一、公益訴訟的概述

 

（一）民事公益訴訟的概念

 

公益訴訟在我國并不是一個法律概念，而是學界實用的一個術語，主要是指國家、社會組織或個人根據國家授權或規(guī)定作為原告，對侵害社會公共利益的行為向法院起訴，依法追究違法者法律責任的一類訴訟的總稱。與公益訴訟相對應的就是私益訴訟，"私益訴訟是為了保護個人私有權利的訴訟，僅特定人才可以提起；公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起"  。公益訴訟突破了傳統(tǒng)的單一訴訟模式，將一些按照既有的訴訟理論不具有訴的利益和不適格的原告提起的訴訟吸納進來，以達致當事人平等地接近司法和正義的目標。

 

法律是以利益為基礎衍生出來的產品，主要目的在于通過利益的優(yōu)化分配，以達到利益團體之間的和諧共贏。而民事公益訴訟的構建主要在于實現對公共利益的有效保護。因此有必要明確公共利益的內涵和范圍。學界對公共利益并沒有一個準確的界定，但可以達成普遍共識的是其核心內容就是利益的公共性，基本內涵是指在特定社會歷史條件下，從私人利益中抽象出來能夠滿足共同體中全體或大多數社會成員的公共需要，經由公共程序并以政府方為主導所實現的公共價值。盡管公共利益衡量的是利益的公共性，但是實踐中并不能僅以利益相關的人數和范圍來作為界定利益公共性的唯一標準。在訴訟中，只要爭議直接涉及私人利益，則該訴訟便不能納入公益訴訟的范圍。就如梁慧星先生所說的"公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，當然，損害社會公共利益最終要損害個人利益，但這里做狹義的理解，只是指沒有直接損害" 。因此公共利益并不是簡單的個人利益的相加，而是與不特定多數人的生產和安全相關的，涉及社會經濟秩序的利益總和。

 

（二）民事公益訴訟的特點

 

相對于傳統(tǒng)的私益訴訟而言，為保護社會公共利益而設置的公益訴訟是經濟社會發(fā)展過程中出現的一種新的訴訟類型，標志著民事訴訟法理由保護個體正義向保護所有人正義方向轉變，這是我國民事訴訟法發(fā)展的重大理論突破，同時也具有極大的實踐創(chuàng)新意義。與私益訴訟相比較，民事公益訴訟呈現以下特點：

 

1、訴訟目的的公益性。與私益訴訟相比，公益訴訟是為了公共利益而提起的訴訟，起訴主體并不是僅僅通過訴訟達到追求自己在個案中的利益的目的，而是通過訴訟達到保護隱含在個案中又超越個案的公共利益和公共價值。目的的公益性是公益訴訟的核心特征。在公益訴訟中，訴訟標的遠遠超越了私人糾紛領域，而帶有明顯的公益性，如環(huán)境污染，消費者權益損害，國有資產流失等案件都超越了私益訴訟衡量的范圍，在利益實現上呈現出公共性和巨大的影響性，是通過法律手段來解決由于社會差別等級結構和不平等機會與授權分配產生的社會問題，保護弱勢群體利益的訴訟。因此，法院不能以單純解決當事人之間的糾紛為審判的直接目的，而必須關注裁判的社會后果，體現社會公共福祉。

 

2、原告主體的多元化。傳統(tǒng)私益訴訟的原告必須對待決事實具有訴的利益，否則不予受理。而公益訴訟中特定的組織和個人只要認為行為人的行為損害了社會公共利益，就有權向法院提起訴訟，請求法院制裁這種違法行為。公益訴訟的啟動者不再嚴格局限于案件直接利害關系人，起訴主體不再唯一，呈現多元化特征，有關機關和組織都可以作為原告提起訴訟，包括檢察機關，團體，個人都可以在案件中出現，作為公共利益的維護者挑戰(zhàn)不合理的法律政策和不合法的公司企業(yè)行為，敦促政府履行監(jiān)管職責，實現公共價值的最大化。

 

3、裁判效力的擴張性。民事公益訴訟案件因為涉及公共利益，受害主體往往不只一人，少則幾十人，多則成千上萬，不僅包括已經受到現實侵害的，也包括正處在侵害危險中的，還包括將來可能受侵害的。當事人主張維護的利益具有公共性，因此公益訴訟的受益主體呈現廣泛性，針對該案作出的裁判效力不僅及于起訴主體，且對其他未參訴的利益相關者同樣具有拘束力。

 

4、程序啟動具有選擇性。公益訴訟針對的主要是環(huán)境污染，消費者權益損害，國有資產流失等重大觸犯行政法律法規(guī)的案件。作為受害主體，可以直接請求行政監(jiān)管部門履行職責，制裁懲處違法行為，對于行政機關的不作為可以依然提起行政訴訟，也可以不走行政程序直接將違法行為人作為被告提起民事公益訴訟。因此，公益訴訟具有適用上的選擇性。

 

二、我國民事公益訴訟的現狀與反思

 

（一）我國民事公益訴訟的發(fā)展現狀

 

我國雖沒有正式確立公益訴訟制度，但在很多專家、學者和社會公益人士的推動和介入下，司法界也進行了積極的探索和實踐，涌現了很多公益訴訟案例的典型，如2008年貴陽市人民檢察院訴被告熊某等人在水資源保護區(qū)修建違章建筑一案，如中華環(huán)保聯合會訴江蘇某集裝箱公司案，這些典型案件推動了民眾對推行公益訴訟的拷問，同時引發(fā)了學界和司法界對于建立科學高效合理的公益訴訟制度的司考。這是我國公益訴訟發(fā)展的進步，但是我們也應看到在實踐中存在的問題。如紫金礦業(yè)污染事件、康菲溢油事件以及三鹿奶粉等危害公共利益事件，不斷刺痛著公眾的神經，人們期待能有人或組織站出來，基于公益提起訴訟。這說明在我國公益訴訟并沒有形成普遍的制度，很多公民和個人仍然無法作為適格主體參與訴訟，違法違規(guī)行為在法律和制度的漏洞和縫隙下依然頑強生存，公民權益和社會公共利益得不到及時保護，公平正義難以實現。我國民事公益訴訟的結果不盡人意，綜合分析主要表現在以下幾方面：（1）法院各種各樣的原因或不予受理，或駁回起訴，或判決原告敗訴；（2）受害者無法或不愿意提起訴訟；（3）受害者雖然勝訴，但未達到預期的目的 ，嚴重滯后了公益訴訟的發(fā)展。

 

（二）民事公益訴訟的發(fā)展困境

 

民事公益訴訟作為彌補國家作為社會公共利益代表在維護公共利益的過程中存在的弊端和漏洞的重要手段和工具，在推進民主與法制、維護社會公平正義、促進經濟社會科學發(fā)展方面具有不可替代的作用。但無論是在立法層面還是在司法實踐中，民事公益訴訟作為一個不成熟的理論和訴訟模式仍然存在很多問題，亟需關注和解決。

 

1、民事公益訴訟立法制度上存在缺陷。

 

公益訴訟作為民事訴訟法修改后新增加的條文，只是一個概括性、指引性的條文，并沒有對此類訴訟類型的主體、受案范圍、管轄法院、舉證責任分配、訴訟費用分擔上做出明確具體的規(guī)定，導致民事公益訴訟制度的完善和發(fā)展面臨著諸多障礙，嚴重影響了民事公益訴訟在推動公共利益實現方面的作用。

 

首先，未明確規(guī)定起訴主體的具體范圍，未將公民個人和檢察機關納入公益訴訟起訴主體范疇。新《民事訴訟法》僅規(guī)定法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這里的"法律規(guī)定的機關和有關組織"是指具體哪些機關和組織，符合什么樣的條件才可以作為公益訴訟的原告提起訴訟并沒有做出明確的規(guī)定。這種概念的模糊和抽象性，在司法實踐中不可避免的帶來操作的難度，造成起訴主體與法院在主體認識上產生理解上的誤差，不利于公共利益的保護。同時該規(guī)定將公民個人和檢察機關排除在起訴主體之外，導致直接利害關系人和代表國家公訴權、具有法定調查取證權的檢察機關無權作為公益訴訟當事人，顯然不利于公共利益的維護，也不利于國計民生的穩(wěn)定。

 

其次，未明確規(guī)定公益訴訟的保護對象，導致受案范圍不明。修改后的民事訴訟法關于公益訴訟受案范圍采取并列加概括的方式予以規(guī)定，其中，"污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益"是最典型的兩類案件，而損害"社會公共利益的行為"則屬于兜底性條文。在司法實踐中如何界定社會公共利益行為可能存在認識上的誤差，導致法院可能以缺乏相關法律依據為由，或者出于維護強勢一方的需要，或者出于地方保護主義的目的，對于某些案件要么不予受理，要么駁回起訴，如松花江水污染公益訴訟案件。

 

最后，未明確規(guī)定公益訴訟案件舉證責任分配方式。在民事訴訟中遵循"誰主張，誰舉證"的原則，但是由于民事公益訴訟被告往往是大公司大企業(yè)，與民事公益訴訟原告相比較在人力、財力、物力方面處于優(yōu)勢地位，由原告承擔舉證責任顯然有失公允，調查舉證比較困難。

 

2、由于主體多元化和公民法律意識的缺乏，導致存在濫訴的現象。民事公益訴訟的目的在于保障公共利益受到侵害的單位和個人擁有訴權，以對侵害公共權益的行為及時制止和維護。但在司法實踐中也給別有用心和不法者提供惡意侵害他人利益的平臺，致使那些沒有利益相關的人提起訴訟惡意侵犯對方的合法權益；抑或擁有訴權的組織和個人以同一損害事實分別向法院提起訴訟，大量的民事公益訴訟案件涌向法院，將矛盾集中到了司法審判部門，增加了法院審查的難度和工作量，造成了司法資源的浪費，影響了司法機關的效率。

 

3、民事公益訴訟程序缺乏有效監(jiān)督和制約機制。在民事公益訴訟案件中，原告主體絕大多數是具有代表意義的社會團體或有關組織，并不是權益的直接相對人，有關機關和團體在參與訴訟時也沒有相應的授權，只是基于法律規(guī)定參與訴訟。但是法律法規(guī)對有關機關和組織的處分權限并沒有進行限制，沒有對其在訴訟活動中承認、變更、放棄訴訟請求的法律行為做出具體規(guī)定，同時法律規(guī)定對這類訴訟活動缺乏有效監(jiān)督，極易導致有關機關和組織的授權被濫用，嚴重侵害社會公共利益。

 

三、國外民事公益訴訟概況和立法經驗

 

（一）國外民事公益訴訟立法概況

 

公益訴訟最早起源于羅馬法，在近代以來不斷發(fā)展完善，無論是大陸法系的德國、法國、日本，還是英美法系的美國、英國、印度，都在民事訴訟法或者環(huán)境保護法、消費者權益保護法等單行法中建立了公益訴訟制度。縱觀各國有關公益訴訟的立法概況，世界范圍內的公益訴訟模式大致有兩種：一是強調公共執(zhí)法型的公益訴訟模式，以大陸法系為代表，包括檢察官提起民事公訴、政府機關提起公益訴訟、社會團體或者民間組織提起的團體訴訟三種類型；二是強調以私人執(zhí)法型的公益訴訟模式，以英美法系為代表，主要指公民訴訟，即由無直接利害關系的公民作為私人檢察長提起的公益訴訟。

 

1、美國

 

20世紀美國在經歷了劇烈的社會變革后，嘗試了各種機制和政策的改革，設立了眾多公益機構，在環(huán)境、有色人種，女性等方面開展各種公益訴訟，保護弱勢群體的利益。1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標志著民事公益訴訟在美國的產生 ， 美國在此領域開展廣泛深入的研究，一直走在世界前列。美國還通過《反欺騙政府法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》、《油污法》等法律將維護政府利益和公共利益的訴權廣泛賦予政府、公民、個人和其他社會組織，公民在維護公共利益方面作為"私人檢察官"而發(fā)揮著重要作用。隨著法律制度的不斷完善和公益訴訟體系的日漸成熟，美國不斷擴大公益訴訟的受案范圍，包括婦女墮胎、種族隔離等都被納入公益訴訟體系，使得"美國社會似乎是墮入一張法律之網中--比其他國家或這個國家的過去都更這樣"

 

2、英國

 

在英國，公益訴訟主體資格極具變化和復雜性，一般是有檢察長代表公眾提起訴訟，以阻止違法行為，維護社會團體的利益。在檢察長作為原告訴訟時，與案件具有直接利害關系的個人便不再具有主體資格。但是此種情形也有例外，當檢察長怠于行使職權，經檢察長同意私人可以提起訴訟，美國法學家C.蓋茨稱之為"檢舉人訴訟" 。另外，英國的《污染控制法》又規(guī)定"對于公害，任何人都可提起訴訟"。英國法還賦予某些機構如平等委員會等組織特別訴權，在面對歧視性政策、立法、政府行為時可提起訴訟，以維護公共利益。英國政府在某些情況下，也可以為了轄區(qū)內的群體的共同利益提起公益訴訟，作為其他訴訟缺位的補充。

 

3、德國

 

德國作為大陸法系國家的代表，公益訴訟主要是由檢察機關等國家機關提起，相應公益團體也可以提起團體訴訟。德國公益訴訟制度的確立以1960年的《德國法院法》為標志，該法確立了聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人。此外，根據德國民事訴訟法第632條、第638條和646條的規(guī)定：檢察機關作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。隨著工業(yè)化的不斷發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴峻，德國法不斷放寬團體訴訟要求，通過《反不正當競爭法》、《商標法》、《關于侵害消費者權利和其他權利之停止侵害（不作為）訴訟法》等法律賦予相應社會團體公益訴訟資質，以維護公共利益為目的提起團體訴訟。由于此類團體機構嚴密，與訴訟相對方的實力具有一定的對抗性，一定程度上增加了勝訴的幾率。此外，德國法還賦予公民提起憲法訴訟的權利，突破了公益訴訟對公民個人主體資格的限制。

 

4、日本

 

日本公益訴訟起步較晚，但是在保護國民利益方面發(fā)展迅速，已經進入蓬勃發(fā)展時期，出現了很多類型的公益訴訟，并且廣泛賦予檢察機關和公民個人民事公益訴訟主體資格。《日本檢察廳法》也有"檢察機關可以作為公益代表人進行其它法令規(guī)定的屬于職權范圍內的事務"的規(guī)定。另外，1948年日本地方自治法第242條有關居民訴訟的規(guī)定，奠定了在不侵犯自己利益前提下，原告享有法律賦予的提起訴訟的權利。  近代以來，日本民事公益訴訟方式不斷多樣化，出于維護公共利益的目的，對不合法婚姻的撤銷、政府工費開支等都被列入公益訴訟的范圍，公益訴訟成為一種普遍的模式。

 

（二）國外民事公益訴訟先進立法經驗

 

國外公益訴訟制度經歷了較長的發(fā)展歷程，形成了比較完善的民事公益訴訟制度體系。通過大陸法系和英美法系典型國家的分析比較不難看出，國外普遍設立了多重公益訴訟模式，以維護社會公共利益，如團體訴訟、集團訴訟、個人訴訟等。其次，國外民事公益訴訟原告主體資格呈現多樣化，不僅有特定機關如檢察機關，還有社會團體和個人，不僅是直接利害關系人，還是非直接利害關系人都可以提起訴訟，主體資格不斷擴大。再者，國外民事公益訴訟受案范圍呈不斷放寬的趨勢，除環(huán)境保護、消費者權益等傳統(tǒng)公益訴訟外，對與公共利益有關的種族、性別歧視，政府收費開支，合憲性等多種問題都大開訴訟之門，將此類案件納入公益訴訟范圍。此外，檢察機關參與公益訴訟成為一種廣泛形式和社會共識，檢察機關地位的優(yōu)先性和職權的廣泛性使其在維護公共利益上享有天然的優(yōu)勢和便利，由其以國家利益代表人的身份向法院提起民事公益訴訟成為約定俗成的普遍做法。

 

四、我國民事公益訴訟制度的理論構建

 

鑒于我國在民事公益訴訟立法上的滯后性和實踐上的不可操作性，與當前公益訴訟越來越成為保護公共利益的主流方式的現實矛盾，我國有必要重構我國的民事公益訴訟制度。針對我國民事公益訴訟的特殊性，結合國外實踐經驗，筆者擬對民事公益訴訟的具體實施和運用提出以下幾方面的建議：

 

（一）建立科學的民事公益訴訟制度體系

 

1、進一步完善立法和明確授權，合理規(guī)定訴訟主體制度，將檢察機關和公民個人納入訴訟主體范圍。

 

公益訴訟作為不同于私益訴訟的獨立的訴訟程序，應該建立一套完整的法律制度，包括起訴主體、舉證責任、審判程序等，成為民事訴訟法單獨的一編。目前亟待解決的就是民事公益訴訟的主體問題，新修訂的《民事訴訟法》規(guī)定"法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟"，而現行法律直接、明確規(guī)定可以就某一領域提起公益訴訟的機關或組織只有海洋環(huán)境保護法中明確規(guī)定海洋行政主管部門。因此為了切實維護公共利益，方便有關主體提起訴訟，宜在此處做縮小解釋為維護社會公共利益的相關行政機關及其檢察機關，通過單行法授權相關部門公益訴訟主體資格。對于有關組織的規(guī)定則采取擴大適格主體的方式，僅由法官在審理案件時對在我國依法注冊或者備案登記范圍內的的民間團體的訴訟資格進行依法審核，而不需履行批準程序，通過不斷的探索和實踐確定有關組織的具體范圍。

 

在公益訴訟主體方面，積極借鑒國外先進的司法理念，將檢察機關和公民個人納入主體范圍，以充分發(fā)揮他們的獨特優(yōu)勢。檢察機關作為司法機關有專門的訴訟法律人才，享有法律賦予的調查取證職權，有豐富的實踐經驗，可以提高案件勝訴率。公民個人作為社會整體的一分子負有參加社會管理的責任和義務，且公民個人作為違法行為的直接受害人或利益相關者，由其作為原告參與訴訟不僅可以解決公益訴訟求告無門的問題，也可以最大限度的保護社會公共利益，充分發(fā)揮公民個人的法律監(jiān)督作用。

 

2、明確民事公益訴訟案件的受案范圍。

 

目前，民訴法中關于民事公益訴訟受案范圍的規(guī)定采取列舉加概括的形式，給法官留下了極大的自由裁量空間，同時也給法律適用帶來了很大的難度，不利于公共利益的維護，有必要明確此類訴訟的受案范圍。根據訴訟主體的不同，可以做出如下限制性規(guī)定，對行政機關提起的民事公益訴訟案件范圍應限定于行政機關職權管理范圍內的案件，并且這種職權應為其法定范圍內的職權。超越行政機關職權管理范圍的公共利益案件則不應由其提起民事公益訴訟：檢察機關提起的民事公益訴訟應當針對涉及重大國家、社會或其他公共利益、無具體受害人或者受害人不便提起訴訟的案件，如國有資產流失案件、嚴重擾亂社會主義市場經濟秩序的案件、大型環(huán)境公害案件以及其他與公共利益有關的案件；社會團體組織提起的民事公益訴訟案件應與自身注冊的利益代表范圍內的案件，不能超越法定職權和范圍，并獲得公眾和國家認可；公民個人作為原告提起訴訟的案件必須是與自身有直接或間接的利害關系，代表一類群體參與訴訟，訴訟結果可以及于群體范圍內的所有受害人的訴訟案件，如特殊侵權等。

 

3、進一步明析民事公益訴訟案件的舉證責任分配方式。

 

在民事訴訟領域，一般遵循"誰主張誰舉證"的舉證規(guī)則。但是由于民事公益訴訟屬于特殊侵權領域，具有特殊性，此類案件中原告方多為處于弱勢低位的群體，而訴訟相對方多為實力雄厚的大公司大企業(yè)，雙方無論在人力、財力、物力，還是舉證責任能力方面都存在極大懸殊，如果仍然按照一般舉證原則各自承擔舉證責任顯失公平。因此，在民事公益訴訟案件中適宜實行無過錯責任和過錯推定責任原則，由原告證明公共利益收到損害的事實或即將受到損害的事實即可，同時相關行政機關負有提供信息等協助義務，而由被告對法律規(guī)定的免責事由以及行為與結果之間不存在因果關系承擔證明責任。

 

（二）完善民事公益訴訟起訴程序

 

1、建立公民個人與有關機關和組織的信息交流平臺。

 

雖然目前我國并沒有將公民個人納入公益訴訟主體范圍，但是并不意味著就此剝奪了公民權利。公民個人負有參加社會管理的責任和義務，同樣也有檢舉、控告、監(jiān)督侵害公共利益，危害社會管理等行為的權利，如《消費者權益保護法》規(guī)定，消費者有權檢舉、控告侵害消費者權益的行為。但是由于我國公民個人暫時不能提起公益訴訟，為了保障公民個人權利的行使，有必要在公民個人和有關機關組織之間建立信息交流平臺，便于公民個人反映違法侵權損害公共利益的行為，經由相關機關和組織調查核實后提起公益訴訟。此舉既能保障公民個人的監(jiān)督控訴權利，同時一定程度上也能防止有關組織和個人的濫訴行為，相同申訴和控告行為由相關機關和組織核實整合后起訴，減少了法院審查工作容量，同時節(jié)省了司法資源，提高了司法機關的工作效率。

 

2、建立民事公益訴訟的訴前程序。

 

將公民個人納入公益訴訟主體資格范圍是我國公益訴訟發(fā)展的大勢所趨，由于主體的多元化和公民法律意識的缺乏，給濫訴留下了極大的空間。江偉教授就曾明確表示: "公益訴訟的提起不能沒有任何限制，否則就可能會被過度利用，法院因而不堪重負，遵紀守法的企業(yè)也不堪其憂"，因此，有必要建立民事公益訴訟的訴前程序。由公民個人作為原告的案件，必須履行先向行政機關申報的程序，對于行政機關履職范圍內的案件，可以由行政機關先行處理或履行職責。對于已經起訴到法院的案件，法院先行審查，對于不屬于公益訴訟范疇的案件，告知當事人提起民事訴訟；對于應由其他國家機關提起訴訟的案件，及時告知當事人和相關機關，由合法的主體提起公益訴訟；對于確定是濫訴的行為要依法追究相關法律責任，對被告造成損失的要賠償相應損失，故意捏造事實、偽造證據等構成犯罪的，依法追究刑事責任。通過訴前程序，既能對案件起著分流作用，同時能預防和制裁濫訴的行為，規(guī)范民事公益訴訟程序的流程管理。

 

（三）在民事公益訴訟中引入監(jiān)督機制

 

在民事公益訴訟中，由于起訴主體通常并不是侵害行為的直接受害人，只是公共權力的維護者和代表著，在訴訟活動中由于各方壓力和出于私利容易作出損害公共利益的權利處分行為，因此，必須對原告主體的權利進行限制。對于有關組織和團體作為原告在訴訟中放棄訴訟請求、承認對方請求、撤回訴訟請求、當事人和解等訴訟行為必須經過法院準許，法院依職權調查收集證據，從而干預訴訟主體的處分權，以保護公共利益。同時，在民事公益訴訟中引入檢察監(jiān)督機制，充分發(fā)揮檢察建議的作用，對于訴訟中出現的問題及時向相關部門提出建議，敦促相關部門糾正和解決，對違法審判行為進行抗訴，以促進立法和行政管理機制的完善，切實保護社會公共利益。