持原審法院裁定的終審裁定。此間，王某也曾數(shù)次上訪至常州市新北區(qū)人民政府和常州市中級人民法院，但其問題未得到妥善解決。在這里，筆者無意探討公民對尚在行政訴訟程序中的案件進(jìn)行上訪是否具有必要性，僅對該案所涉教師專業(yè)技術(shù)評聘行為的法律性質(zhì)作簡要分析。

 

二、辨析：教師專業(yè)技術(shù)評聘行為的法律性質(zhì)

 

王某對前述案件所涉教師專業(yè)技術(shù)評聘堅(jiān)持認(rèn)為是具體行政行為，而常州兩級法院均認(rèn)為不是具體行政行為。造成司法人員與王某自身對同一行為的法律性質(zhì)有著不一致的認(rèn)識的原因，其中固然有王某自己的心理預(yù)期影響--希望通過法院受理該案，對行政機(jī)關(guān)施加壓力，最終實(shí)現(xiàn)其高級教師職務(wù)評定的目的，提高自己的退休待遇，但更深層次的原因在于，教師專業(yè)技術(shù)評聘行為的定性問題，現(xiàn)行的法律法規(guī)并未給出一個(gè)明確的答案，且法學(xué)界、教育界和司法實(shí)務(wù)界對該問題的思考也未曾達(dá)成一致意見。

 

說到這里，似乎有人會質(zhì)疑筆者，教師職稱評定問題早前就有過相關(guān)司法判例了，自然應(yīng)當(dāng)不屬于具體行政行為了，在這個(gè)問題上不應(yīng)該有什么分歧了。初看，在部分司法人員看來，確實(shí)是有了定論，（3）但是，筆者想提醒大家的是，華中科技大學(xué)的兩位教師所起訴的是大學(xué)的教師資格評審問題，該項(xiàng)評審工作是經(jīng)過教育部專門授權(quán)的，和本文所討論的中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)評聘存在著本質(zhì)區(qū)別的。更何況，法院對華中科技大學(xué)兩例案件的裁判作出后，同樣遭到了法學(xué)界和實(shí)務(wù)界一部分人的質(zhì)疑--盡管教育部一再強(qiáng)調(diào)，高等學(xué)校教師職稱評定是學(xué)校的自主行為，并非屬于具體行政行為。然而，明眼人很容易就看得出來，高校教師資格評審是經(jīng)過授權(quán)的行為，何來屬于學(xué)校自主行為一說呢？即便像高等學(xué)校教師職稱評定是經(jīng)過授權(quán)的行為尚有如此之疑問，更不必說是中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)評聘了。

 

有人曾撰文認(rèn)為，教師職稱的評定屬于具體行政行為之一種--行政確認(rèn)，（4）此文僅針對高等學(xué)校教師職稱評定進(jìn)行了分析，且單純闡述了作者的見解，并未能從現(xiàn)有規(guī)范體系和實(shí)踐依據(jù)中找尋更強(qiáng)有力的證據(jù)，事實(shí)上，實(shí)務(wù)中未有多少人系統(tǒng)關(guān)注過包括中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)評聘在內(nèi)的教師專業(yè)技術(shù)評聘的可訴性問題。筆者認(rèn)為，若要真正弄清楚該行為的法律性質(zhì)，還須從我國現(xiàn)行的規(guī)范體系中去尋求答案。《江蘇省實(shí)施<中華人民共和國教師法>辦法》第十一條規(guī)定："學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的教師實(shí)行職務(wù)聘任制。未取得教師資格的人員，不得參加教師職務(wù)評審和聘任。教師職務(wù)的評審及聘任辦法，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行"，該項(xiàng)規(guī)定已經(jīng)告訴我們：所謂的教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘實(shí)為兩類行為的組合，即評審和聘任。根據(jù)《中學(xué)教師職務(wù)試行條例》第十七條"中學(xué)教師職務(wù)的評審工作，由省、地、縣三級教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)，并分別設(shè)立中學(xué)教師職務(wù)評審委員會。各級評審委員會由同級教育主管部門批準(zhǔn)。學(xué)校設(shè)立評審小組，由縣級教育行政部門批準(zhǔn)"之規(guī)定，本文所舉王某訴常州市新北區(qū)社會事業(yè)局教師專業(yè)技術(shù)評聘一案中，常州市新北區(qū)社會事業(yè)局作為縣級教育行政部門，具有批準(zhǔn)設(shè)立羅溪中學(xué)評審小組的法定職權(quán)，且有批準(zhǔn)設(shè)立各級評審委員會的法定職權(quán)。而該《條例》第十八條第一款進(jìn)一步規(guī)定："評審中學(xué)教師職務(wù)是，應(yīng)由本人提供政治思想、教育教學(xué)工作總結(jié)和履行職責(zé)情況，填寫《中學(xué)教師職務(wù)評審申請表》，經(jīng)過相應(yīng)的評審組織評審后，報(bào)主管部門審核"，由此可見，常州市新北區(qū)社會事業(yè)局作為教育行政主管部門，在組織實(shí)施中學(xué)教師職務(wù)評審時(shí)，其是擁有最終的評審決定權(quán)，而該項(xiàng)權(quán)利應(yīng)是無可爭辯的具體行政行為。這在常州市中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)資格評聘的評審原則中也能尋求到答案：申報(bào)者必須經(jīng)學(xué)校初評推薦，轄市、區(qū)教育、人社部門初審蓋章（呈報(bào)表），市教育局報(bào)市、省人社部門批準(zhǔn)后組織評審、公事，評審結(jié)果批復(fù)公布后，由審批部門頒發(fā)教師專業(yè)技術(shù)證書等程序。違反本程序的評審視為無效。同時(shí)，學(xué)校在申報(bào)、核實(shí)過程中須做到公開崗位數(shù)和評審?fù)扑]上報(bào)人員名單。（5）教師經(jīng)評審達(dá)到更高一級別職務(wù)資格時(shí)，由教育行政主管部門頒發(fā)教師專業(yè)技術(shù)證書，再由學(xué)校完成聘任程序。因此，簡單地認(rèn)為中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)評聘是否屬于具體行政行為，從邏輯學(xué)上講是不周延的，其應(yīng)當(dāng)是具體行政行為（評審）和民事行為（聘任）的疊加，故文章所引案例中的王某起訴涉及教師專業(yè)技術(shù)評聘，人民法院自然無法納進(jìn)行政訴訟的受案范圍。

 

三、追問：中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)評審的法律性質(zhì)

 

前文已經(jīng)論述了中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)評審的具體行政行為定性問題，此處不再贅述。至于該項(xiàng)評審行為屬于何種具體行政行為，學(xué)界一直爭論不止，有人認(rèn)為是行政許可，又有人認(rèn)為是行政確認(rèn)。筆者認(rèn)為，解決這一認(rèn)識上的偏差，應(yīng)準(zhǔn)確界定行政許可與行政確認(rèn)各自的界限如何。行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。（6）而所謂的行政確認(rèn)，是指行政主體依法對相對方既有的法律地位、法律關(guān)系或法律事實(shí)進(jìn)行辨別，給予確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為。（7）從二者的概念可看出，行政許可與行政確認(rèn)存在著某些相似之處，它們往往是同一行政行為所體現(xiàn)的兩個(gè)不同的步驟，一般確認(rèn)在先，許可在后。但更多的是二者之間存在著區(qū)別：第一，行為對象不同。行政許可的行為對象是許可行政相對人獲得為某種行為的權(quán)利或資格，主要是作為性的行為；行政確認(rèn)則是對行政相對人既有法律地位和權(quán)利義務(wù)的確定和認(rèn)可，主要是指身份、能力和事實(shí)的確認(rèn)等等。第二，行為的法律效果不同。行政許可時(shí)準(zhǔn)許行政相對人今后可以為某種行為，其法律效果具有后及的性質(zhì)，不具有前溯性；行政確認(rèn)則是對既有的身份、能力、事實(shí)的確定和認(rèn)可，其法律效果具有前溯性，對今后僅是一種預(yù)決作用。（8）本案中所涉中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)評審行為并非在通過評審之后可以從事特定的高級教師才有資格從事的教學(xué)行為，而是經(jīng)過教育行政主管部門的確認(rèn)，達(dá)到高級教師的職務(wù)級別，再由學(xué)校將通過評審的教師聘為高級教師，教師自身因聘任行為而享受相應(yīng)的級別工資待遇。

 

四、反思：教育行政許可規(guī)定有待規(guī)范

 

一般地，行政許可包括審批、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、同意、注冊、認(rèn)可、登記、檢驗(yàn)、年檢等多種形式，這在國務(wù)院歷次進(jìn)行的取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目中可以得到較好的體現(xiàn)。就國務(wù)院第六批取消和調(diào)整314項(xiàng)行政審批項(xiàng)目中可看出，所涉行政許可事項(xiàng)往往不是表述為"許可"，而是"認(rèn)定"、"核準(zhǔn)"、"許可"、"核發(fā)"等字樣，不論如何變化，這些行為究其性質(zhì)而言，都?xì)w結(jié)于行政許可的范疇。我國現(xiàn)行的法律制度對各種行政許可事項(xiàng)的稱謂形式多種多樣，這已是不爭的事實(shí)了，正因如此，有時(shí)甚至連行政機(jī)關(guān)也無法辨別哪些事項(xiàng)真正屬于行政許可的范圍。

 

各級教育行政主管部門根據(jù)分級管理的原則，各自擁有相應(yīng)的教育行政管理權(quán)限，對各類行政管理事項(xiàng)的性質(zhì)認(rèn)定就顯得尤為重要。一旦區(qū)分有誤，輕則影響行政行為的公信力，重則導(dǎo)致行政行為違法，面臨被撤銷或確認(rèn)違法的不利法律后果。為了解決現(xiàn)實(shí)中存在的雜亂無章的諸多教育行政許可事項(xiàng)問題，教育部也作了相應(yīng)的努力，于2005年4月21日頒布了《實(shí)施教育行政許可若干規(guī)定》，從一定程度上對教育行政許可行為進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)范，糾正了系列行政亂作為，但是終究無法依靠教育部個(gè)體全面、妥善地解決教育行政許可事項(xiàng)涉及的諸多問題。該《規(guī)定》第十五條規(guī)定："對依法需要進(jìn)行專家評審的，教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定組織承擔(dān)評審職責(zé)的機(jī)構(gòu)和人員，明確評審的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、期限和要求。評審工作完成后，承擔(dān)評審任務(wù)的機(jī)構(gòu)或者人員應(yīng)當(dāng)出具書面評審報(bào)告，送交組織評審的教育行政部門"，從這一條文內(nèi)容來看，中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)評審似乎應(yīng)當(dāng)被劃到行政許可的范圍中來，因?yàn)楸砻嫔峡矗撛u審行為是依法需要專家評審的。但是，這部行政規(guī)章并未過多地考慮到行政確認(rèn)與行政許可在本質(zhì)上的區(qū)別，若將中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)評審中的"評審"和《規(guī)定》中的"評審"等同理解，便犯了認(rèn)識上的錯(cuò)誤。制定行政規(guī)章，并不能單純?yōu)榱私鉀Q本部門的問題而機(jī)械地表述文字內(nèi)容，而要看到我國現(xiàn)行的法律規(guī)范體系，否則，連自己本部門的事情往往都無法妥善解決。

 

五、建議：加強(qiáng)教育行政管理規(guī)范化建設(shè)

 

一是要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)主體責(zé)任意識。法定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是主體法定和職責(zé)法定相結(jié)合的產(chǎn)物，教育行政主管部門在履行行政職權(quán)時(shí)，要時(shí)刻樹立責(zé)任意識，對擁有法定職權(quán)的事項(xiàng)嚴(yán)格按照行政行為合法性與合理性原則，切實(shí)履行好職責(zé)，杜絕行政不作為。對沒有法律、法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，杜絕行政亂作為。在某些特定的行政管理事項(xiàng)中，做好前置程序的指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，如在中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)評審前，由學(xué)校提交的教師申報(bào)材料，要盡量核實(shí)情況，嚴(yán)格按照公平、合理要求履行評審職責(zé)。

 

二是要加強(qiáng)行政職權(quán)分類管理。一般而言，行政機(jī)關(guān)除行使"傳統(tǒng)意義上"的行政處罰之外，還可能依法擁有行政許可、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政強(qiáng)制等多項(xiàng)職權(quán)，"百年大計(jì)，教育為本"，教育關(guān)涉普通公民的切身利益，對各項(xiàng)行政職權(quán)進(jìn)行科學(xué)分類，有助于行政機(jī)關(guān)按照既定程序行使職權(quán)，不致發(fā)生偏差，于行政相對人而言，也能第一時(shí)間尋求正當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑，不致超過行政復(fù)議申請期限和行政訴訟時(shí)效。教育行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)"三定方案"劃分職權(quán)范圍和各類行政職權(quán)范圍界限，規(guī)范各項(xiàng)行政職權(quán)名稱，逐步建立行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行，接受包括行政相對人在內(nèi)的社會輿論監(jiān)督，進(jìn)一步做好信息公開，避免教育行政公信力的降低。

 

三是要加強(qiáng)行政立法體系建設(shè)。教育部作為教育行政規(guī)章的制定主體，應(yīng)注意到規(guī)章制定后的實(shí)際可操作性問題，形成科學(xué)的規(guī)范體系，便于基層教育行政部門有章可循，不致遇到具體問題無所適從，最終將行政爭議化解由基層部門完成，化解在基礎(chǔ)環(huán)節(jié)終結(jié)，化解到基本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。