2011年5月26日，公安部決定開展為期七個月的網上追逃專項督查"清網行動"，以"全國追逃、全警追逃"的力度緝捕在逃的各類犯罪嫌疑人。隨后，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯合發布通告，在逃犯罪人員2011年12月1日前向公安機關、人民檢察院、人民法院、監獄或者所在單位、城鄉基層組織等有關單位、組織投案自首的，如實供述自己罪行的，可以依法從輕或者減輕處罰；犯罪較輕的，可以免除處罰。

 

"清網行動"使一大批重大網上在逃人員落入法網，3100多起因犯罪嫌疑人長期在逃而得不到解決的信訪積案被徹底清理，贏得了社會各界和人民群眾的高度評價和普遍贊譽。大量主動投案、如實供述罪行的犯罪人員得到了從寬處理。但是，這一政策規定是否是對我國量刑規范的逾越，對相關案件中已受刑事處罰的同案犯是否存在不公，這些問題值得思考和研究。本文以此政策為視角，對我國刑事政策與刑事審判的互動關系予以闡述。

 

一、刑事政策的界定

 

（一）刑事政策的概念

 

"刑事政策這一概念最早出現在18世紀末19世紀初的德國法學教授克蘭斯洛德與費爾巴哈的著作中。克蘭斯洛德（Kleinschrod）認為，刑事政策是立法者根據各個國家的具體情況而采取的預防犯罪、保護公民自然權利的措施。費爾巴哈則認為，刑事政策是國家據以與犯罪作斗爭的懲罰措施的總和，是'立法國家的智慧'。"   目前，學界對刑事政策概念的界定尚不統一，陳興良教授認為對刑事政策的正確解讀，一是離不開犯罪，它是刑事政策得以確立的客觀前提；二是離不開社會，尤其是作為公共權力行使者的國家，它是刑事政策的制定者與實施者。故而，筆者傾向于將刑事政策定義為"國家或執政黨依據犯罪態勢對犯罪行為和犯罪人運用刑罰和有關措施以期有效地實現懲罰和預防犯罪目的之方略，"   這種理解一方面闡述了刑事政策制定的根本目的，同時準確反映了刑事政策的產生依據。

 

1、刑事政策的制定以犯罪態勢為前提。從刑事政策的定義就可以看出，其產生與犯罪形勢緊密相關，往往出于彌補法律漏洞的目的，用針對性的規定來解決現實矛盾，以期最及時、有效地懲罰犯罪。

 

2、刑事政策的制定以法律規定為界限。刑事政策對刑事審判意義重大，不僅影響刑事審判的價值目標取向，而且對刑事審判具有強力的制約作用，正應如此，刑事政策必須遵守和堅持法律的基本精神和原則。

 

3、刑事政策的制定以刑法價值為追求。刑法的根本目的是懲罰犯罪、保護人民，刑事政策作為刑事法律的補充，仍然以懲罰犯罪、預防犯罪、抑制犯罪進而維護整個社會秩序為目的。

 

（二）刑事政策與刑事法律的共性分析

 

1、目標一致。正如我國有些學者認為"刑事政策的價值目標包括自由、正義和秩序。" 3 刑事政策制定的初衷同刑事法律一樣，以維護社會與經濟秩序，保護公民權利為追求。

 

2、本質一致。從根本上來說，刑事政策與刑事法律都是"建立在社會主義經濟基礎上的上層建筑，并積極地為這個基礎服務；它們都是工人階級和廣大勞動人民的意志和利益的體現，擔負著懲罰犯罪、預防犯罪和保護人民利益的任務。" 4

 

3、源頭一致。"刑事政策和刑事法律都是以犯罪為源頭，都是建立在對犯罪規律的認識和對犯罪態勢的正確分析的基礎上，沒有了犯罪，它們就沒有了存在的必要。" 5 簡言之，二者制定的基礎都是客觀的犯罪形勢。

 

二、刑事政策在刑事審判中的作用

 

刑事審判，即"國家為了保護公民、法人和其他社會組織的合法權益，懲治并抑制犯罪，維持社會秩序，根據刑事訴訟法確定的程序，通過運用法定方式，查清犯罪事實，追究犯罪人的刑事責任并對其適用刑法規定的刑罰或相似措施的活動。" 6 刑事政策作為刑事審判的非制定法源，往往對最終裁判結果產生實際影響，幫助實現法律效果與社會效果的統一。此次"清網行動"中四部門通告在刑事審判所起的作用同樣十分明顯。

 

（一）刑事政策的法律效果

 

1、增強法官自由裁量權

 

規定過于抽象，表述不夠明確，措辭含糊的問題在我國各部門法中普遍存在，刑事立法同樣如此，"情節顯著輕微、危害不大"，"數額較大、數額巨大"等用語常見于刑法總則或分則中。但是，刑事審判事關被告人的自由乃至生命容不下絲毫含糊。這個時候，對刑事政策相關精神的準確把握，有助于審判人員全面理解立法者意圖，理解法條內涵，使之更具有可操作性，從而充分發揮自由裁量權作出公正判決。

 

"通告期間投案自首的在逃人員可以從寬處理"，這是此次清網行動一個主要精神。那么，法官根據被告人的具體犯罪事實及到案情況，酌情從輕、減輕乃至免除處罰也就有了較為明確的依據。亦能夠在一定程度上鼓勵法官在量刑過程中深入探尋可能影響量刑的情節，避免機械選擇。

 

2、彌補法律缺位

 

法律的滯后性是客觀存在的，刑法也不例外，在犯罪態勢不斷變化的過程中，不可能要求刑法及時作出反應，這也是維護刑法穩定性的需要。此外，"法律調整的范圍相對有限，無法將所有的社會問題都置于法律的旌旗之下"   ，難免出現一些內容需要規定但是法律沒有規定或者規定得不完善的情況。這時，通過刑事政策的制定和運用，及時解決司法實踐中遇到的難題就顯得尤為重要。

 

四部門通告一方面對自首、立功的范疇進行了詳細規定，同時還明確了"在規定期限內拒不投案自首；包庇犯罪分子，幫助犯罪分子毀滅、偽造證據；威脅、報復舉報人、控告人"等行為的相應懲處措施。這些較為明確的內容彌補了法律的不足，為法官在審判實踐中正確地適用法律提供了依據。

 

3、提高審判效率

 

刑事審判中，刑法、刑事訴訟法是基本依據，但是刑事政策的制約作用也是不容忽視的，可以說特定時期的刑事政策往往能夠在審判人員無所適從時起到指引作用。

 

此次"清網行動"四部門的聯合通告，放寬了自動投案的范疇，同時規定"犯罪人員有檢舉、揭發他人犯罪行為，經查證屬實的，以及提供重要線索，從而得以偵破其他案件，或者積極協助司法機關抓獲其他犯罪人員和等立功表現的，可以依法從輕或者減輕處罰；有重大立功表現的，可以依法減輕或者免除處罰。"這樣一來，就給審判人員對網上追逃犯罪人員量刑時規定了較為明確的方向，大大提高了辦案效率。

 

與上述"清網行動"中的量刑政策一樣，我國總體的刑事政策，如懲辦與寬大相結合的刑事政策、"嚴打"刑事政策、寬嚴相濟刑事政策等等，都是我國刑法裁判規范重要的非制定法源。雖然筆者對"刑事政策是刑事法律的靈魂"這一觀點持保留意見，但是刑事政策在相關案件的裁判過程中特別是在沒有明確刑法規定的情況下，所起到的積極作用是不可替代的。

 

（二）刑事政策的社會效果

 

刑事政策是特定犯罪態勢下的產物，因此，其社會效果往往非常顯著。特別是寬嚴相濟的刑事政策實施多年來，在集中力量打擊嚴重犯罪，挽救失足者從根本上緩解社會沖突實現和諧社會等方面起到了重要作用。"清網行動"相關量刑政策雖不及寬嚴相濟具有典型性，但是，也極大了減少了社會不穩定因素，維護了社會秩序。

 

此次"清網行動"樹立了"截止2011年底，2011年5月27日前上網的在逃人員數量下降30%以上；專項行動結束，2011年5月27日前上網的在逃人員數量下降50%以上；歷年網上在逃人員、命案逃犯的抓捕率明顯上升；網上在逃人員信息質量、網上追逃工作規范化水平、全警追逃破案能力大幅提高，進而帶動基層基礎工作、隊伍建設的全面加強" 8 的"一降、二升、三提高"目標，以"投案不一定要被'抓起來'，自首不一定要去公安局，犯罪不一定會'上法庭'，犯罪不一定會'進監獄'，自首可以'預約'以及親友可以幫忙'贖罪'" 9 的六大特質，成功敦促了大量在逃人員投案自首。據統計，"截止2011年12月16日0時，共抓獲公安部A級通緝令在逃人員16人，B級通緝令在逃人員174人，部督在逃人員201人、涉嫌故意殺人在逃人員1.2萬人，潛逃10年以上在逃人員2.3萬人，從77各國家和地區抓獲和勸返重大在逃人員900多人" 10 。群眾贈送錦旗、感謝信5.2萬余件。

 

筆者認為，從以上統計可以看出網上追逃犯罪人員數量多，潛逃時間長，所犯案件社會危害性大，他們潛逃在外始終是影響社會穩定的定時炸彈，通過量刑上的"從寬處理"吸引在逃人員自動或由親友幫助投案自首，對維護和諧有序的社會秩序意義重大。

 

三、刑事政策對刑事審判的不利影響

 

（一）違背量刑規范化要求

 

"量刑情節是反映犯罪的社會危害程度以及行為人的人身危險程度，從而影響刑罰輕重的各種情況" 11 ，也就是說，只有反映犯罪的社會危害程度或行為人的人身危險程度的事實情況，才是裁判人員應予考慮的量刑依據。根據我國刑法規定，犯罪分子自首的可以從輕或者減輕處罰，犯罪較輕且自首可以免除處罰。但是，只是"可以"從寬處罰而非應當"從寬"處罰，也就是說對于情節特別惡劣，罪行特別嚴重的犯罪行為，如果仍予以從寬處罰就是對罪刑相適應原則的違背，也會造成犯罪人惡意利用自首制度達到其不當目的的結果。

 

根據"清網行動"相關精神，各級各地法院在審判實踐中對網上追逃人員一般予以從輕、減輕乃至免除處罰，其中大量犯罪人被判處緩刑，而我國刑法規定適用緩刑的前提條件是根據犯罪人的犯罪情節和悔罪表現，確實不致再危害社會。筆者認為，為了兌現政策精神，對符合法定或者酌定量刑情節的被告人從寬處理是必要的，但是對一些犯罪情節較為惡劣主觀惡性較大的罪犯施以緩刑恰當與否就值得商榷了，某些個案的量刑甚至是對罪刑相適應原則的違背。

 

（二）導致審判標準不一致

 

刑事政策作為政策性規定，往往只是一些抽象性要求并不會對某類犯罪規定嚴格的定罪量刑標準。同時，刑事政策與刑事法律相比缺乏穩定性，它是特定時期由于犯罪形式的變化而產生的，"其改變和執行受到的約束和限制比較小，容易出現以言代政、以政代法、破壞法治的情況" 12 。這樣一來，由于刑事政策適用過程中的隨意化，難免造成刑事審判標準的不一致，從而影響司法公正。

 

正如此次"清網行動"四部門聯合通告所述一樣"向公安機關、人民檢察院、人民法院、監獄或者所在單位、城鄉基層組織等有關單位、組織投案自首的，如實供述自己罪行的，可以依法從輕或者減輕處罰；犯罪較輕的，可以免除處罰"，一方面，"可以"并非強制性規定，不同的法院不同的審判人員會有不同的標準從而作出不同的裁判；另一方面，何謂"犯罪較輕"，刑法總則尚未進行具體界定，是否對犯罪人員免除處罰只能依賴承辦人的內心確認。同時，這一政策是對所有在逃人員適用還是局限于一些主觀惡性不大、社會危害性較小的被告人也未予以明確，總的來說，此項政策與其他刑事政策一樣仍然存在不明確的缺陷，審判標準不一也就在所難免了。

 

（三）埋下司法腐敗隱患

 

正如上文所述，刑事政策能夠在審判人員對具體條文規范難以把握的時候指引方向，但也存在著缺乏嚴肅性、系統性的不足，從而導致審判標準不一致，無形中擴大了法官的自由裁量權，為司法腐敗埋下了隱患。

 

四部門聯合通告不僅規定了在逃犯罪人員投案自首如實供述自己罪行可以依法從輕或者減輕處罰，犯罪較輕時亦可免除處罰的情形，也允諾犯罪人員有檢舉、揭發他人犯罪行為，經查證屬實的，以及提供重要線索，從而得以偵破其他案件，或者積極協助司法機關抓獲其他犯罪人員等立功表現的，可以依法從輕或者減輕處罰；有重大立功表現的，可以依法從輕或者免除處罰。根據此項政策，審判人員在嚴格按照犯罪事實及法定、酌定量刑情節加以裁判的同時仍享受較大的自由裁量權，而刑罰關系犯罪人的自由，特別是緩刑可以暫緩刑罰執行，在此情況下，就會出現一些案件被告人及其家屬向承辦人行賄的情況，也就產生了司法腐敗的可能。

 

（四）形成錯誤導向

 

刑事法律在懲罰犯罪、保護人民的同時，也向社會公眾明確什么可為什么不可為及觸犯刑法的相應處罰，對每個組織及個人的行為起著重要的導向作用。就刑事政策來說，在指導審判人員如何更準確的定罪、量刑，也對普通社會成員的行為產生無形的約束、指引作用。

 

根據四部門聯合通告及具體司法實踐，在逃人員在通告期間自首的一般受到了從輕、減輕乃至免除處罰，這就會導致在一些共同犯罪中，潛逃的犯罪人員與案發后被抓獲或者及時投案自首的同案犯相比其量刑并未加重甚至因為政策因素被處以更輕的刑罰的情況發生。筆者認為，這一方面對案發后及時歸案的犯罪人存在不公，也會催生更多的同案不同判現象，更重要的一點是容易給社會造成一種與其及時歸案不如先行潛逃待國家實行某項從寬處理政策再投案的認知，這樣一來，對于案件的及時偵破和辦理會帶來很多障礙，也會使得在逃犯罪人員數量不斷增多。

 

四、完善刑事政策的建議

 

前文筆者以"清網行動"為視角，在分析此項政策于打擊犯罪，減少社會不穩定因素方面重要意義的同時提出了相關負面影響。事實上，科學化程度不高；政策適用標準不一致；于刑事法律界限不清晰等問題幾乎是我國各項刑事政策的通病。但是，在刑法規定相對滯后等問題無法完全解決的情況下，刑事政策對于刑事審判的作用是不容忽視的，所以，要在認識當前相關刑事政策缺陷的基礎上不斷加以完善，從而使其更好地服務于刑事審判。

 

（一）提升政策的科學化程度

 

"刑事政策不是人們的憑空創造，它因時而至，試圖發現預防和控制犯罪的規律，而不是一項別出心裁的東西。"(13)因此，要保證刑事政策的科學性就應對相關社會現狀、刑事法律有全面把握，同時形成正確理念。

 

要認真分析犯罪形勢。"加強對政策'源頭'的研究，必須正確認識特定社會條件和歷史背景下的犯罪現象、原因及其規律，甚至有必要進行犯罪觀的重塑。"(14)所以，在每一項刑事政策出臺之前，要對犯罪態勢進行全面研究，對刑事政策的內容、可行性及效果進行深入論證。此外，要重視不同的法官認識和經驗不同這一重要因素，盡量避免政策過于籠統。

 

要尊重刑事法律。如果刑事政策迎合政治需要，過度追求抗制犯罪的效率和效果而形成了對刑法法理的任何被判，則必然導致刑事政策自身合法性和正當性的危機。因此，"刑事政策必須受法治原則的制約，必須尊重刑法作為法律至高無上的價值和尊嚴。在法治的任何語境中，法律是至高無上的，它的尊嚴應得到毫無例外的景仰和膜拜，法律的'靈魂'來自法律自身的這種神圣與尊嚴，而不能是其他。" 15 也就是說，科學化的刑事政策首先應當是尊重刑法精神及相關條文規定的，應當杜絕逾越刑法、逾越法律的情況發生。

 

要轉變將刑事政策作為暴力工具的觀念。許多學者認為，刑事政策的價值目標是效率優位，筆者看來，有必要對效率優位這一價值目標進行全面解讀，這是提高刑事政策科學化程度的重要前提。不能為達目的不擇手段，正如陳興良教授所言"問題在于，在刑事政策對于預防犯罪價值目標的追求當中，是否應當受到自由、正義等價值的限制，而這恰恰是刑事法治所關注的。"(16)要注重對自由、正義等價值的關注，要堅決避免對"嚴打"、"專項斗爭"等刑事政策觀的推崇。

 

（二）完善配套措施

 

曲新久教授曾就承辦與寬大相結合刑事政策的具體化指出："懲辦與寬大相結合政策必然需要具體化即進一步地原則化、規則化，以至少達到最低限度的可操作性要求。否則的話，具體刑事案件的裁決，必定表現為權力者的一時沖動，普遍的法制永遠都不可能建立。……一言以蔽之，沒有具體原則、規則支持的刑事政策只能是一種'零存在'。" 17 這樣的認知同樣適用于其他刑事政策的制定和適用過程。

 

要不斷完善我國的法律體系，制定比較系統、完善的法律法規以指導司法實踐，從而盡可能避免司法隨意性。寬嚴相濟刑事政策實施之后，立法機關根據其基本精神，出臺了刑事和解、社區矯正等具體的制度性規范為司法機關貫徹這一政策提供了法律上的依據和支持。刑事政策的全面貫徹，一方面需要實體刑法加以明確，同時也需要依賴刑事訴訟立法去解決。

 

要及時出臺相應刑法適用規則。如前文所述，法官之間知識儲備、職業素養往往相差很大，如果沒有一個明確、統一的規范，難免出現同案不同判的情形。這種現象"不僅與法治社會的理念和要求相去甚遠，而且會嚴重背離刑法確立的基本原則和制度規范。" 18 同時，最高人民法院和最高人民檢察院也要及時制定相關司法解釋并保證這些解釋的靈活性和可操作性。

 

（三）完善相關考評及監督制度

 

 "現行的考評、評價制度使得司法人員在適用原則性很強的政策時考慮因素太多，畏首畏尾，不能做到公平、公正適用。"(19)因此，要結合當前的審判實踐對相關考評機制進行完善，使其更有益于審判人員依據法律和事實，充分發揮自由裁量權作出公正裁決。

 

要尊重法官的自由裁量權。筆者認為，每個案件的特質、每個法官之間的背景要素存在差異是不可避免的。只要審判人員發揮自由裁量權時"受案件事實、法律規定（包括刑法的基本原則及內化于相關規定中的基本刑事政策、刑法的時代精神等）的限制。"即能動地綜合各種相關因素判斷決定，是"自由裁量"而非"任意裁量"時，即便出現檢察機關抗訴或者二審、再審程序改判，也不應影響對該審判人員的考評。這是對法官自由裁量權的維護，也能有效避免裁判人員過于機械的判決或者對審判委員會的過分依賴。

 

要建立相應監督制度。刑事政策適用過程中往往更需要法官自由裁量權的發揮，這時，就有必要完善相關制度，從而"對法官的自由裁量權起到必要的監督和制約作用，減少法官濫用職權、徇私枉法現象的出現，有利于案件的公正審結和決策的正確把握。" 20 各級各地法院要加強院內的紀檢監督，適時進行廉政教育，提醒干警依法裁判、維護司法權威。同時，主動接受社會監督和輿論監督，對查證屬實的"人情案、關系案、金錢案"相應承辦人進行嚴厲的紀律處分乃至刑事處罰。

 

(四)更新司法理念，提高刑事司法水平

 

刑事政策適用過程中出現的諸多問題，有政策本身的因素，也要看到審判人員司法理念在其中所起的作用。二審改判的風險、社會輿論壓力、被害人上訪等方方面面的壓力都可能對法官的裁判產生影響。這個時候，司法工作者就更應該"將價值目標定位于最大限度地緩和以至化解被犯罪行為所激化的矛盾，最大限度地修復被犯罪行為所破壞的社會關系，最大限度地減少社會對抗，促進社會和諧穩定。"    在此，筆者主要探討如何更新審判人員的司法理念，從而更好地利用刑事政策輔助刑事審判。

 

要正確處理刑事政策與刑事法律的關系。刑事政策是特定時期黨和國家為打擊和預防犯罪的產物，法律的穩定性決定了政策的指導是必要的，它能夠在相關案件的辦理過程中對審判人員的裁決特別是量刑起到較為明顯的指引作用。但是，筆者始終認為，刑事政策不能取代刑事法律，"刑法是刑事政策不可逾越的樊籬"    ，因此，對犯罪人進行定罪量刑時要考慮刑事政策的精神，更不能忽視刑法原則及相關條文的明確規定，不能違背量刑規范化要求。

 

要提高司法水平。堅持打擊犯罪和保障人權并重，從"嚴打"政策的重刑化思想，到"寬嚴相濟"的刑事政策，不難發現政策難免注重短期效應。作為裁判人員，應當依據事實和法律作出客觀判斷，始終堅持打擊犯罪和保障人權并重。堅持程序和實體并重，堅持嚴格依法審判，從根本上保證裁判的公正性，為社會和諧穩定提供有力的司法保障。

 

 

 

 

 

參考文獻：

 

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