在我國，基層法院是縣級國家權力機構中獨立行使司法審判權并居于法院體系中最低位階的司法系統，享有絕大多數案件的初審權。據統計，基層法院審判案件的數量占全國法院審判案件總數的80%以上，基層法院的工作人員占全國法院系統工作人員的80%以上。因而“中國司法系統的基礎是3100多個基層人民法院。”1同時，相對于上級法院而言，基層法院與社會的距離最近、接觸最為直接，基層法院的隊伍狀況和工作質量如何，對人民法院和法官的整體形象，對法院的整體工作水平，起著舉足輕重的作用。堅持以基層為重點，立足基層、關注基層、深入研究和解決基層法院改革和發展中的困難和問題，是提高人民法院司法能力、提升人民法院司法形象的關鍵。有鑒于此，本文從比較法和實證的視角，對基層法院的功能、基層法院處理的案件特點及其糾紛處理方式、基層法院的機構設置和基層法院的法官制度等基本問題進行了初步探討。
　　一、基層法院的功能考察
　　功能或任務不同，決定了某一機構的資源配置及其運作方式上的不同，也決定了完成或承擔這一使命的人員素質和能力上的不同要求。因此，對基層法院所有問題的考察應當首先從基層法院的功能或任務著手。
　　關于法院的功能,人們有多種理解和解釋。這種不同,源于中西方之間關于法院功能的觀念、文化上的沖突,也源于傳統法院向現代法院演進,以及法院功能的擴展而帶來的人們在認識上的差距。有的認為，解決糾紛是現代法院的基本功能，而控制社會、制約權力、解釋法律則是其延伸功能2。有的認為，現代法院的功能體現在解決糾紛、配置權力、維護法律統一這三個方面3。有的認為，設置司法功能的唯一目的在于解決糾紛，穩定社會4。還有一種觀點認為，司法不僅僅在解決爭議上發揮功能，而且還施展著維護分權體制的憲政功能5。馬克思在分析法律時曾經指出，法律就是將現狀加以神圣化，“而只要現狀的基礎即作為現狀的基礎的關系的不斷再生產，隨著時間的推移，取得了有規則的和有秩序的形式，這種(將現狀神圣化的)情況就會發生”6。從清末開始，中國建立西方式的現代型司法制度不過近百年，作為一種新興的機構，其功能與社會現實的需求相關聯,也與不同時期的國家政治權力配置以及社會治理結構中的職能分工息息相關。基于這樣的認識，筆者認為，目前我國的法院主要具有以下三項功能：
　　1.解決具體糾紛。任何法院制度無論傳統還是現代法院，都以解決糾紛為直接功能。日本法學家棚獺孝雄曾經說過，“作為法律學家主要研究對象之一的審判制度，其首要任務就是糾紛的解決。”7。盧埃林更深刻指出，解決爭端是法院最為重要的職能，并始終為其它功能的實施創造條件8。兩大法系司法運作的理念和程式雖然呈現兩種不同風格，但其解決糾紛的本質卻是殊途同歸。因此，解決糾紛是法院制度的普遍特征，它構成法院制度產生的基礎、運作的主要內容和直接任務。質言之，解決糾紛乃是包括基層法院在內的我國法院系統的首要功能和任務。
　　2.穩定社會秩序。社會穩定，是指一個社會的政治、經濟等社會要素，處于協調平衡狀態，不出現根本的破壞性的變化。作為一種社會狀態和政治理想，穩定不是某個社會、某些個人的特殊追求，而是一切社會和政治家努力實現的目標。黨的十五大報告中指出:“在社會主義的初級階段，正確處理改革、發展同穩定的關系，保持穩定的政治環境和社會秩序，具有極端重要的意義。沒有穩定，什么事也干不成”。作為行使司法權的國家機關，法院通過具體的糾紛解決而建立并維護一套旨在影響當下案件當事人和其他人的未來行為的規則，從而達到穩定社會秩序的目的。正如龐德所指出的那樣，法院具有控制社會的功能,其實質在于維護社會秩序的政治權威,通過運用作為社會控制的手段或方法之法律,對每個人所施加的壓力迫使他自己行為維護文明社會并阻止他從事反社會行為9。尤其是正處于深刻社會轉型期的中國，人民法院通過對個案的處理不但解決糾紛，更重要的是由此對社會大眾起到對法治的宣教引導作用，逐步確立起法治社會的規則意識。我們所強調的審判的法律效果與社會效果相統一的審判指導思想，正是對法院穩定社會秩序這一社會功能或者說是政治要求的集中反映。
　　3.規制行政權。司法權原本被認為是國家權力中最弱的一種，相對于立法和行政權來說，它無力與之相抗衡，處于弱勢的地位。漢密爾頓和孟德斯鳩都認為:“司法機關為分立的三權中最弱的一個。”10隨著三權分立由一種政治理念轉化為治國實踐，通過司法權對立法權和行政權進行制約的機制在資本主義國家逐漸發展起來。1803年，通過對馬伯里訴麥迪遜一案的審理，美國聯邦法院確立了對聯邦立法機關的司法審查權。如果法院認為其行為與憲法相抵觸，便可宣布其為無效。德國設立有聯邦憲法法院和州憲法法院，分別對聯邦和本州憲法問題行使司法審查權。法國除設立憲法委員會行使違憲審查權外，還專設行政法院系統，行使內容廣泛的行政裁判權。我國實行人民代表大會制的政治體制，法院由人民代表大會產生并對人大負責。在人大會議期間，法院要向人大報告工作。人大閉會期間，常委會也采取種種措施對司法機關的工作加以監督。作為權力機關，人民代表大會對法院的監督是單向的，我國法院不具有對立法機關的審查權。行政法治是依法治國的核心問題。理論和經驗均表明，“司法審查是法院監督行政機關遵守法律的有力工具”11。我國法院對行政權的規制僅僅通過行政訴訟的方式有限實現。通過對具體行政行為合法性的審查，使行政權行使的恣意性受到控制，從而達到權力的平衡。但由于未將抽象行政行為納入司法審查的范圍，從而使最為重要的一個行政領域缺少常規的法律監控。在基層，深為人們所詬病的亂收費、亂罰款以及農民負擔過重等問題，無疑是行政機關抽象和具體行政行為的共同違法，就此對某一具體行政違法行為的糾正顯然并不能使問題徹底解決。從實際的司法運作情況來看，行政訴訟案件數量很小。如全國法院2004年新收一審行政案件92613件，只占受理一審案件總數5072881件的1.83%。12江蘇省全省法院2003年共受理一審行政訴訟案件4500件，尚不到全部訴訟案件364934件的1.3%；無錫市兩級法院2003年共受理行政訴訟案件217件，只占全部案件64519件的0.34%。相反，非訴行政執行案件比例不小，法院往往是行政機關行政決定的強制執行者。更為重要的是，由于眾所周知的體制性因素，法院的人財物均控制在地方政府之手，對有限的行政訴訟案件，法院往往也難以獨立地審理和裁判。13法院通過司法手段對行政權的規制功能作用其實非常有限。
　　就上述三種功能任務間的關系而言，糾紛解決功能是法院的基本功能，后兩種功能是糾紛解決功能發揮至理想狀態下的效果或引伸功能。換言之，穩定社會秩序和規制行政權功能必須依靠審理具體案件來實現。糾紛解決屬于司法職能，而穩定社會和規制行政權則屬于司法的社會政治功能。“爭議的解決是司法體系的首要職能”，而“法院是為了解決爭議而設立的機構”。14糾紛解決和司法裁判是司法職能天然的最本質含義。所謂糾紛解決功能，乃是一套定紛止爭機制的功效及價值，其意旨在于對個案進行公正的司法處理，實現司法對社會沖突和民間糾紛的最終解決的理想。15
　　上述法院的基本功能是從法院機構的整體而言的。而不同級別的法院，其職能或任務是有區別的，或者說其側重點是不同的。
　　從現行法律規定來看，最高法院有四個主要職能：審判、法院系統的管理、司法解釋和立法。但歸納起來，最高法院的司法功能其實主要有二，一是糾紛解決功能，二是法制統一功能。但其糾紛解決主要是針對刑事死刑復核案件、重大疑難民事經濟行政案件，面窄量小。而且，基于最高法院終極和統一的運作理念，糾紛解決過程實際上也與法制統一功能息息相關，其實質也是為了維護國家法制統一。從這個意義上說，最高法院的最主要功能是法制統一功能而不是糾紛解決功能。
　　高級法院和中級法院的司法功能，兼具糾紛解決和對轄區內下級法院的管理（包括業務指導）兩項基本功能。高、中級法院審理的案件中，上訴或抗訴案件的比例大于一審案件。以江蘇省高級人民法院為例，2004年共受理各類案件3107件（含上年度舊存案件），其中，一審案件只有40件，其余全部為二審案件。16高、中級法院對轄區內下級法院的管理和審判監督是其重要的職能，主要是通過發布信息、召開會議、監督檢查、司法培訓、參與下級法院審判人員的任命17、審理二審、申訴再審案件、接受下級法院的案件請示等方式來實現這些職能。而基層法院的主要職能是審判民商事、行政和刑事的一審案件，糾紛解決是其根本任務。雖然基層法院也要進行審判管理，但僅限于本法院內部。審判管理的目的也是為了保證辦案的質量與效率，是服務于糾紛解決目標的。司法實踐中案件分布情況也充分說明了這一點。以江蘇省為例，1999年至2003年，全省基層法院共新收各類訴訟案件1637130件，審結1625368件，分別占全省新收訴訟案件總數和審結案件總數的89.96%和89.24%；新收執行案件924449件，執結936671件，分別占全省新收執行案件總數和執結案件總數的95.83%和93.92%。182003年，全國地方法院共審結各類案件5687905件，以80%來計算，則全國基層法院全年審結的案件約達450萬件。根據這一事實，可以毫不夸張地說，法院的糾紛解決功能主要是由基層法院來實現的。
　　二、基層法院面對的糾紛及其解決方式
　　既然基層法院的使命主要是糾紛的解決，那么，基層法院面臨的糾紛具有什么樣的特點，則是我們考察基層法院面臨問題的第二個基點。
　　（一）基層法院所受理的案件特點
　　1、從案件類型結構上看，民事案件占法院受理案件的絕大多數。就全國各級法院而言，2004年全國法院共受理刑事、民事、行政一審案件5072881件，其中，民事收案4332727件，占85.41%。法院級別越低，民事案件所占比重越高。從江蘇省來看，1999年至2003年，全省基層法院共新收民商事案件1438659件，占基層法院新收案件總數的87.88%。19從無錫市來看， 94%以上屬于民商事案件。
　　2、從認定事實、適用法律的難易程度上看，簡易案件占大多數，約占基層法院所受理民事案件的80%以上。這些案件案情不很復雜，訴訟標的較小，適用法律的難度不大，因而，實踐中多采用簡易程序審理。以江蘇省為例，1999年至2004年的六年中，全省基層法院適用簡易程序審理民事案件的比例始終保持在80%左右，就說明了這一點。
　　3、基層法院受理的案件大多都是與人民群眾日常生活密切相關的案件，裁判結果直接關系到基層社會廣大群眾的切身利益。基層法院受理的案件，都是婚喪嫁娶、衣食住行、生產經營等生產生活中引發的糾紛。這從案件種類的比例結構上得到佐證。從全國各級法院的情況看，民事案件的比例分別是：（1）各類合同糾紛占51.88%，比例最高，且多表現為小額債務糾紛。（2）婚姻家庭、繼承糾紛。包括夫妻、婆媳、兄弟姐妹、父母子女、戀愛雙方等因婚姻、家庭、贍養撫養扶養、繼承等問題而發生的糾紛，占26.81%。（3）權屬、侵權案件占21.31%。特別是《道路交通安全法》從2004年5月1日實施以后，公安交警部門的調解不再是交通事故處理的必經程序，當事人可以直接訴至法院，交通事故損害賠償糾紛案件大幅度上升。
　　4、群體性糾紛頻發，案件處理難度增大。近年來，醫療損害賠償糾紛、道路交通事故損害賠償糾紛、環境污染損害賠償糾紛、勞動爭議、拖欠農民工工資和工程款糾紛、土地征用補償糾紛、拆遷安置糾紛等案件的發案數不斷上升，土地征用、拆遷安置、環境污染引發的矛盾更呈現出向群體性行政糾紛發展的趨勢。這些案件的法律關系往往并不復雜，但涉及面廣、社會影響大、當事人之間的矛盾更趨尖銳、情緒更加對立，處理稍有不慎，就可能引發群體性事件。而最傳統的戀愛婚姻糾紛，處理難度也在加大，處理不好，還可能引發刑事案件。
　　（二）基層法院在糾紛解決方面的特點
　　一是廣泛適用簡易程序。從江蘇省的統計數據來看，1999年至2003年，全省基層法院適用簡易程序審結各類案件共120.46萬件，其中，民事案件112.43萬件，占93.33%。這表明在三大訴訟中，簡易程序的適用對象集中在民事案件。就民事訴訟本身而言，簡易程序的適用比例大大超過普通程序。1999年至2003年，江蘇全省基層法院共受理民事案件1438659件，審結1425625件，其中適用簡易程序1124302件，占78.86%。20簡易程序適用的案件類型從傳統的婚姻家庭繼承、贍養扶養、債務糾紛、合同糾紛等案件，已擴展到股權轉讓、企業改制等新類型商事案件。但是，我國民事訴訟法關于簡易程序的設計仍然繁瑣復雜，環節過多，特別是送達、期間、庭審程序、裁判文書的規定，沒有體現程序的簡易性，實際上是獨任制審判模式下的普通程序，嚴重制約了審判效率的提高。有必要通過修改立法進一步簡化簡易程序。
　　二是注重調解。尋求糾紛的徹底解決，做到“案了事了”，避免當事人就同一案件反復糾纏，上訴申訴上訪，成為基層法院審判工作追求的目標之一。為此，他們不但將調解工作貫穿于案件審理的全過程，而且，在執行工作中，也始終堅持運用執行和解方式尋求糾紛的實際解決。有的法院還設有專職的調解法官。許多法官在日常實踐中總結出了不少行之有效的調解方法和經驗。1999年至2003年的五年中，江蘇全省基層法院共審結刑事、民事、行政訴訟案件1625368件，調解結案的共476261件，調解率為29.3%。民事案件的調解結案率最高，達到32.93%，刑事案件為2.56%，行政案件為0.29%。另外，基層法院還經常用調解的工作方式促成當事人之間達成執行和解協議。如江蘇全省基層法院1999年至2003年，共執結案件965971件，其中通過調解促成執行和解的12790件，占1.32%。21其實，調解結案率遠不止如此，絕大多數撤訴案件是法官做了大量調解工作后，當事人權衡利弊或自行和解后才撤訴的。
　　三是關注實體處理結果。存在決定意識。面對一個尚難以用純規則的現代方式解決糾紛的基層社會環境，基層的法官們在嚴格適用法律與徹底解決糾紛之間艱難地尋找有機結合點，形成了比較獨特的思維模式和工作方式。其一，重點關注實體結果。基層法官所面對的多數當事人不太懂得和不太理解程序的含義、程序的正當性等現代法律要求和程序法的基本內容，不太習慣按照法律的方式解決問題，他們所要求的就是法院“給個說法”，對“事情（即紛爭）有個了斷”，也就是要解決問題。在他們看來，對就是對，錯就是錯，只是一個判斷。而以一套嚴格的程序來實現這一判斷則很繁瑣也完全不必要，甚而至于，將嚴格的程序視為法官的故意刁難。這就使得基層法官自覺不自覺地把司法活動的關注點放在實體問題的解決上。用一位人民法庭庭長的話說，在法庭辦案，“出發點在于解決老百姓的實際問題，大事化小，小事化了，徹底解決糾紛。因為實體的結果是當事人評價法官公正與否的主要的甚至是唯一的標準”。所以，基層法院的法官一般不強迫申請執行人舉證或提供被執行人的財產線索，借此把債權不能實現的風險全部推到債權人身上，而是積極主動查找線索，千方百計將案件執行完畢。如開設執行110電話，建立執行聯絡員制度，在報紙、電視等媒體上公布被執行人未自覺履行法院判決等相關信息，向社會懸賞提供被執行人的財產線索，等等。其二，更加注重客觀事實。基層法院辦理的案件絕大多數是婚姻家庭、債務糾紛、損害賠償等案件，一般不存在法律適用上的疑難和爭論。這些生活中的瑣事更多地糾纏于事件的細枝末節，當事人缺乏現代訴訟的證據規則意識，且根深蒂固地認為法官應當為民作主，有責任查清事實。否則，就認為是法官無能或是辦錯案了。而且，有很多案件當事人請不起律師，得不到律師的幫助。這就使得基層法官不得不更多地主動調查取證，盡量地還原案件事實，而不是被動地審查當事人提供的證據，消極地居中裁判，更多地運用地方知識和生活經驗對事實作出判斷，而不是嚴格遵循證據規則形成對法律事實的認定。天長日久的歷練，使得基層法院的法官在認定案件事實方面經驗豐富，方法獨到。其三，主動抓核心爭議。在熟人社會的糾紛中，一個糾紛的引發往往是一系列小事累積起來的結果，只有抓住了實質性爭議，才能一勞永逸地解決矛盾。因此，基層法官在辦案過程中往往直奔主題，而不糾纏于細枝末節；常常不嚴格堅持“不告不理”的原則，而是主動查找、干預一些對于解決糾紛有重大意義的問題，積極行使釋明權，引導當事人訴訟，而不是充當消極的中立裁判者。
　　第四，注重做好庭審以外的工作。即在庭審之外下功夫，善于運用法律之外的力量解決糾紛。轄區以農村地區為主的基層法院，其在糾紛解決方式上仍存在獨特之處。這就是這些基層法院的法官們更注重借助社群力量和生活習俗等法律之外的條件和因素解決糾紛。這是因為目前的中國農村仍是所謂的“鄉土社會”，同一村落的生產方式、生活方式、行為模式、風俗習慣相同，同村人之間交往頻繁、聯系密切，勢必產生某種團體意識，形成特定的內聚力和向心力。而現代法律在很大程度上主要適用于城市社會、工商社會、陌生人社會。由于經濟的社會的和文化的原因,在各國,現代法律及其相關的制度都很難進入農業社會、熟人社會或在這樣的社會中有效運作22。在我國農村地區為主的基層法院所審理的案件中，絕大多數都是發生在基于親情與鄰里關系的熟人之間。在這樣的環境里，“人情正義”是一種生活的傳統規則，正義觀念并不象一般西方思想家對正義理性的界定，它是一種以人情為基礎的以倫理為本位的正義觀。于是，在我國基層法院的審判實踐中，就出現了“格式化的司法與非格式化的現實”的矛盾。對鄉民而言，將糾紛訴諸法院，希望的是法院將糾紛事實一五一十地查個水落石出，并給出一個符合其“直覺正義”的處理結果，而對現代司法基于形式理性的司法推理以及“程序正義”不甚關心。基層法官依據司法的格式化來處理非格式化的社會現實，處理那些無法用現代法律概念涵蓋的事實，在實踐中往往難以奏效，因為，這種社會生活的非格式化問題是格式化的司法難以回答的23。因此，這些基層法院的法官們在遇到難以解決的糾紛時，往往運用當地的習俗并發動當事人親朋好友、民調組織、當地有威信有影響的人士等各種社群力量，從不同角度做好當事人的思想工作，從而為糾紛的順利、徹底解決消除心理障礙。
　　可以說，在長期的司法實踐中，基層法官們練就了適應中國轉型社會、適應中國國情、社情、民性的司法一線基本功，這主要是社會的閱歷、生活的經驗、識人的智慧、地方的民情、司法的心理以及說服的技巧、調解的技巧、靈活運用各種知識解決法律紛爭的技巧。其精華在于：一是對國情民意尤其是地方知識的深入了解；二是與普通百姓之間的親近融合；三是靈活的處世經驗以及應付一線突發事件的辦事技巧。有人諧謔地稱這為“司法雜學”，這主要是針對熟人社會的另一種司法樣態和司法學問。24如果純粹以獨立性、中立性、消極性和被動性等現代司法理念來衡量基層法官們的司法活動，可能認為不符合現代司法價值觀的要求，但從適應當代中國社會經濟文化發展水平、基層法院的司法環境，完成基層法院的糾紛解決使命而言，又的確是合理的、有效的。
　　三、基層法院的組織體系
　　基層法院的組織體系，包括基層法院的系統結構、審判組織模式、業務機構設置等三個方面的主要問題。而這些問題都是事關司法資源能否合理配置和司法職能能否充分發揮的大問題。
　　（一）關于基層法院的系統結構
　　中國的法院體系是一個獨特的系統結構，它的最大特點是按照行政區劃而不是按照司法管轄區設立地方審判機構，使司法管轄區與行政管轄區相一致，由中央到地方形成了由基層法院、中級法院、高級法院到最高法院的四級結構。由此決定了我國基層法院系統結構的單一性，即在每個縣級行政區域內只設立一個基層法院，并受理除級別管轄和專屬管轄范圍之外的所有類型的案件。
　　國外沒有基層法院的概念。世界各國一般按審級把處理初審（第一審）案件的法院稱為初審法院或初級法院。而我國不僅基層法院，中級法院、高級法院乃至最高法院都可以受理第一審案件。因此，從審級的角度無法找到與我國基層法院對應的法院系統。從級層最低的角度看，國外的初審（初級）法院與我國的基層法院是對應的，有一定的可比性。但各個國家大都對初審法院采取多元制的系統結構，即在一個司法管轄區內的初審法院由多個子系統構成，除普通法院中的初審法院外，往往還設有種類眾多的專門法院，分類比我國更為細致。如德國的初審法院，除普通法院中的初審法院外，還有行政法院、財政法院、社會法院、勞動法院等專門法院中的初審法院。各個子系統之間有專業分工與權力分配，在各自管轄權力范圍內履行特定的基層法院職能。國外初審法院系統結構雖較為復雜，但功能分化程度則相對顯著，各種初審法院處理的案件類型較為單純，審判專門化程度較高，有利于提高辦案的質量與效率。與國外的初審法院系統相比，我國基層法院系統結構雖然較為單純，但功能則呈現多樣性：每一個基層法院管轄的案件類型都是廣泛而復雜的，包括了除軍事法院和海事法院專屬管轄外的所有案件。同時，我國沒有設立類似于美國治安法院那樣的專門處理簡易糾紛的法院，案件不分難易，只要屬于基層法院受案范圍的，都由基層法院受理。
　　我國這種基層法院系統結構，帶來了一系列的不符合一般司法規律的體制性問題，嚴重影響和制約了基層法院司法職能的正常發揮。其中最為突出的兩個問題是：其一，司法地方化帶來的地方保護主義，不利于國家法律的統一實施。按照憲法規定，地方法院由其所在行政區劃內的人民代表大會及其常務委員會產生并向其負責并報告工作，其經費由所在行政區劃內的同級人民政府負責解決。在這種司法體制下，司法當然地成為地方的附屬品，在保護地方和國家利益之間，地方司法機關往往選擇損害國家利益以保全地方利益來取悅于地方，地方保護主義由此成為中國司法除之不去的固疾。而且，法院級別越低，其司法受到的行政干擾越大。基層法院層級最低，其受到的干擾也最大。司法活動中，當涉及本地利益時，其往往淪為地方保護主義的工具，必然導致司法不公。這不僅損害了國家法律的統一性和嚴肅性，也降低了基層法院的糾紛解決功能。一些案件當事人之所以上訴、申訴乃至長期上訪，根源就在于此。其二，每個縣級行政區域不論人口多少、經濟發展如何、案件多寡，均設立一個基層法院，不利于合理配置審判資源。一是導致基層法院的數目過于龐大，造成司法人力資源的浪費。據統計，我國目前有3133個基層法院，10345個人民法庭，按照每個法院1名院長、2名副院長、1名政治部主任、1名紀檢組長的人員標準配備院領導班子，僅此一項就需要占用16565個人員編制，更何況還有其他后勤管理工作需要大量的人員去做。二是造成審判力量分布不合理。表現在經濟發達、人口密集、案件集中地區的基層法院案多人少和經濟欠發達、人口較少地區的法院案源不足的矛盾。如北京朝陽區法院編制只有308人，2004年審理案件超過5萬件，這一數字超過了西部某些省全省的案件總量。25審判力量配置不合理，必然會嚴重影響基層司法能力的整體提高和糾紛解決功能的充分發揮。
　　要徹底解決上述問題，最為可行的辦法是參照國外大多數國家的做法實行司法管轄區制度。司法管轄區制度是指國家除最高司法機關以外將不同行政區域的法律事務交由特定司法機構處理的制度。這一制度的核心是不按行政區劃設立司法機構。不論是英美法系國家還是大陸法系國家，無論是西方發達國家還是發展中國家，按司法管轄區設置司法機關幾乎成為各國通例。2000年，俄羅斯在改革其司法制度過程中，也確立了司法管轄區制度，不再按行政區劃設立法院和檢察機關，使司法管轄區與行政管轄區分離。26按司法管轄區設置法院，可以考慮在人口多、經濟文化發達、案件多的地區多設司法機構，并相應地多配備法官員額，而在人口較少、經濟文化欠發達、案件較少的地區則少設，并減少法官員額。同樣道理，中級法院和高級法院也可照此辦理。同時，作為配套措施，應對我國各級法院的功能重新定位，改變各級法院均為初審法院、普通案件的終審法院層級較低而導致的法律適用嚴重不統一狀況。具體而言，在中級法院所在地的城市基層法院及距離中級法院較近的基層法院，完全按簡易法院來設置。這些地方以外的基層法院，附設實行合議制的普通庭，作為中級法院在基層法院的派出機構；將中級法院作為普通案件的初審法院和簡易案件的上訴法院，高級法院作為普通案件的上訴審法院，而不再審理初審案件；最高法院則主要負責法律適用的統一。這樣，既可以更加合理地利用司法資源，提高司法效率，也適應我國地域遼闊、各地區政治、經濟、社會發展不平衡而對司法的不同需求。更重要的是，這樣設置法院，既有利于充分發揮基層法院的糾紛解決功能，也有利于促進司法公正，有利于維護國家法制的統一實施。
　　（二）關于基層法院的內設機構
　　法院是行使國家審判權力的國家機構，這就決定了它的活動包括兩大類：一類是直接審判案件的活動，另一類則是為確保這些審判活動正常運行而從事的管理活動。基于此，法院的內設機構也分為兩大類，一類是審判業務機構，一類是司法行政管理服務機構。根據《人民法院組織法》的規定，包括基層法院在內的各級法院在審判組織運行模式上采取分庭模式，即根據法律專業、管轄區域、司法習慣或者具體需要等特定的標準分別設置和組成若干審判庭，由特定審判庭為合議庭的組成提供“機構平臺”，27并對相關的審判活動行使管理職責。它強調法院內部以庭為基本單位對案件的分配機制及對審判任務的有序處理，因此也稱“分庭模式”。28 1996年8月1日，最高人民法院頒發《關于地方各級人民法院機構改革的實施意見》，規定基層法院可選設九至十二個內設機構，人民法庭不計入允許基層法院設置的機構。根據《人民法院組織法》和最高人民法院的規定，結合審判工作的實際需要，我國基層法院依照審理和執行案件所需要的相應法律專業分為刑事審判庭、兩個民事審判庭、行政審判庭、立案庭、審判監督庭、執行庭（局）等。有些基層法院還設立了少年案件審判庭。上述機構屬于第一類的業務機構。除此之外，基層法院的機構設置還涉及一些管理型、輔助性服務機構以及臨時機構，即第二類機構，包括：政治部（處）、監察室、辦公室、行政裝備處（科）、法警隊等。29我國法院實行的分庭模式與大陸法系國家德國、法國相似。“設立專門審判組織的目的，在于通過法院內部機構的劃分，使案件分流從而在整體上減輕法院的工作負擔，并且通過依案件性質對案件分流以強化司法的專門化程度。”30客觀地說，由于我國基層法院系統結構的單一性，沒有通過設置專門法院的方式分流案件，各種性質的案件均由普通基層法院管轄，勢必會弱化司法的專門化程度，不利于提高審判的質量與效率。為了彌補這一缺陷，在法院內部采取分庭模式是合理的。但過細的劃分不但浪費人力資源（因為每設置一個機構，都要配備相應的管理人員），而且會增加工作環節，不利于提高司法效率。尤其是基層法院的主要功能是糾紛解決，沒有對下管理和指導任務，政工、后勤等行政管理機構應當精減，不必要求與上級法院職能部門一一對口。即使是審判業務部門，也沒有必要象上級法院那樣作細致的劃分，比如，刑事審判庭可不分刑一、刑二兩個審判庭，民事審判庭也沒有必要分為民一、民二、民三庭。有的基層法院還嘗試在推行法官員額制度改革的基礎上，探索建立“綜合庭”，以取代各審判業務庭的審判管理職能，以專業合議庭強化司法的專門化程度，從而把更多的法官放在審判第一線。實踐證明，這種嘗試是取得了積極效果的，值得推廣。但由于目前的政治體制和法院干部管理方式的限制，目前這種改革不可能全面推開。因為，法官的工資、等級等等與行政職務是掛鉤的，而不是與法官等級對應的。即使是確定法官等級，也要受行政職級的影響。
　　（三）關于基層法院的審判組織模式
　　審判組織的活動就是法院的活動，法院審判案件的職能是通過審判組織來實現的。根據法院組織法的規定，人民法院審判案件實行合議制，由審判員或審判員和陪審員組成合議庭進行案件審判；簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規定的案件，可由審判員一人獨任審判。司法實踐中，基層法院為了應對急劇膨脹的案件壓力，絕大多數情況下采用獨任制進行審判。即使少數案件采用合議制進行審判，大多也是立案時先確定采用獨任制適用簡易程序進行審理，只有在獨任審判員經審理發現，案件并非如立案時認為的案情簡單，在法定的3個月審限內無法審結時，才改為合議制進行審判，以延長3個月的審限。這實際是在規避法律關于審限制度的規定，與法律關于審限制度規定不盡科學合理有關。筆者通過對無錫市9個基層法院和全市24個人民法庭的實地調查，基層法院所受理的案件，涉及復雜的法律適用問題的是極少數，不會超過全部案件的5%。重大、疑難、復雜案件多表現為事實難以認定和群體性糾紛難以處理上。這兩類案件，即使采用合議制進行審理，也往往無濟于事，實踐中常常是通過審判委員會進行討論并借助法律之外的條件和因素解決糾紛，如院、庭長出面與當地有關黨政機關、社團組織協調共同解決糾紛或與承辦法官一起參加調解等。為了化解巨大的案件壓力，完成基層法院糾紛解決的使命，筆者認為，基層法院應當全部實行獨任審判，改變現行將適用簡易程序的案件隨意轉換為適用普通程序審理的狀況。實踐已經證明這是可行的，基層法院特別是人民法庭的許多法官，近兩年審結的案件均采用獨任制，其辦案的質量和效率都是令人滿意的。
　　關于基層法院的審判委員會。因為絕大多數基層法院的審判人員本身較少，一般不超過60名，少的20－30名，刑庭不超過三個合議庭，行政庭一般只有3－4人，不具有組成專業委員會的人員條件。而且，基層法院所受理的案件，法律適用方面的疑難問題比例非常小，審判委員會研究案件和審判專業問題的數量和比例也較上級法院為少，其審判委員會委員絕大多數為資深法官，一般都在法院內部各業務部門輪流任職，對各種審判業務都有一定程度的感知和了解，基本上可以勝任各種法律問題的研究，因此也沒有必要分設專業委員會。
　　四、基層法院的法官制度
　　“有法者尤貴有其人”。法官素質的高低在相當程度上決定著“公正與效率”這一21世紀人民法院工作主題的實現與否。為此，針對長期以來我國在法官素質上忽視職業特性和專業要求，從而造成法官素質整體欠佳的狀況，2002年7月5日，肖揚院長在全國法院隊伍建設工作會議上明確提出了“法官職業化建設”這一歷史性命題。這一命題富有理論內涵，包含了對法官職業品質的系統要求，它是指“法官以行使國家審判權為專門職業，并具備特殊的職業意識、職業技能、職業道德和職業地位。”31可以說，無論是在法院系統內部，不是在法學理論界，“法官職業化”不是一個是否需要的問題，而是一個如何才能實現的問題。特別是在地區之間差別巨大、數量眾多的基層法院完成法官職業化建設，任務尤其艱巨。最近，最高人民法院確定，進一步推進人民法院法官、法官助理、書記員、司法警察和其他工作人員的分類管理，加強法官隊伍的職業化建設，是今后五年人民法院改革的目標任務之一。“分類管理”是法官職業化建設的第一步，它只能使具有法官身份者從法院工作人員中分離出來，但本身不能提升法官素質，不能解決基層法院法官職業化建設進程中存在的突出困難和問題。由于法官職業化不僅包含對法官隊伍自身的深刻改造，而且作為中國司法和法治事業的一個有機環節，還必然與中國社會的整體發展和法治狀況呈同步狀態。32因而只有將法官職業化建設納入整個社會背景中考量，才能得出正確的結論。特別是以下兩個關鍵問題的設計尤其要符合中國的實際。
　　（一） 關于基層法院法官的遴選制度
　　法官遴選制度事關選擇什么樣的人能夠擔任法官的問題，這一制度設計是否合理，是法官職業化建設能否取得成功的關鍵。“法官選任的方法與相關的法律文化和政治文化密切聯系”。33作為司法制度的一部分，我國的法官遴選制度不可能完全移植西方的法官遴選制度，盡管可以借鑒。以下獨特的國情因素是改革和完善我國的法官遴選制度，特別是基層法院的法官遴選機制所必須充分認識和把握的。
　　首先，必須適應中國社會經濟文化發展不平衡對司法的多元化需求。我國是一個擁有13億人口的大國，地域遼闊，民族眾多，各地政治、經濟、文化發展極不平衡，國家成文法律對基層社會生活的實際影響和規范程度隨之存在很大差異。與此相適應，城市、鄉村之間，經濟文化發達地區與欠發達地區之間，對司法的要求也是不完全相同的。比如，在上海、北京、廣州等大中城市，法官“坐堂問案”是主要方式，而在偏遠地區的基層法院和人民法庭，很多情況下必須巡回審理，就地裁判。在城市的工商社會環境下，法官們在審判過程中應當且必須“辯法析理”，嚴格依法作出裁判；而在偏遠地區和少數民族地區，法官們在審判過程中不得不考慮當地的風俗習慣。“在這些地方要當好法官，恐怕更為重要的是有無能力和意愿理解與法律相關的生活并恰當地調整制定法與生活之間的關系”。34司法必須保持社會化和多元化，才能滿足社會多層次的司法需要。基層法官制度的改革也必須適應這一需要。
　　其次，必須考慮中國文化傳統和訴訟心理對司法過程和法官素質的特殊要求。梁漱溟先生說：“中國是倫理本位的社會”。在兩千多年的歷史上，中華民族文化的主干是儒學。“就法律的實質內容來看，無論國法或民間活生生的法律，都深受儒家倫理的強烈影響”。35儒家教義以貫穿天地的和諧的存在為出發點，倡導“和為貴”，世俗的和諧都體現于從皇帝開始到社會最底層的家族秩序之中。而基本的倫理規則體現于“禮”。由于“禮”為統治者提供的基礎是不夠充分的，統治者便用“法”來強化“禮”，“禮”“法”并舉使儒家觀念融會于實在法，這種占統治地位的儒家道德觀念與實在法的混合產生了中國獨一無二的關于糾紛和如何解決糾紛的觀念。在儒家倫理的影響下，“關系的和諧”遠比“事情的對錯”來得重要。36這必然對司法方式產生重要影響。同時，與西方國家追求司法形式合理主義不同，中國民眾的訴訟心理是追求實質公正，法官的查證責任大，訴訟雙方不僅要求法官們判斷是非，而且要求徹底解決紛爭。所以，中國社會對法官司法裁判的評價標準是多元的。中國的法官僅僅在法庭上敲擊法槌是不夠的，他們必須考慮法律之外的因素，不得不做大量的庭外調解、和解等工作，以追求最大限度的實體公正和糾紛的圓滿解決。顯然，中國法官們的工作是瑣碎而復雜的，相比之下，國外法官們的工作則是比較單純的。
　　第三，必須關注社會認同度對法官職業化建設的制約。推進基層法院法官職業化建設，必須考慮的基本前提條件是：基層法院的法官職業是否有足夠的優勢留住優秀的法律人才或吸引社會高素質法律人才。如果缺乏這一條件，法官職業化建設將喪失必要的基礎。遺憾的是，就目前情況而言，并不具備這一前提條件。基層法院的法官，“收入不多，壓力不小；地位不高，風險不小，因而還算不上是一個條件優越的職業”。37學者朱蘇力通過實證考察得出了同樣的結論。他指出：統一司法考試雖然提高了新出任法官的資格要求，但考試并沒有增加法院對于優秀法學院畢業生的職業吸引力。相反，它促進了法院內部價值規律的逆向流動，便利了一部分已經在法院從事司法審判工作多年、有經驗的法官離開法院去當律師。38如江西省吉安市13個基層法院1999－2003年5年間，共流出102人，其中大學本科以上人數為23人。39許多學者認為，解決這一問題的對癥之藥是提高法官職業的“含金量”，即優其待遇，隆其地位，解決進口不開，出口不暢，內部結構不合理等問題。但基層法院的法官數量龐大，整體學歷狀況和其他素質與《法官法》的要求還有很大距離，較大幅度地提高基層法官的待遇，在目前的情況下幾乎是不可能的。事實上，每提及這一問題，反對者便反詰道，現行法官整體素質并不比一般公務員高出多少，憑什么提高其待遇？！于是，究竟應該是“先提高待遇以便有條件提高素質”還是“先提高素質再提高待遇”，兩種觀點爭論不休。從深層觀察，這兩種觀點的爭論，反映出整個社會對法官不同于一般公務員的職業特性的認同度還不高，要把其中道理向業外人士、尤其是決策者說清，進而說服，是很困難的。也就是說，在相當長的時期內，基層法官的職業吸引力不可能有明顯的提高。
　　第四，要正視和解決中西部地區和偏遠地區的基層法院法官斷層問題。任何改革都要面對現實。基層法院法官既缺乏職業吸引力，再加上統一司法考試對法官“準入”門檻的提高，其結果：一方面，它使一大批不符合法官條件的其他黨政機關人員、復轉業軍人被擋在法官職業門外，另一方面，符合法官任職條件的法律人才因不愿當法官而不進入法院甚至從法院外流。由此導致基層法院法官短缺，出現了人才斷檔和審判資源不足問題。尤其是中西部經濟欠發達地區的基層法院，許多法院多年也招不到法律專業大學畢業生，一些法院多年沒有一個人能通過國家統一司法考試，西藏有的基層法院除院長外無人具有法官資格。許多有識之士多次發出“誰到基層當法官”、“誰到西部做法官”的嘆息、呼吁和追問。40如果不顧當前司法保障缺乏和地區之間巨大差異的現實，強行在基層法院按照現行法官法規定的法官選任標準推行法官職業化，是很不理智的。長此以往，基層法院將因法官資源嚴重匱乏而無法完成其糾紛解決的使命，我們所為之追求的法官職業化也必將成為泡影。退一步說，即使經過努力，大幅度提高基層法官待遇，使基層法官職業具有吸引力，要對近15萬名基層法官進行職業化改造，也要假以時日。如今年全國共有24.4萬人報考司法考試，即使有10%的人通過，也只有2.4萬余人，哪怕其中有1萬人愿意到基層法院當法官，也要經過10多年的努力才能完成職業化改造。
　　第五，基層法院法官的選任標準應當區別于上級法院。如前所述，法院審級不同，功能有別，相應地，其法官素質要求和選拔條件也應不同。我國《法官法》不分法院審級，對各級法院法官采取同一選任標準，既不合理，也不能適應現實的需要。基層法官處在司法等級的最底層，但這里正是司法制度與民眾廣泛接觸的層面。在我國，80%以上的案件在基層法院進行審理，由基層法官通過事實調查和法律適用得以控制和解決。在這里擔任法官，其工作強度更大，其工作特點也明顯不同于上級法院。從這個意義上來說，“作為司法制度的象征，法官的重要性與其所處的審判等級成反比”。但由于基層法院的使命或功能不同于上級法院，對其法官制度設計特別是法官遴選制度應當區別于上級法院。那種不分法院審級，對基層法院法官和高級法院法官乃至最高法院法官采取同一標準選任的做法，既不符合實際且難以做到，事實上也沒有必要。在西方國家，大多對不同級別法院法官的任職資格作了區分，法院級別越高，其法官任職資格要求越高。41高級法院和最高法院居于國家司法體系的高位，它們的司法功能主要在于維護法律適用的統一性，維護法律價值體系，滿足公共目的，尤其是最高法院，重在制定規則和進行政策性衡平，更應當集中關注法律問題。因此，越接近上層的法官，越應具備較高的法學理論素養和深入研究專業問題的能力，應該強調“精英化”，向量少質精的方向發展。而對基層法院來說，處于國家司法體系的初端，絕大多數社會糾紛通過基層法院進入司法救濟渠道，基層法院的根本任務在于糾紛解決；它們作為初審法院，更應當集中關注事實問題。這就要求基層法院的法官更多地具備糾紛解決能力，即查明案件事實和判斷證據的能力，熟悉并運用地方知識和生活經驗妥善處理糾紛的能力。要成為一名合格的基層法官，不具備法律知識不行，但僅有法律知識也是不行的。波斯納曾經指出，不應當讓最優秀的法學院畢業生當法官，因為他們有怪癖，不能很好地把握生活中的常識與人際關系。也就是說，具有理論理性的優秀畢業生不一定具有出色的實踐理性42。基層法院的法官必須具有豐富的社會知識和生活經驗，洞悉人情世故，否則，難以使當事人和公眾產生信賴感，不可能具有相應的調處矛盾和糾紛、促使當事人和解息訴的能力。事實證明，基層法院特別是人民法庭的一些法官，雖然學歷不高，專業理論水平欠缺，但社會閱歷較深、生活經驗豐富，處理民事特別是婚姻家庭案件得心應手，很多復雜的矛盾和糾紛經過他們“老娘舅”式的調處，往往能化干戈為玉帛，其辦案的社會效果遠好于硬性判決。因此，基層法官更應該是具有地方知識的“經驗型”法官。
　　基于上述制約因素，筆者認為，中國法官職業化的進程和方向：應當結合法院機構設置改革、訴訟制度改革，根據法院審級進行法官分層分類，根據審級、程序的不同特點和對職業能力、知識結構的不同要求，實行不同的選任標準；步驟上，采取“自上而下、自東向西”的分步實施戰略。具體地：最高法院和高級法院可以先行推進。因為，這兩級法院位階較高，地位重要，法官人數較少，提高其法官的職業保障較容易得到決策層的支持，且均地處首都和各行政區劃的中心城市，有條件吸引高素質的法律人才。東部有條件的中級法院可以同步跟進。然后再推行到中西部地區的中級法院。對基層法院的法官選任標準應尊重現實，使之與基層法院的職能和任務相適應，與中國各地經濟社會文化發展程度相適應，與其他相關制度改革的進程相適應，尤其是要與法官職業保障制度、法官助理制度、人事制度的改革相適應，并照顧地區之間的差異。具體的方案是，將基層法院按簡易法院來設置，其法官按簡易法官的標準選任。
　　（二）關于基層法院的法官員額問題
　　建立法官員額制度是實現法官職業化的另一關鍵步驟。其目的在于控制法官數量，以資源稀缺提升法官地位。目前普遍的看法是中國法官數量太多，達20余萬人，絕對數量居世界之冠。法官數量偏多，導致法官整體素質不高，并且，這樣一支數量龐大的隊伍，要在短期內提高整體素質是不可能的。如果下決心大幅度精減法官編制，使法官只包括目前各級法院審判委員會委員，即各級法院院長、副院長和少數資深法官，則法官素質立即就會有很大的提高。43因此，最高法院1999年頒布的《人民法院五年改革綱要》提出，要使法院內部進一步專業化，包括法官定編、法官助理以及書記員單列和分類管理制度作為法院人事管理制度改革的重要舉措。其核心乃是通過實行法官助理制度對現有法官隊伍進行分流，實現法官的“精英化”。2002年7月，最高人民法院下發了《最高人民法院關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》，正式在全國試行法官助理制度。但這一改革措施在實踐中進展不大，許多地方按兵不動，即使是已經推行此項改革的試點法院，改革的內容和結果與最初的設想相比大多是走樣變形的。44
　　之所以會出現如此境況，是因為這一改革措施缺乏外在條件的支撐，不符合中國法院的實際，如果強行推進，它只會使法院尤其是基層法院案多人少的矛盾雪上加霜。我國法院目前存在著一個看似令人難以置信的矛盾：一支數量龐大的法官隊伍與基層法院審判人力資源的極度匱乏。對中國法官數量問題不能只看絕對數，必須辯證地分析：（1）法律人才資源和案件數量在東西部法院之間分布不均。即使在東部地區，也同樣存在因地區之間經濟文化發展不平衡而帶來的類似問題。（2）體制性因素使法院人力資源浪費嚴重。我國不是通過劃分司法管轄區設置法院，而是與行政區劃保持一致設置的，使法院數目龐大。據統計，我國目前有3133個基層法院，10345個人民法庭，基層法官的數量雖然達到148555名，但分散到各個法院，則每個法院都感覺到自己人手不夠。由于法院內部內設機構必然占用人力資源進行審判管理和后勤保障，真正從事審判和執行工作的人員尚不足7萬人。如無錫市兩級法院共有在編人員1074人，從事審判和執行工作的法官只有575人，占全部在編人員的53.54%，其中還包括正副庭長、執行局局長189人。了解法院工作的人士都知道，庭長是很少有時間親自辦案的，他們的辦案數量一般不會超過普通審判人員的一半。（3）基層法院所面對的當事人，文化水平偏低，缺乏法律知識，訴訟時往往不請或請不起律師，使基層法官在很多案件上缺乏律師的幫助。即使是在東部經濟文化較發達地區的無錫市，基層法院特別是人民法庭所辦案件中，有近40%的民事案件當事人沒有委托律師代理訴訟，更不要說經濟文化欠發達地區了。法官在審理案件過程中，往往需要花費更多的時間和精力進行法律宣傳和訴訟指導。（4）我國法官沒有助手和秘書的幫助，司法效率低下。在法治化程度較高的國家，法官之所以人數較少而效率較高，是因為有為數較多的司法輔助人員包括專職書記員、法官助理、法院律師等為法官服務，使法官從繁瑣的程序事務中解放出來，專司裁判職能。我國沒有實行法官助理制度，由于人員編制的限制，甚至還做不到“一審一書”，即一名法官配一名書記員。除主持庭審和起草法律文書之外，法官所要承擔的事務性工作和任務太多，從庭前準備、財產保全、證據調查、現場勘驗，到電子卷宗輸入，甚至送達、裝訂卷宗都要法官親自去做。此外，法官們每周都要參加政治學習，參與各種“專項教育”活動，還要承擔許多社會性事務，如有的法官擔任法制副校長對中小學生進行法治宣傳、對人民調解委員會進行指導等等，不能集中精力和把全部工作時間用在審判事務上。（5）基層法院司法運作模式決定了基層法官的工作量十分繁重。基層法院的案件可以用簡、繁、煩三個字來形容。案情多數并不復雜，但操作環節一個不能少，50%－60%的案件要進行財產或證據保全，很多案件要進行鑒定，多數調解解決的案件要在法官主持下對調解協議的履行辦理完交接手續后才能徹底結案。為了使大量的案件得到及時的處理，基層法官長期超負荷工作，白天開庭，晚上撰寫法律文書，利用節假日搞“假日法庭”。他們中有的人每年審理400余個案件，還要做大量的社會工作。工作壓力之大，工作之辛苦，是上級法院的法官難以感受得到的。
　　因此，只從絕對數上分析中國法官是否過多，是不科學的。對基層法院法官員額制度的確定，必須與訴訟制度和審判組織制度的改革相配套，并與不同地區法院轄區面積、人口、經濟發展狀況、案件數量相適應，做到“法官跟著案件走”，即人口密集、案件較多的法院多配備法官，反之則少配。同時，要采取措施保證讓所有的法官都在審判崗位上，保證法官的全部時間和精力都能夠用于審判事務。就目前而言，對基層法院的現有法官保持其穩定性，而不能人為地將已經取得法官資格者分為“法官”和“法官助理”，以維持現有的審判資源不再流失或浪費。

 

 

　　注　釋：
　　1 肖揚：《中國司法：挑戰與改革》，載《人民司法》2005年第1期。
　　2 參見王峰、李進平：《論現代法院的功能》，載《魯行經院學報》2003年第5期，第74-75頁。
　　3 參見姚莉：《功能與結構：法院制度比較研究》，載《法商研究》2003年第2期，第119-120頁。
　　4 參見董嗥：《司法功能與司法公正、司法權威》，載《政法論壇》2002年第2期，第36頁。
　　5 參見汪慶紅、吳敏：《論司法獨立的相對性》，載《嘉應大學學報（哲學社會科學）》2002年第4期，第23頁。
　　6 《資本論》第3卷(下)，人民出版社1975年版，第894頁。
　　7 [日]棚獺孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，中國政法大學出版社1994版，第1頁。
　　8 [英]羅杰?科特威爾：《法律社會學導論》，華夏出版社1989年版，第89一91頁。
　　9 [美]羅?龐德：《通過法律的社會控制、法律的任務》，商務印書館1984版。
　　10 參見漢密爾頓等:《聯邦黨人文集》,程逢如等譯,商務印書館,1980年版，第391頁。
　　11 王名揚:《美國行政法》，中國政法大學出版社1995年版第566頁。
　　12 見佟季：《2004年全國法院審理案件情況》，載《人民司法》2005年第4期。
　　13 “普通公民狀告地方政府的案件，地方黨政領導的態度便對案件的處理結果起到重要作用”。見賀衛方：《司法的理念與制度》，中國政法大學出版社1998年版，第251頁。
　　14 ［美］彼得.G.倫斯特洛姆：《美國法律辭典》，賀衛方等譯，中國政法大學出版社1998年版，第2－3頁。
　　15 左衛民等著：《最高法院研究》，法律出版社2004年版，第6頁。
　　16 數據來源：江蘇省高級人民法院審判委員會《江蘇法院審判工作運行態勢分析報告》（第一輯）。
　　17 上級法院的黨組織主要是參與黨委對下級法院院長、副院長等領導干部的任免。
　　18 數據來源見江蘇省高級人民法院辦公室：《江蘇法院司法統計分析》2004年第2期。
　　19 同注18。
　　20 數據來源：江蘇省高級人民法院辦公室：《江蘇法院司法統計分析》2004年第2期。
　　21 同前注。
　　22 Donald Black,The Behavior of Law,Academic Press,1976.
　　23 參見蘇力:《糾纏于事實與法律之中》，載《法律科學》2000年第3期，第3頁。
　　24 陳燦平：“司法哲學與司法雜學”，載《人民法院報》2005年7月20日B1版。
　　25 參見于南：《增編5萬為基層司法機關紓困》，載《21世紀經濟報道》2005年3月17日第8版。
　　26 李衛平：“關于司法管轄區制度的幾點思考”，載中國人民大學書報資料中心復印報刊資料《訴訟法學.訴訟制度》2004年第12期。
　　27 蔣惠嶺：“初論審判機構的設置”，載《人民法院報》2004年6月23日B1版。
　　28 左衛民等著：《最高法院研究》，法律出版社2004年版，第9頁。
　　29 隨著法院改革的推進，法院內部的機構設置也會不斷變化。由于最高人民法院于2000年起開始進行本身的機構重組，將經濟審判庭和知識產權審判庭并入民事審判庭（設立多個民事審判庭），下級法院的機構設置也隨之發生變動。
　　30 Edward　Mcwhinney，Superme Courts and Judicial Law-Making：Constitutional Tribunals and Constitutional Review，Martinus Ni.J.Hoff Publishers,1986.轉引自左衛民等著：《最高法院研究》，法律出版社2004年版，第9頁。
　　31 《最高人民法院關于加強法官職業化建設的若干意見》。
　　32 張志銘：《＜法官法＞與法官的職業化進程》，載《法律適用》2005年第7期。
　　33 ［美］H.W.埃爾曼著，賀衛方、高鴻鈞譯：《比較法律文化》，清華大學出版社2002年版，第70頁。
　　34 蘇力：《道路通向城市－轉型中國的法治》，法律出版社2004年版，第247頁。
　　35 林端：《儒家倫理與法律文化－社會學觀點的探索》，中國政法大學出版社2002年版，第10頁。
　　36 前引林端書，第361頁。
　　37 張志銘：“也談‘延緩法官退休年齡’”，載《法制日報》2005年7月23日第3版。
　　38 蘇力：《道路通向城市－轉型中國的法治》，法律出版社2004年版，第253－285頁。
　　39 彭海杰、周輝：“挑戰與回應－基層法院人才流失情況的調查與思考”，載《人民司法》2005年第7期。
　　40 周劍浩、杜開林：《重構我國法官工資制度－由“誰到基層當法官”等社會現象談起》，載《法律適用》2005年第7期。
　　41 參見李昌林：《法官資格制度比較與借鑒》，載《人民司法》2003年第8期。另可參閱陶凱元：《加拿大法官遴選制度及其對中國的啟示》，載萬鄂湘主編《中國司法評論》2003年夏之卷，第41－62頁。
　　42 轉引自鄧寧：《關于完善我國法官遴選制度的幾點思考》，載《廣西政法管理干部學院學報》2003年第2期，第28頁。
　　43 參見劉會生：《人民法院管理體制改革的幾點思考》，載《法學研究》2002年第3期。
　　44 詳細的分析請參看蘇力：《道路通向城市－轉型中國的法治》，法律出版社2004年版，第258－264頁。