民主在環境法中的體現是環境法的一項重要原則--公眾參與原則。公眾參與原則幾乎滲透在環境法的所有基本制度中。環境影響評價是我國環境法中的一項重要制度，其設立的目的是為了將規劃或建設項目對環境的不良影響降到最低。公眾參與作為環境影響評價的一項重要內容，對于發揮環境影響評價的作用是舉足輕重的。我國于2002年出臺了《環境影響評價法》，在這部法律中對于公眾參與只是進行了原則性的規定，在具體程序方面并沒有詳細的規定。2006年我國出臺的《暫行辦法》彌補了《環境影響評價法》中對公眾參與方面的不足，使公眾參與環境影響評價有了程序上的保障。但是在實際的操作過程中，我國公眾參與與相關的法律法規還是存在一些差距，因此導致了廈門的PX等環境事件。我們要適當借鑒外國公眾參與的相關理論，來完善我國的公眾參與制度，使公眾參與在環境影響評價中發揮真正的作用。

 

一、環境影響評價中公眾參與制度的相關理論

 

（一）環境影響評價中建立公眾參與的必要性

 

公眾參與是環境影響評價的關鍵環節，決定著環境影響評價的正確性。這就有必要闡述一下在環境影響評價中建立公眾參與制度的必要性。

 

1、公眾參與是環境影響評價的重要組成部分。環境影響評價制度是有關環境影響評價的適用范圍、評價內容、審批程序、法律后果等一系列法律規定的總稱，也是環境影響評價活動的法定化、制度化。我國《環境影響評價法》（2002年）第二條規定："本法所稱環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法和制度。"公眾參與環境影響評價制度是項目方或環境影響評價的有關單位與公眾之間的一種雙向交流，其目的是使公眾充分了解規劃或建設項目，并且保證其在實施過程中不對公眾的環境權益造成威脅，使經濟、社會和環境效益協調發展。因此，公眾參與是環境影響評價的重要組成部分，規劃或建設項目的實施直接影響著公眾的生活質量，公眾有充分的權利知道其生活周圍的環境正在進行的變化，并且有權利參與決定這種變化，將公眾參與作為環境影響評價的一項重要內容，保證了環境影響評價的民主性，是提高環境影響評價質量的前提條件。

 

2、公眾參與環境影響評價體現了公民的環境權。環境權是20世紀70年代以來，因環境污染導致人體健康損害的被害范圍和被害人群不斷擴大，而依據憲法基本人權保障規定引申出來的一種新的權利形態。目前，對環境權的一般表述是"人類享有在健康、舒適的環境中生存的權利"。關于環境權理論的定義是相對抽象的，需要在各項環境立法中體現公民的環境權。公眾參與環境影響評價為公眾實現環境權提供了具體的形式和載體，即公眾可以通過參與環境影響評價使其周圍的環境不受規劃或建設項目的不良影響，從而保證公民能在健康、舒適的環境中生存。

 

(二)公眾參與環境影響評價的意義

 

1、提高環境決策的民主性和科學性。公眾參與環境影響評價對于提高決策的民主化和科學化有極為重要的作用。從目前中國的環境影響評價制度來看，在整個環境影響報告書的編制過程中，起主導作用的是建設單位。雖然項目所在地群眾缺乏專業系統的環評知識，但是由于項目的建設與他們的工作生活息息相關，加上他們十分熟悉本地環境情況，這些可以確保其真正關心和介入相應的環境影響評價，決策者也可以借此傾聽受影響者的感受和要求，調整原有的補償和減緩措施，盡可能減少項目和當地居民的沖突與對立。

 

2、發揮公眾的監督作用。將公眾參與納入環境影響評價中的一個重要作用就是對規劃或建設項目進行日常監督，避免在有關機關進行環境影響評價的時候敷衍了事，只是進行形式意義上的環評。當然公眾的監督作用是以公眾較強的環保意識以及相關環境知識為基礎的，另外還要加上行之有效的監督機制。

 

3、有利于貫徹執行可持續發展戰略。可持續發展是指既滿足當代人的需要又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展，其要求人類的環境利用行為應當建立在開發利用與生態系統的能力相平衡，世代間的利益相平衡，南北間的差距與消除貧困相平衡這三種關系的平衡方面。我國環境法中的協調發展原則要求環境、社會、經濟的協調一致。為了建設資源節約型社會，以可持續發展觀為指導環境影響評價制度致力于調整經濟結構，轉變經濟增長方式，統籌各方面的利益。通過實施建設項目環境影響評價和規劃環境影響評價制度，合理規劃了環境資源的開發利用，提高了經濟和社會發展綜合決策的能力，并且將環境風險降到最低。而貫徹可持續發展需要一個現實的操作手段，公眾參與正好是這樣一個現實操作手段，所以公眾參與與可持續發展戰略的實施是密切相關的。

 

二、我國公眾參與環境影響評價的立法與實施現狀

 

（一）公眾參與的立法現狀

 

我國關于公眾參與環境影響評價的法律主要是《環境影響評價法》和《暫行辦法》。環評法對于公眾參與的規定主要有第五條、第十一條和第二十一條，即規定了我國參與環境影響評價的主體，參與的時機是在規劃草案報送審批前或建設單位在報批建設項目環境影響報告書前，參與的形式是論證會、聽證會等。

 

《暫行辦法》是我國環保領域的第一部公眾參與的規范性文件，它完善了環評法。其在公眾的范圍、信息公開、公眾參與的形式、征求公眾意見的期限方面都作了詳細規定。首先，在公眾范圍方面，明確規定了有關單位在選擇征求意見的對象時，應當綜合考慮地域、職業、專業和知識背景等因素；其次，在信息公開方面，將信息公開的階段進行了細分，分為環評開始階段、環評進行階段和環評審批階段，并且規定了每個階段應當公開的重點信息；再次，豐富了公眾參與的形式，增加了調查問卷、咨詢專家意見和座談會等形式，還規定了每種參與形式的具體程序；最后，公眾參與的效力方面，要求建設單位應當在報審的環評報告書中附上對公眾意見采納或者不采納的說明。

 

（二）公眾參與的實施現狀

 

雖然我國公眾參與環境影響評價有相關的法律依據，但是在實際操作過程中還是存在著一定問題的。第一，參與主體的分散、不系統、不集中。雖然法律規定了公眾的范圍，但是未賦予環保群體性組織和熱心公益性環保事業的民眾的參與主體的地位和相應的權利；第二，信息公開的滯后及不對稱性，雖然暫行辦法規定了應該向公眾公開信息的內容、環境信息公示的方式等相關內容，但是在具體的實施上還是存在著嚴重的滯后性和不對稱性；第三，公眾參與的效力方面，缺乏相應的反饋措施，不利于發揮公眾參與的有效性。

 

三、我國環境影響評價中的公眾參與制度的缺陷

 

盡管我國在2002年和2006年先后出臺了《環境影響評價法》和《暫行辦法》來保證公眾參與到環境影響評價中來，但是仍然還存在著很多的缺陷。

 

（一）公眾參與主體方面的問題

 

我國《環境影響評價法》第五條規定國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。廣義上的環境影響評價中的公眾參與，是指除開發及審查環境影響評價的機關外，其他相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，通過法定或非法定的方式，參與到環境影響評價的制作、審查與監督等階段。

 

1、公眾的界定

 

（1） 一般居民。作為一般居民來說，參與環境影響評價的個人的范圍是有一定標準的，一般采取是以"受到直接影響"和"存在利害關系"為標準。世界銀行提出，項目開發者進行環境影響評價時，必須判斷并確保直接受到影響的群體，包括項目的可能受益者、可能遭受風險者以及利害關系者。判斷是否受到直接影響時，世界銀行指出要考慮以下項目可能造成影響的因素來進行判斷：影響的居民范圍或程度；影響的強度；影響的持久度；影響是否具有可恢復性。當然對于非項目所在地的居民來說，他們也并沒有完全被排除在參與環境影響評價的主體范圍之外。美國學者坎特的關于是否與項目有關和對項目感興趣的理論中包括了社會關注和價值觀這兩點，即把擬建項目看作是對地方社區傳統和文化威脅的人以及一些團體如果認為建設項目產生的某些問題會直接影響到他們的價值觀，那么也會處于價值取向而積極參與。這兩點就直接擴大了一般居民的范圍。因此，對于一般居民的范圍不應當局限于建設項目的當地居民，為了更好地發揮環境影響評價的作用還應當考慮職業、專業知識背景、表達能力等因素適當擴大一般居民的范圍。

 

（2）關于專家的身份。在專家是否是環境影響評價的參與主體的問題上，應該與一般的居民區別對待。由于專家的特殊專業及知識背景，其具有多重的身份。在確定其是否屬于參與主體的范圍時應該分清專家在參與環境影響評價的過程中是以何種身份出現。如果他們以專家的身份參與到環境影響評價活動的話，他們往往是站在專業的角度思考問題，并不能充分反應受影響居民的意見，而且專家參與環評是基于其"專家"身份而非其環境權益受影響的事實，因此專家們的意見難免有失偏頗。如果專家不是以其專業身份出現在環境影響評價中，則無論其提供什么樣的專業知識，都應當納入公眾的范圍。

 

2、公眾參與缺乏組織性

 

（1）公眾非組織性參與的缺點。由于公眾內部也存在著多種利益競爭，并且不是所有的公眾都具有同等的知識以及環保意識，所以公眾的非組織性的參與有著其固有的不足。首先，一部分公眾由于缺乏環保意識或者迫于外界壓力而放棄參與環境影響評價的權利；一部分公民可能由于缺乏相關的環境知識而夸大建設項目對其生活環境的影響。其次，雖然公眾對某個建設項目的環境影響評價存在共同的利益，但是由于公眾存在個體化的因素，他們在參與環境影響評價中所提出主張的是有分歧甚至是內部沖突的。最后，對于審批環境影響評價的部門來說，處理這些分散的、沖突的利益主張是一項繁瑣的工作甚至是一項不可能完成的任務。

 

（2）公眾參與組織性的重要性。正是由于公眾非組織性參與的上述缺點，所以使公眾參與的形式組織化就顯得尤為重要。第一，與個人的力量相比，組織化的團體的力量比較強大，由其對環境影響評價進行把關可以產生更加深遠的影響；第二，個人即使是專家對某方面的了解畢竟是有限的，所反映的問題也往往是片面的，組織化的團體可以綜合各方面的利益需求；第三，個人即使提出了建設性的意見或建議也容易被有關部門忽略，而組織化的團體的力量就不同了，它的意見可以得到有關部門足夠的重視；第四，加強公眾參與環境影響評價的組織性有利于提高環境影響評價的審批部門的對收集的材料進行分析和處理的效率。

 

（3）我國公眾參與非組織性的消極后果。我國公益性環保團體在環境影響評價中所體現的作用存在著一定的局限性，分散的公眾在資金和影響力上是處于弱勢的，缺乏了一個能和強勢的建設單位或政府部門抗衡的團體，而導致環境影響評價往往是流于形式的，不能完全體現公眾參與真正的意義。

 

（二）公眾參與環境影響評價時機較晚，參與的階段較少

 

關于公眾參與的時機以及階段體現在我國《環境影響評價法》的第十一條和第十二條之中，即對于規劃環境影響評價，公眾參與的時機是規劃草案送報前；對于建設項目環境影響評價，公眾參與的時機是在報批建設項目環境影響報告書前。與美國、日本等發達國家相比我國公眾參與環境影響評價的時機較晚，能夠參與的階段也較少。發達國家在項目開始時就設立了相應的公眾參與機制，并且實行的是全過程參與。我國環評中較晚的參與時機和較少的參與階段是一個很大的缺陷，許多發達國家的公眾可以在對項目是否需要進行環境影響評價的早期審查階段就能介入到環境影響評價過程中。將公眾介入的時機提早到一個適合的時候既可以依靠公眾的力量盡早發現問題并解決問題又能提高公眾對于環境影響評價的參與程度。

 

（三）信息公開制度不完善

 

公眾知情權是公眾參與環境決策的基礎，只有公開相關環境信息才能使公眾充分行使參與權從而提高公眾參與的質量與效率。而在中國，公眾與環評機關之間存在著嚴重的信息不對稱。在于信息的內容、公眾獲取信息的途徑和信息發布的時間三方面。

 

1、在內容上我國環境信息缺乏相應的技術幫助，因為環境信息有其特有的技術性和專業性，普通公民不可能具有與專業人士相同的環境知識，所以環境信息的易理解性就會影響公眾參與的熱情程度。

 

2、在公眾獲取環境信息的方面，我國環境信息公式主要通過電視、廣播、報紙、網絡等媒體不定期的公示形式為主，而且主要表現為一些環境動態及立法動態，但對與公眾健康密切相關的環境因素狀況的公示卻明顯不足。

 

3、在環境信息發布上存在滯后性，環境信息不能保證在公眾參與前公布甚至根本沒有公布。這樣公眾就不能在參與前徹底了解規劃或建設項目的具體情況，就不能充分保障了其充分表達自己的意愿的權利。

 

（四）公眾沒有真正地參與到環境影響評價中

 

我國公眾參與環境影響評價制度還存在著這樣一個缺陷：有關部門不重視公眾的意見，即公眾參與缺乏有效性。雖然《環境影響評價法》第十一條、第二十一條都規定了有關單位必須認真考慮公眾的意見，并且對于采納或者不采納公眾的意見時都要說明理由。但是在實踐中，相關部門對公眾意見的反饋措施是很薄弱的。一些建設項目的環境影響評價報告書對于公眾意見的處理過于草率，通常大篇幅闡述持贊成態度的公眾意見，而對持有條件贊同尤其是持反對態度的公眾意見，則敷衍了事、遮遮掩掩，或者一筆帶過。沒有說明公眾反對的根本原因，也未解釋公眾意見采納或者不采納的理由。

 

四、完善我國環境影響評價公眾參與制度

 

（一）加強公眾參與的組織性

 

1、發展非政府環境保護組織。鑒于受到或可能受到影響的居民單獨參與能力的局限性以及環境影響評價活動的專業性和科學性，因此民間環保組織對促進公眾參與環境影響評價具有不可替代的重要作用。民間環保組織在參與環境影響評價過程中有著自己的優勢。例如，它掌握足夠的社會資源，在參與過程中能夠靈活地運用所掌握的信息。只有非政府環保組織的參與，公眾參與環境影響評價系統才能實現系統化和規范化。

 

2、發揮基層群眾自治組織的作用。居民委員會或村民委員會是代表居民或村民意愿的組織，其代表的是自身的利益并且具有基層性質。所以居民委員會或村民委員會在環境影響評價中發揮著其他組織不能替代的作用。基層自治組織與居民的關系密切，隨時可以聆聽到居民的心聲，并且可以將從居民中收集到的反饋進行整理、分析，這樣就提高了公眾參與環境影響評價的效率，同時避免了單個公民參與的不足。

 

（二）提早公眾參與時間，實現全過程參與

 

不僅要將公眾參與提早到決策的準備階段或建設項目的可行性研究階段，而且還要實行全過程的參與，并且在每個階段賦予公眾不同的權利。在早期階段，公眾有權利知道規劃或者建設項目完整的情況，而且就規劃或建設項目是否應該被批準提供意見；在中期階段，即環境影響報告書的編制階段，這是公眾參與的主要階段，在環境影響評價信息公開的基礎上，公眾有權利通過座談會、論證會等形式對環境影響評價提出自己的建議；在后期階段，即環境影響報告最終制作期，有關單位要將公眾的意見進行分析匯總，并且要進行有效的反饋。

 

 (三)完善信息公開制度

 

1、為環境信息提供技術支持。為了使公眾參與更好地發揮作用，有關單位在發布的環境信息要盡量通俗易懂。考慮到環境影響評價文件技術性太強，有些國家要求信息發布者提供報告書的簡明版本給公眾，或者舉行公開說明會、聽證會、提供聯系人解答公眾的問題等。我們可以借鑒此種做法，有關部門主動提供環境信息的技術支持，通過說明會、聽證會等形式為公眾答疑解難。另外有關部門還可以利用當前比較熱門的媒介提供相應的技術支持，比如，建設單位還可以在自己的網站上專門設立幫助公眾解答環境問題的專欄，或者開通解答環境問題的專家熱線等。

 

2、擴大信息發布平臺。有關單位在公示環境信息時不僅應注意選擇的方式是否有利于公眾獲得，還要注意信息的技術性或者社會影響等因素。所發布信息的內容要全面、真實, 尤其是必須把項目對環境可能造成的影響闡述得十分清楚。信息發布的方式要公開、透明，特別要注意直接面對可能受到環境影響的區域人群。另外，自信息發布之日起, 要給公眾接受、了解信息留有充分的時間, 從而使公眾更加主動、深入地進行參與。

 

3、防止信息發布的滯后性。為了公眾能夠更好地參與環境影響評價，相關機關應當在日常工作中及時主動地向公眾公開相關的環境信息，以使其能夠有效地發揮在環境影響評價中的重要作用。所以在提高公眾參與的有效性方面，除了改進上述的幾個方面外，還應完善有關部門對公眾意見的處理制度，逐步建立起信息歸納、信息反饋和信息交流制度。對以各種方式收集的公眾意見要進行認真歸納整理, 形成主流意見的基本內容。并在環評過程中進行認真分析, 將其納入環評的主要過程之中，并在評價結論中得到充分體現。