一、法院審理信息公開行政案件的問題及原因分析

 

（一）原告資格界定不清晰

 

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。而《條例》對申請人與要求獲得的政府信息之間是否應該具有某種法律上的利害關系即申請資格，并未作出限定。根據《條例》第十三條的規定，除本條例規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。因此，任何人提出信息公開要求的，相關政府部門都要受理并作出答復。以此為前提，在申請人提出申請之后，無論政府機關對申請人的申請是否答復，都在申請人與被申請機關之間形成了信息公開行政法律關系，從而具備了行政訴訟的原告資格。

 

（二）被告資格界定存爭議

 

《條例》第十七條規定，行政機關制作的信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。法律法規對政府信息公開的權限另有規定的，從其規定。實踐中值得注意的現象是，有時某行政機關在制作某一信息時（如作出行政許可決定），需要依據其他行政機關作出的審批行為，如房屋拆遷許可、工商登記等行為的作出均須以其他行政機關的審批文件為許可條件，而該審批文件一般亦屬于政府信息范疇。在起訴行政許可的案件中，無疑行政機關必須提供其作出許可決定的證據和依據，因此其他行政機關的審批行為必須作為被訴許可決定的證據在法庭上出示。而在政府信息公開領域中，當公眾向作出行政許可的機關申請公開其作出許可的有關內容時，涉及前置審批行為部分，究竟由作出行政許可的機關還是由作出前置審批行為的機關進行公開，實踐中亦存在不同認識，需要加以統一。

 

（三）權利性質界定不明使行政訴訟受案范圍界限不清

 

《條例》第一條即規定，"為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息......"政府信息公開行政行為保護的是公民、法人和其他組織的知情權。關于知情權的概念及其權利屬性始終是長期以來理論界和實務界樂此不疲的爭點。知情權是信息公開法律規范的核心，對于其他權利的實現具有基礎性作用。公民、法人和其他組織要維護自己的人身權，充分行使財產權，實現各種經濟、社會、文化和政治權利，都需要以充分知曉有關信息為前提。如前所述，法院對于當事人不服涉及信息公開的作為或不作為的具體行政行為幾乎沒有原告資格的限定。與原告資格問題相銜接，則這種受訴訟保護的知情權也不應是空泛的概念，而是與申請人享有的具體的人身權、財產權等權利相直接關聯的知情權。根據行政訴訟法及其司法解釋的規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為及抽象行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍。實踐中，政府主動公開的信息中，有許多信息與公民個人的實際權益無直接關聯，不能直接帶來利益，如國民經濟和社會發展規劃、國民經濟和社會發展統計信息等等，是人民當家作主和社會監督的體現。而行政法規、規章和規范性文件是抽象行政行為，依《條例》的規定亦屬主動公開的政府信息。屬于主動公開信息范圍的作為或不作為情形是否屬于行政訴訟受案范圍，是司法實踐中始終未能明確的問題，而《條例》的立法理想與社會現狀之間亦存在距離。

 

（四）政府信息公開的某些特殊情形使司法審查標準不確定

 

1、關于政府信息的甄別問題

 

《條例》第二條 對于"政府信息"含義的界定雖有完整的內涵和外延，但在實務操作中，依然感覺過于寬泛。實踐中諸如土地出讓合同、公安機關刑事執法中的有關證據、參加聽證簽到人員名單、某處房屋被強拆的證據保全公證書等等，均曾在行政機關的答復中被認定為"非政府信息"。當前的司法審查中，僅依據上述法律規范進行裁量，實體判斷方面存在一定難度，而立法部門和行政管理部門有必要以抽象行政行為的形式對此作出更為詳盡和易于操作的規定。

 

2、關于舉證責任問題

 

根據行政訴訟法有關被告對其作出具體行政行為的合法性承擔舉證責任的規定，在政府信息公開案件中，被告同樣應承擔主要的舉證責任。但在行政機關拒絕公開信息的情況下，法院審查的重點在于該政府信息是否符合免予公開的法律條件。如果在訴訟中由被告舉證，法院公開對該政府信息內容加以鑒別，則不予公開政府信息決定就失去了實際意義，使可能被禁止公開的信息公諸于眾。而在審理涉及國家秘密的案件中，同樣面臨保守國家秘密的問題。此外，如果行政機關告知申請人信息不存在或者非本機關掌握，在訴訟中對于信息是否存在以及是否屬于該機關掌握是否還應由行政機關承擔舉證責任？根據行政訴訟證據規則的一般規定，行政機關對于被訴具體行政行為的合法性負舉證責任，但是關于舉證責任的分配中，當事人對其認為不存在的事實無須承擔舉證責任，這一特殊性需要我們重新思考舉證責任的分配問題。

 

3、關于法律適用問題

 

（1）政府信息公開與適用檔案法的問題

 

審判實踐中，一些應訴機關以國家檔案法的相關規定作為不予公開信息的依據。作為政府信息載體的有關文件，隨著時間的推移，可能被歸入檔案部門，因而以檔案的形式存在，受我國檔案法調整。我國現行的檔案立法，強調對檔案的管理和保護，而對檔案的公開和利用限制過多，規定嚴格。根據該法規定，只要行政機關的信息材料形成檔案，原則上30年內不得公開。實際上，歸檔的文件只是信息的文字載體，而可予公開的信息內容即便在歸檔之后仍有公開的必要和價值。現行檔案法所確立的檔案管理制度，帶有計劃經濟時代的明顯烙印，已經不能完全適應市場經濟社會中公眾對于政府信息公開的要求，而法律的相對滯后也為某些行政機關規避政府信息公開義務提供了無形的支撐。

 

（2）政府信息公開與適用保密法的問題

 

保密法以保護國家秘密為目的，強調國家機關及其工作人員的保密義務，強調國家的安全和利益。而涉及國家秘密的政府信息應當免予公開。審判實踐中遇到的主要是涉及不予公開情形的事實認定即對國家秘密如何認定的問題，有的行政機關對一些難以答復的具體事項簡單地套用國家秘密不予公開，不少信息公開義務主體隨意決定當事人要求公開的政府信息屬于國家秘密，又因法律對此類問題的規定不盡完善，缺乏具體的認定標準，從而使法院在司法審查中亦無從作出判斷。

 

（3）政府信息公開與商業秘密或個人隱私的認定問題

 

我國法律沒有集中規定商業秘密保護的專門法律，但已經建立行政法、民法以及刑法的保護制度。《中華人民共和國反不正當競爭法》第十條第三款將商業秘密規定為"不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益、具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息"。但商業秘密往往涉及較強的專用性判斷，增加了審理難度，且對于行政裁判中是否可以確認商業秘密，目前存在爭議，故亟需確立相應的審判實踐操作規則。

 

我國法律對于如何認定個人隱私的概念也沒有具體明確的界定，沒有完善的個人隱私權保護制度。而現行政府信息公開法律規范也未對某些個人信息保護范圍和保護方式作出規定，使涉及個人隱私的政府信息公開或不公開決定具有相當的不確定性，從而使法院對這一問題的裁判亦缺乏相應的法律依據。

 

（五）判決方式種類較多使司法裁判不統一不規范

 

政府信息公開行政案件有許多獨有特點，司法實踐中，法院采取的判決方式也不盡相同。有的法院認為，行政訴訟應恪守有限審查原則，對于某個涉案信息是否屬于應予公開的范圍，應由行政機關作出裁量和決定，因此，這種觀點認為，法院無權直接判決行政機關公開相關政府信息。但有的法院卻認為，涉案信息是否屬于應予公開的范圍，這本身就屬于案件審查的實體內容，如果經法院審理，涉案信息屬于應予公開的政府信息范疇，法院直接判決行政機關予以公開，并不存在任何法律上的障礙，相反，這樣的判決還能減少當事人的訟累。這種觀點認為，對于原告起訴行政機關不作為的政府信息公開案件，法院經審理，認為行政機關不予答復行為違法，且涉案信息應予公開，法院亦可直接判決公開涉案信息。

 

實踐中司法裁判方式的各自為政，有損司法的權威和統一，有必要加以規范。

 

 

二、政府信息公開行政案件審理規則研究

 

（一）政府信息公開行政訴訟的受案范圍

 

《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（以下簡稱信息公開司法解釋）于2011年8月13日起公布施行。該司法解釋第一條規定了人民法院對政府信息公開訴訟的受案范圍：向行政機關申請獲取政府信息，行政機關拒絕提供或者逾期不予答復的；認為行政機關提供的政府信息不符合其在申請中要求的內容或者法律、法規規定的適當形式的；認為行政機關主動公開或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業秘密、個人隱私的；認為行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確，要求該行政機關予以更正，該行政機關拒絕更正、逾期不予答復或者不予轉送有權機關處理的；認為行政機關在政府信息公開工作中的其他具體行政行為侵犯其合法權益的；認為政府信息公開行政行為侵犯其合法權益造成損害，一并或單獨提起行政賠償訴訟的。

 

信息公開司法解釋的上述規定，一方面，使主動公開政府信息行為，通過依申請的方式進入了行政訴訟的受案范圍；另一方面，在審判資源和審查能力有限的情況下，也增加了法院的辦案壓力。如果主動公開政府信息與起訴人沒有直接利害關系，可暫不考慮將其納入行政訴訟受案范圍，即一般意義上的民主監督不應納入行政訴訟的受案范圍，這也與我國信息公開的國情現實及法院的審判能力相適應。對主動公開政府信息行為的救濟，公民、法人或者其他組織可以根據《條例》第三十三條第一款的規定向上級機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報和反映，由收到舉報的機關調查處理。

 

（二）政府信息公開行政案件當事人資格判斷

 

1、原告資格判斷

 

在政府信息公開行政訴訟中，能夠取得原告資格，引起行政訴訟法律關系發生的主體主要包括以下幾類：

 

依法向行政機關申請獲取政府信息的申請人；認為行政機關依申請公開政府信息涉及其商業秘密、個人隱私的第三方；認為行政機關主動公開政府信息或者依申請公開政府信息行為侵犯其合法權益造成損害的行政賠償請求人；與政府信息公開工作中的具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織。

 

2、被告資格判斷

 

對被告資格的判斷，一般情況下，只要具備行政主體資格、作出了被訴行政行為（在不作為訴訟中被請求作出行政行為），就屬于適格被告。有關主管部門依照法律、法規和國家有關規定作出政府信息發布批準和確定行為，或者同級保密工作部門對有關信息是否屬于國家秘密作出確認結論，當事人不服向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的政府信息公開告知書上署名的機關為被告。行政機關發布政府信息涉及其他行政機關的，作出信息公開決定的機關和作出確認的其他機關是共同被告。應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應當通知其以第三人的身份參加訴訟。

 

《條例》及信息公開司法解釋還賦予公共企事業單位以政府信息公開行政訴訟的被告資格，這極大拓展了我國行政訴訟的被告范圍，但在目前的法制環境下，可能會給法院的行政審判帶來沉重負擔。

 

（三）對政府信息的甄別

 

1、關于政府信息與檔案信息的關系

 

筆者認為，政府信息公開，公開的對象是現行信息，即行政機關仍持有或利用的信息。這些政府信息一旦利用完畢，被移送檔案保管機構，即由政府信息轉變為檔案資料。而檔案的利用需履行一定的手續才可以閱讀復制。如果申請人申請公開的信息屬于已經歸檔，移送檔案管理機構保存的，行政機關可根據檔案管理的密級規定、利用的相關限制，給予申請人是否可以從檔案管理機構獲取該信息的提示。這里，需要說明的是，政府信息移交被申請機關檔案部門保存的，視為仍由被申請機關保存，仍為政府信息而非檔案信息。還有，如果已經成為檔案管理機構保存的檔案資料，在行政機關作出某項決策或以此為審批依據時，檔案資料又轉化為政府信息，在此情況下，申請人申請公開上述信息，仍屬于《條例》的調整范圍。

 

2、關于歷史信息與法不溯及既往原則的關系

 

《條例》施行之前形成的政府信息，也稱歷史信息，可否依《條例》的規定申請公開？有觀點認為，根據法不溯及既往原則，歷史信息不屬于《條例》調整范圍，不可申請公開。筆者認為，法不溯及既往，是指對于《條例》施行前政府機關不公開政府信息的行為，不認為其違反了《條例》，但《條例》所指的政府信息范圍，應當既包括該法施行前也包括該法施行后形成的政府信息。因此，公民、法人或者其他組織可以申請公開《條例》施行前已經形成的政府信息。而《條例》對其施行前已經發生的信息公開相關行為無溯及力。

 

3、關于政府信息與刑事執法信息的關系

 

對于刑事執法信息，筆者認為，其不屬于《條例》所稱政府信息的范疇，不可依《條例》申請公開。因為，《條例》規范的是行政機關在履行職責過程中制作或獲取的政府信息的公開問題，但公安、國家安全等機關以司法機關的身份履行非行政職責制作或獲取刑事執法信息時，就不能以行政機關的身份受《條例》的調整。

 

（四）對是否屬于"公開的例外"的判斷

 

1、國家秘密的判斷

 

《條例》對國家秘密的保護作出了較為細致的規定。保守國家秘密法第十三條規定，確定國家秘密的密級，應當遵守定密權限。因此，法院對于是否屬于國家秘密不能進行公開形式的司法審查。目前，國家秘密定密范圍偏寬、密級偏高的情況比較突出，按保密法規定，各級保密行政部門、各類國家機關、行政機關都有不同程度的確定保密事項的權力，這與行政法治原則相背離。《條例》要求國家秘密必須經過有權機關的確認，嚴格限制行政機關對于國家秘密的裁量權限，行政機關對于屬于"國家秘密"的事項，必須提供合理的理由，法院才能認可。人民法院可以不要求被告提供涉及國家秘密的政府信息，但行政機關應當提供能夠證明涉訴政府信息屬于國家秘密的外圍證據，以供法院據此進行程序方面的審查。凡是沒有按照規定程序定密的，不得以國家秘密為理由拒絕信息公開。具體來講，對于沒有保密范圍規定依據而定密的，不得作為國家秘密對待。對于事先沒有確定密級，在請求公開信息時才補訂密級的，不得作為國家秘密對待。對于沒有嚴格按照國家秘密標志的法定要求進行標志的，不作為國家秘密對待。另外，筆者認為，保密法應當根據形勢變化調整具體保密范圍，其所規定的國家秘密范圍，應當與信息公開法律規范中適用除外范圍中的國家秘密事項相一致。

 

2、商業秘密和個人隱私的判斷

 

司法審查中判斷是否屬于商業秘密，可以參照以下原則進行：一是行政機關對信息提供者是否具有保密的承諾；二是信息提供者是否通常向公眾公開該類信息；三是公開相關信息是否會影響行政機關以后獲得類似的必要信息；四是公開相關信息是否會對信息提供者的競爭地位造成實質性的危害。對于此類涉及商業秘密的信息，政府部門有義務加以保護。

 

涉及個人隱私的信息主要是指有關個人資料，如人事、醫療、收入等涉及個人身份、名譽和財產狀況的信息。 隱私權的邊界十分模糊，有待法律的進一步明確。

 

（五）信息的可分割性

 

《條例》第二十二條規定，申請公開的政府信息中含有不應當公開的內容，但是能夠作區分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的信息內容。信息的可分割性，是為了在保證其他利益不受影響的前提下，充分保證公眾知情權的實現。可分割性原則對于行政機關而言是一項義務性規定，對凡能夠作區分處理的政府信息，行政機關都應當及時、準確地向申請人提供可以公開的信息內容。

 

司法審查中應注意：第一，判斷信息能否分割的關鍵，是"能夠作區分處理"。"區分"，是指該部分信息內容可以區別于其他部分的信息內容；"處理"，是指在技術方面兩種信息可以相互分離。第二，分割的方式可以是多種多樣。即，如果文件中只是援引或引用了不予公開的信息，可以對信息進行重新處理或遮蓋；如果申請人申請公開的只是一個文件中可以公開的部分，可以選擇提供該部分內容。第三，如果某一不應公開的政府信息在內容上無法區分，提供任何一部分都有可能使當事人獲知整個信息的內容，則不能適用可分割性原則。

 

（六）舉證責任

 

1、被告承擔的舉證責任

 

政府信息公開案件與其他行政案件一樣須遵循被告負舉證責任原則，即一般情況下被告承擔主要舉證責任。具體而言，第一，行政機關拒絕提供政府信息的，應當證明該政府信息具有下列情形之一，并證明其已經履行法定的告知和說明理由義務：不屬于政府信息；屬于不予公開范圍；不屬于行政機關公開；不存在。第二，行政機關已經依申請提供政府信息的，應當證明該政府信息內容準確，提供信息的方式和載體形式合法適當。第三，原告起訴行政機關決定公開的政府信息涉及其商業秘密、個人隱私的，行政機關應當證明該政府信息不涉及原告的商業秘密、個人隱私，或者已經書面征得其同意；因公共利益決定公開的，應當說明理由。第四，行政機關拒絕更正其提供的與原告自身相關的政府信息記錄的，應當證明政府信息記錄的準確性或者其無權更正。第五，其他需要承擔舉證責任的事項。

 

2、原告承擔的舉證責任

 

強調行政機關的舉證責任，意在強調證明被訴具體行政行為的證據由被告負責提供，并不排除原告在特定情況下承擔舉證責任的情形。原告的舉證責任主要體現在：一是起訴行政機關對于信息公開申請不予答復的，原告要證明其提出申請的事實；二是起訴行政機關拒絕更正政府信息記錄的，原告要證明行政機關記錄的與自身相關的政府信息何以不準確；三是原告需證明其申請獲取相關政府信息系根據自身生產、生活、科研等特殊需要；四是在一并提起的行政賠償訴訟中，證明其受被訴政府信息公開行政行為侵害而造成損害的事實。對于前述第三種舉證事項，也即原告對"三需要"的舉證，筆者認為，在我國尚不認可公益訴訟的背景下，還是有其必要性的。如在曹某訴區物價局政府信息公開一案中，曹某以學習研究價格法律法規，監督價格違法行為為由，申請公開"2008年至今的投訴舉報事項和辦理結果及2008年以來作出的行政處罰決定書"，鑒于曹某未能舉證證明其上述申請內容系為滿足生產、生活、科研等特殊需要，被申請機關作出信息公開事項答復，認為其申請不屬于政府信息公開的范圍。法院最終作出裁判，認可了區物價局的答復理由，判決駁回了曹某的訴訟請求。

 

3、信息不存在情況下的舉證責任分配

 

司法實踐中，存在較多爭議的是信息不存在情況下舉證責任應如何分配的問題。 信息不存在是指該信息屬于被申請機關職權范圍，但該機關未曾制作和獲取過該信息。雖然政府信息不存在作為一個否定性事實，一般由主張事實存在的一方舉證，當行政機關主張該政府信息不存在時，如果一味要求行政機關對不存在的事實舉證，則不符合舉證責任分配的一般原則，但若由此而免除行政機關的舉證責任，完全由原告舉證，以原告的弱勢地位和取證能力，實質上幾乎是駁回了原告的訴訟請求。筆者認為，具體應在原、被告之間進行如下舉證責任分配：

 

一是被告承擔主要的舉證責任。第一，根據原告提供的線索，要求被告提供其進行了相關搜索的證據材料，并對搜索方法和搜索結果作出說明；第二，根據原告提供的信息制作時間線索，要求被告提供相關信息公開指南、年度報告、公開目錄等關聯性證據；第三，根據原告提供的信息文號線索，要求被告提供相關政府信息文件編號方式以及涉訴文號的對應文件名稱、時間、制作機關證據材料；第四，根據原告提供的信息出處線索，要求行政機關提供相關調查結果或者相關卷宗材料，必要時法院可以依申請調查。值得一提的是，法院在調取證據方面，要比在一般行政案件中更有作為。只有如此，方能做到實質平等和公正。

 

二是原告承擔補充證明責任。如果經過上述途徑依舊無法證實原告所申請公開的信息存在，而原告又堅持認為該信息存在的，應由原告承擔舉證責任，由其提供證據證明其申請公開的政府信息在被告處實際存在。

 

4、信息非本機關掌握情況下的舉證責任分配

 

當行政機關主張該信息非本機關掌握，也即該信息不屬被申請機關公開時，對此，亦可考慮采取由原、被告雙方各承擔部分舉證責任的方式，但原告舉證責任的分量較前述信息不存在的情形應有所增加。對此，法院可要求被告對其關于不掌握的主張作出合理解釋，提供有關法律依據，以明確其制作和獲取信息的職權范圍等。而原告對于被申請機關掌握信息的主張應承擔相應的舉證責任，必要時可由法院根據原告提供的線索，依職權進行調查。

 

（七）判決方式的選擇適用

 

1、原告要求撤銷行政機關告知決定的案件

 

對于原告要求撤銷行政機關告知決定的案件，裁判方式的選擇有以下幾種常見情形：一是行政機關予以公開和不予公開政府信息的行政行為正確，可判決維持。在不使用維持判決的情形下，適用駁回訴訟請求的判決；二是行政機關不予公開政府信息的決定違法，可判決撤銷具體行政行為，并視情責令被告限期公開政府信息；三是行政機關予以公開的決定違法，涉案政府信息不應予以公開，區分兩種不同情況，分別作出裁判。一種情況，原告起訴時被告雖然決定公開但并未實際公開，應判決撤銷被訴行政行為，以阻止公開政府信息的行為。另一種情況，原告起訴時被告已經向申請人公開了相關信息，在已成既成事實的情況下，判決撤銷已無實際意義，應判決確認被訴行政行為違法；四是行政機關予以公開的內容錯誤，可在撤銷具體行政行為的同時，責令被告限期重新作出決定。

 

2、原告要求行政機關履行法定職責的案件

 

在原告訴請要求行政機關履行法定職責的案件中，應使判決方式對應原告的訴訟請求，在其訴訟請求成立時判令行政機關履行法定職責或確認違法；在其訴訟請求不能成立時判決駁回。

 

3、撤銷判決與履行判決的比較

 

值得關注的問題是，在信息公開案件中，維持判決和駁回訴請判決雖存在差異，但在判決結果的理解和執行方面不會產生歧義。而撤銷判決和履行判決在執行方面卻存在較大區別，其側重點亦完全不同。除行政不作為案件外，在有明確行政決定的情形下作出撤銷判決，體現了法院司法審查對行政權力的有限介入，可由行政機關根據要求重新作出具體行政行為，確定信息的公開與否。而直接判令行政機關履行公開政府信息的職責，理論上雖可行，但實踐操作中難以度量其分寸，尤其是涉及一些專業性問題的案件，相比撤銷判決則具有較大風險，故須審慎酌處。只有在裁判時機成熟的情況下，才逕行判決公開涉案政府信息。

 

三、結語

 

從法律層面講，司法是實現社會正義的最后一道防線。在《條例》的貫徹實施中，把好司法審查這一關至關重要。然而毋庸置疑，《條例》及信息公開司法解釋，均不可能涵蓋和窮盡所有個案狀況的應對法則。因此，法院應秉持這樣一種理念，即行政糾紛的司法解決必須經得起法律和社會的檢驗，應注重審判方式和方法，堅持充分協調原則，多做案外工作，使當事人實體上的合法、合理權益得到最大限度的保護。