集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農民集體所有的土地征為國有的行為。征收集體土地具有主體的特定性、行為的強制性和征收的補償性等特性。建立與國有土地上房屋補償安置既有區別又相銜接的補償機制，此既能有效平衡國家利益和農民利益，又能維護和促進社會和諧穩定。

 

一、建立集體土地征收機制主體的確定

 

《中華人民共和國城市房地產管理法》第六條規定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定”。2011年國務院制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》，但《條例》并不適用于集體土地上房屋的補償安置。根據《中華人民共和國物權法》第四十二條第1款“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”第3款“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”。《中華人民共和國土地管理法》第二條第4款“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。依據上述法律規定，土地征收是轉移土地所有權的一種強制性手段，是國家行使土地最高所有權的行為，因興辦公共事業而需要土地的，只能求助國家行使土地征收權，經國家核準后，由國家執行土地征收，方可避免濫用征地權與不必要的侵害。因此，對被征收的集體土地上房屋進行補償安置是國家的義務，國家的義務也只能由國家規定。同時，由于征地補償兼具民事和行政的雙重特性，加之于法律己確定了相關原則，所以，應以國務院制定行政法規形式予以規范,并由國土資源管理部門作為監督管理部門負責實施。

 

二、建立集體土地征收機制遵循的原則

 

由于土地征收是國家頻繁發動的一種公權力行為，征收法律關系雙方主體地位的不平等性使得在征收過程中保護、尊重農民這一弱勢方的合法權益更顯得尤為重要?，F行集體土地上房屋補償規定的缺位，造成了現實中在土地征收過程中對房屋補償的隨意性太大，肆意侵犯農民的權益，公權力成為國家甚至少數當權者掠奪農民私有財產的工具。如果失地農民的合法權益得不到有效保護，將嚴重危及整個社會的安定。因此，建立和規范集體土地上房屋征收補償機制，給予農民特殊的保障是應當的。集體土地上房屋補償歸根到底包括房屋及其附著設施的補償和宅基地的補償。兩者的補償應遵循不同的補償原則。對房屋應實行全額補償原則。房屋屬于農民的私有財產，《憲法》規定公民合法的私有財產不受侵犯。因此，對于征收集體土地上房屋應按照財產權的絕對保障理念，按市場價進行全額補償。同時，考慮到我國土地管理制度的歷史成因，對集體土地上的非住宅房屋的補償應區別對待。對宅基地實行公平補償原則。集體土地屬于集體所有，但農民依法享有無償使用宅基地的權利，拆除地上房屋意味著剝奪了農民已有的集體土地使用權，因此，對地上房屋的補償應兼顧農民在宅基地上的權益，公平地衡量公共利益和農民的利益，做到既不偏袒當事人的利益，也不遷就公共利益。
　　

三、建立集體土地征收機制把握的重點

 

由于城市國有土地上的房屋和農村集體土地上的房屋在土地所有權性質、所有權主體、土地管理方式以及安置對象等方面均有差異，因此《城市房屋拆遷管理條例》并不具有直接的參照性。征收集體土地上房屋的補償安置須建立一套完整的體系。
　

一是制定規范的補償程序。完善土地征收程序，可以有效遏止土地征收權的濫用，防止被征收對象的合法權益受行政權力的無端侵害，為私權利的實現提供有效的制度保障。因此，對集體土地上房屋征收程序必須給予嚴格的規定，并遵循公正性、合理性、公示性與可操作性的原則。最大限度的減少政府征收的自由裁量權，防止行政權力濫用，保障補償人的權益。對房屋的補償是征收土地補償的特別程序，是征收土地的一個環節。因此，征收房屋的補償程序既依附于征地補償程序，又需作出特別的規定。補償程序應包括四個環節：第一是發布征收土地方案公告。將經依法批準的征地方案向被補償人公告。公告內容應包括批準征地機關、批準文號、征收土地用途、范圍、面積等。第二是發布補償安置方案。作為征地補償安置方案的附屬方案，房屋補償安置方案應單獨制定并公布。方案應包括征收補償范圍、征收補償對象、房屋的用途、面積、權屬、征收補償實施步驟、安全防護、環保措施、各項補償補助費用預算、安置用房、周轉用房或者其他臨時過渡措施的落實情況、征收補償的方式與時限、征收補償及評估委托合同等；第三是組織評估。經雙方協商選擇具有資質的評估機構，對照確定的標準進行評估。評估機構完成評估后公布并送達評估結果；第四是協議補償安置。由雙方按照補償安置方案進行協商，簽訂補償安置協議并履行,對協商不成的還應建立爭議解決機制。

 

二是明確合理的補償標準。確定合理的補償標準是實現公平公正地對集體土地上房屋進行補償的前提。被補償人通過安置獲得的房屋盡管是國有土地上的房屋，可以上市流通，其價值大于農村住宅。但是，對與多數農民而言，安置的房屋只用于居住，而不是上市交易。在滿足群眾居住需要上沒有區別。加之，農民因堆放物料、農具、柴草以及養殖家禽家畜需要，還建有大量的附屬用房，這些房屋數量多、成本低，卻能滿足農民的特殊需要。因此，被征收集體土地上的農民房屋不能僅以其建筑成本來衡量其價值，安置房不能僅以能滿足居住需要來衡量其合理性。集體土地上房屋補償標準確定的原則應有別于國有土地上城市房屋，除了房屋給予補償外，室內裝修和其他構筑物、附屬物也應給予補償，并另行支付臨時安置費、搬遷費等補償費。鑒于農村房屋建設標準普遍低于城市房屋的現狀，為不降低被補償人的生活質量，補償標準還應劃定最低補償線和最低安置面積。當房屋評估金額低于最低補償線時，補足最低補償標準；當補償款不足于購買最低面積安置房時，缺額部分由補償人支付。補償具體標準還應確定與物價指數相銜接的調整機制，確定調整時點，實時調整相關標準，使之真正體現市場價值的原則。對于不宜過度頻繁調整的標準，建立補償與安置捆綁的測算體系，實行高進高出、低進低出，維護補償的連續性，并優先考慮被補償人的權益。

三是確定適當的安置方式。區別于國有土地上的城市房屋征收，集體土地上房屋是建設在農民可以無償使用的宅基地上，當被征收土地后，農民所在集體經濟組織現有土地保有量不足于限制農民繼續建房，或未因規劃及其他原因剝奪農民繼續無償享受使用宅基地的，農民通常仍可以在集體土地上重新建房?；诖?，對征收集體土地上房屋的安置方式主要分為三種：貨幣安置、產權調換和異地遷建。
　

貨幣安置是指對被征收的集體土地上的房屋按市場價進行評估后進行貨幣補償，不再另行安置的一種方法。貨幣有效解決了安置房源不足、房屋地點和結構等不能滿足符合補償安置對象需求的矛盾，充分保障補償人的權益，避免和減少由此而產生的許多矛盾。然而，由于集體土地的特殊性，采取貨幣安置著重需要解決三個問題：一是房屋價格的確定。按照我國現行的法律，集體土地上的房屋嚴禁買賣，因此，無法從房地產市場上采集到房屋的價格，城市房屋評估的路線價法無法適用。但農民住宅和城市房屋也有相同之處。農民住宅除土地成本外，房屋的建筑成本和房屋裝修成本沒有任何區別，都是按照市場的價格到建材市場購買。因此可按照全額補償的原則，對房屋可以按建筑工程造價的重置價結合成新確定。即按照現時同樣房屋的建筑造價，扣除房屋的折舊后確定補償值。二是宅基地的補償。實行貨幣安置后，補償人不再具有無償享受宅基地的權利，但補償人使用國有土地必須交納土地出讓金，為保障被補償人能基本確保居住條件不受影響，就必須對宅基地進行補償，鑒于宅基地沒有市價，可以參照合理地段征收國有土地上城市房屋同等面積區位價來確定。三是人口面積的補償。農民可能因為規劃控制、家庭計劃、經濟條件等因素暫時未足額享受規定的宅基地面積，對差額部分也會因貨幣安置后不能再享受，因此為充分保障農民的合法權利，對其也應按合理標準進行補償。

 

產權調換是補償人提供安置房屋給被補償人，按照等價交換的原則結算。也即對被征收集體土地上房屋按貨幣補償的標準進行補償，對安置的房屋按不高于市場價的合理價格進行結算。產權調換的前提是由征收人購置安置房屋或自行建設安置房屋用于安置。對安置量不大的征收項目，選擇購置房源用于安置較合適。對需要大量安置的項目，補償人可自行建設安置小區。土地的集約化管理和專項供地的特點使安置小區的建設成本明顯降低，可以有效減輕補償人的負擔。同時，安置小區可以結合農民的特點，使之更符合農民的生活習慣、更方便農民的生產生活、更便于農民的自我管理。

 

異地遷建是補償人在對被補償人的房屋建筑工程造價進行補償后，在有條件的農村集體經濟組織給被補償人另行安排宅基地，由被補償人自行建造居住房屋的一種補償安置方式。對于征地量不大，被征地集體經濟組織遠離城市且有較大的土地保有量，為尊重農民的居住習慣、方便農民的耕作、降低征收土地的成本，異地遷建是最合適的方式。

 

三種安置方式分別適用不同的情況，但仍有重合的區域，因此，作為補償人的國家應更多考慮補償人的需求和利益，盡可能給予補償人更多地選擇權。對房屋補償過程中，還應兼顧耕作距離的改變、學生就學的調整等因素，并適當給予相應補償。