隨著現(xiàn)代化城市建設(shè)和發(fā)展速度日益加快,房屋拆遷力度逐步加大。城市房屋拆遷是一項事關(guān)大局的系統(tǒng)工程，涉及到城市建設(shè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃發(fā)展、城市國民經(jīng)濟計劃、居民安居樂業(yè)、社會秩序穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會等重大問題。各方當(dāng)事人在拆遷安置補償方式、標(biāo)準(zhǔn)等核心問題上矛盾較為突出,稍有不慎極有可能引發(fā)群體性上訪、民轉(zhuǎn)刑案件，最終必將影響社會穩(wěn)定、阻礙經(jīng)濟發(fā)展。近年來，從南通港閘法院和南通開發(fā)區(qū)院受理案件數(shù)來看，開發(fā)區(qū)拆遷案件總體呈上升趨勢，2003年受理29件，2004年受理36件，2005年受理56件。房屋拆遷有其特殊性，人多、面廣、影響大、當(dāng)事人地位懸殊。要解決拆遷引發(fā)的矛盾，難度可想而知。在城市拆遷改造任務(wù)艱巨的形勢下，如何避免矛盾、減少糾紛、快速推進(jìn)拆遷進(jìn)度，給經(jīng)濟發(fā)展提供一個更廣闊空間已成為我們當(dāng)前關(guān)注的焦點。

一、目前房屋拆遷中存在的一些主要問題

1、拆遷矛盾不斷升級  現(xiàn)在拆遷的居民大部分經(jīng)濟能力一般，迫切希望通過拆遷得到政府關(guān)心和照顧。而我們現(xiàn)行的拆遷政策和法令中，社會福利概念逐漸地發(fā)展成為市場化操作，各拆遷公司為了自己的利益，也往往打著政府名義拆遷，從而使得拆遷對象對拆遷的怨恨都?xì)w結(jié)到政府身上，導(dǎo)致上訪人數(shù)增多，甚而出現(xiàn)群體性上訪事件。

2、部分拆遷評估有瑕疵  在拆遷過程中往往由拆遷公司單方面聘請評估公司，且雙方約定評估價值不能超標(biāo)，大多評估單位為贏得這一評估業(yè)務(wù)，最終估價的結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于房屋的真正市場價，從而使得拆遷對象的房屋財產(chǎn)價值大大縮水，中間的差價往往都進(jìn)了開發(fā)公司的腰包。而且在評估時，沒有規(guī)范的斟察筆錄，報告出來后也未能及時送達(dá)被拆遷人，易致拆遷人與被拆遷人對拆遷房屋價值認(rèn)定的差距懸殊，增加解決矛盾的難度。

3、有些補償協(xié)議欠嚴(yán)謹(jǐn) 拆遷人與被拆遷人在簽訂安置補償協(xié)議時不嚴(yán)謹(jǐn)，部分項目用鉛筆進(jìn)行填寫，在對方簽字后又進(jìn)行涂改。或者在水筆書寫的項目上直接涂改。還有雙方在具體項目上對補償金額、補償面積、安置地點、搬遷過渡費、給付方式及期限沒有詳細(xì)說明，日后雙方發(fā)生爭議，法院也難以對協(xié)議內(nèi)容認(rèn)定。

4、確定被拆遷人欠慎重  被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)人不明確時，不經(jīng)法定程序隨意確認(rèn)被拆遷人，侵害他人合法權(quán)益。還有拆遷公司將非產(chǎn)權(quán)人的實際居住人與產(chǎn)權(quán)人一并列入被拆遷人，有的遺漏了部分產(chǎn)權(quán)人,這就容易引起以后的民事糾紛。

二、存在問題的成因

1、拆遷主體不規(guī)范  拆遷人可以自行拆遷，也可以委托具有拆遷資質(zhì)的單位拆遷。實踐中有些受委托的拆遷實施單位資格證書已過期，某些拆遷單位實施拆遷的人員工作方法簡單，不注重宣傳和說服工作，“一哄、二騙、三嚇唬”，最后以政府文件壓人、以勢壓人。這些不文明拆遷行為勢必引起被拆遷人對拆遷人強烈不滿。在一定程度上損害了政府的威信和形象，并易引發(fā)裁決和訴訟。

2、拆遷程序不完整  拆遷是被拆遷人通過放棄被拆遷房屋及其附屬物，以貨幣形式或產(chǎn)權(quán)調(diào)換形式而取得拆遷補償，拆遷人通過對被拆遷人進(jìn)行拆遷補償而取得拆除被拆遷人房屋及其附屬物的權(quán)利活動。這就關(guān)系到土地、房屋等不動產(chǎn)的權(quán)屬變動。不動產(chǎn)權(quán)屬變動必須要嚴(yán)格按法定程序來進(jìn)行，然而在很多拆遷過程中，房屋拆遷項目的評估、拆遷許可證的審查頒發(fā)、房屋拆遷公告的發(fā)布主體及內(nèi)容、拆遷的委托、拆遷期限的審批、行政通告等方面不盡到位。前置手續(xù)還沒辦完，就進(jìn)入后面實施階段。如土地正在報批過程中，在還未取得土地使用權(quán)的前提下，就超前開出拆遷許可證，委托拆遷公司進(jìn)行拆遷。還有由政府出具的拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限一般為15天至30天，在實際拆遷過程中時間很長，超期拆遷不補辦延期手續(xù)，這些程序瑕疵也容易引發(fā)雙方的爭議，最終可能導(dǎo)致雙方矛盾激化，影響拆遷工作的順利進(jìn)行。

3、評估行為較隨意  在選擇評估公司上，由拆遷公司單方面操作，并且拆遷公司給評估公司限定了評估價值范圍，搞人情評估，而且有些拆遷公司選擇的評估公司達(dá)不到省級核發(fā)的三級以上評估資質(zhì)。如此評估出來的價值要得到被拆遷人的認(rèn)可顯然不太可能。還有現(xiàn)場評估時，被拆遷人有時不在場，或即使在場評估公司只是畫個草圖，也沒有勘察筆錄。評估結(jié)果可信度很低，難使被拆遷人信服。評估報告出來，拆遷公司不送達(dá)給被拆遷人，嚴(yán)重侵害了被拆遷人知情權(quán)，同時也剝奪了被拆遷人對該評估報告提出異議的權(quán)利，在此基礎(chǔ)上訂立安置補償協(xié)議是很難協(xié)商一致的。如我院受理的南通大華置業(yè)拆遷有限公司訴張長貴拆遷糾紛一案，就是確定評估公司沒有征求被拆遷人的意見，評估時被拆遷人不在現(xiàn)場，評估報告出來后沒有及時送達(dá)被拆遷人，雙方協(xié)議簽訂不規(guī)范，致使雙方當(dāng)事人產(chǎn)生糾紛訴訟至法院。

4、補償協(xié)議欠詳細(xì)  拆遷雙方當(dāng)事人在協(xié)議中不能詳細(xì)列明所涉拆遷補償事項的各項內(nèi)容，使得后期補償實施階段雙方對一些協(xié)議內(nèi)容理解有異。如對于一些沒有經(jīng)過批準(zhǔn)的擅自搭建的房屋面積不予補償沒有注明。在產(chǎn)權(quán)人已經(jīng)死亡，繼承還沒完成，拆遷房屋權(quán)屬還不明確時，只通知產(chǎn)權(quán)人部分法定繼承人，并將其列入被拆遷人，從而剝奪了另一部分法定繼承人的合法權(quán)益。如我院去年受理的原告樊志祥、樊云沖等訴被告南通市城鎮(zhèn)房屋拆遷有限公司、樊洪華財產(chǎn)損害賠償糾紛一案中，南通市城鎮(zhèn)房屋拆遷有限公司只將已死亡的產(chǎn)權(quán)人的繼承人之一即樊洪華列入被拆遷人，而其他繼承人沒有列入引發(fā)訴訟。還有的安置補償協(xié)議直接將被拆遷人部分直系近親屬或沒有產(chǎn)權(quán)的實際居住人一并列入被拆遷人一欄，然后簽字時，就由拆遷人部分直系近親屬或沒有產(chǎn)權(quán)居住人代簽，在沒有授權(quán)委托書的情況下，極易引起日后的民事糾紛。

5、補償標(biāo)準(zhǔn)不一顯被動  有的被拆遷人想借拆遷機會改善自己的生活狀況，因而提出種種無理要求。有些被拆遷人原來寫過申請，村里收錢許可并蓋章，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有批準(zhǔn)的情況下搭建違法建筑；有的未經(jīng)任何批準(zhǔn)，私自超蓋。這些違章建筑有的沒有任何證照，有的雖有土地證，但無產(chǎn)權(quán)證，還有的是有證違章，批平房建樓房等。如我院去年受理的南通煒賦公司訴南通農(nóng)場馬句華拆遷糾紛一案中，被拆遷戶馬句華始終對其地面無產(chǎn)權(quán)證的平房一間和所有附屬物要求拆遷人按有產(chǎn)權(quán)證房屋標(biāo)準(zhǔn)補償,最終成為影響拆遷進(jìn)度的“釘子戶”。這些違建本身不合法，從法理上講是應(yīng)不予以補償，但實際情況中，拆遷人對有些違章建筑酌情補償，只是沒有一個具體標(biāo)準(zhǔn)，隨意性很大，這就造成被拆遷人之間產(chǎn)生攀比心理，造成同區(qū)被拆遷人心理不平衡，從而引發(fā)眾多尖銳的拆遷矛盾。另外一些居民知道本地將要拆遷時就突擊加蓋違章建筑，能補多少就多少。而且在拆遷過程中一些被拆遷人想在升學(xué)、就業(yè)、待遇等方面得到優(yōu)惠，所以各種類型的社會矛盾在拆遷中都集中爆發(fā)出來，造成一些“釘子戶”。而為了加快拆遷進(jìn)度，又避免矛盾激化，有關(guān)拆遷單位委曲求全，對“釘子戶”提高補償標(biāo)準(zhǔn)。實行背靠背補償，多種方式補償。這種做法直接導(dǎo)致這些“釘子戶”認(rèn)為，政府錢不拿白不拿。對“釘子戶”的縱容使得拆遷工作越往后越被動。

三、解決存在問題的相關(guān)建議

1、加大拆遷政策宣傳力度，爭取多方理解和支持

我區(qū)對拆遷安置法律政策宣傳一定要重視。在每項重點工程建設(shè)的拆遷征用地之前，召開動員大會，向被拆遷村組和拆遷戶發(fā)放大量的宣傳資料，這是一項必不可少的工作。對參與拆遷安置工作的干部要進(jìn)行相關(guān)法律政策的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，尤其對被拆遷范圍內(nèi)的村組黨員和干部進(jìn)行更深層次安置補償法律政策的學(xué)習(xí)和宣傳，利用他們的幅射作用，教育和提高全體被拆遷安置群眾的政策法律素質(zhì)。對可能出現(xiàn)和已經(jīng)出現(xiàn)的問題，特別是對基層黨員干部發(fā)現(xiàn)和提出的政策問題，有針對性地加以認(rèn)真負(fù)責(zé)地解釋和說明，通過政策宣傳，使被拆遷戶消除了怨憤。另外我區(qū)在拆遷工作開始之前，制定有關(guān)政策時，最好能召集相關(guān)職能部門共同協(xié)商，在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架內(nèi)出謀劃策，求得多方理解與支持。

2、堅持“公開、公平、公正”原則，求效率更要注意穩(wěn)定

當(dāng)前重點工程的拆遷工作任務(wù)繁重，特別是拆遷安置工作時間緊，且工作量大，為了追求工作效率，政府在拆遷調(diào)查工作中實行大兵團(tuán)作戰(zhàn)，這可能在一定程度上是以犧牲公正為代價的，也成為產(chǎn)生安置拆遷糾紛的原因之一。為此建議主管部門，要切實把握好公正與效率的關(guān)系，堅持公開、公平、公正的原則，以公開促公正，以公平保穩(wěn)定。在拆遷安置補償過程中，主管部門對土地征用要公開進(jìn)行，把征用地批準(zhǔn)機關(guān)、批準(zhǔn)文號和征用土地用途、范圍、面積、補償依據(jù)以及農(nóng)業(yè)人員安置辦法、辦理征地補償?shù)怯浀攸c、期限等，在被征用拆遷地予以公告；對拆遷補償要公開進(jìn)行，把征用地拆遷數(shù)量、補償依據(jù)、補償費數(shù)額、被安置農(nóng)業(yè)人員數(shù)量、農(nóng)業(yè)人員安置方式、房屋安置方式、征地補償安置方案及其具體實施的步驟等，在被征用拆遷地予以公布，接受被拆遷地群眾的監(jiān)督，防止被拆遷人的合法利益受到侵犯。特別是安置對象和房屋拆遷等補償安置到人到戶的，更要十分注重公開、公平、公正的原則。同時成立核查組，掌握統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)，對群眾提出的異議進(jìn)行復(fù)核調(diào)查，對存在的問題進(jìn)行糾正，最大限度地減少因拆遷安置不公而引發(fā)矛盾，確保重點工程拆遷安置工作在和諧的環(huán)境下有紊不穩(wěn)的進(jìn)行。

3、進(jìn)一步規(guī)范拆遷主體，嚴(yán)格執(zhí)行法定拆遷程序

拆遷企業(yè)必須具有相應(yīng)的資格，并定期對其進(jìn)行審核。拆遷從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)和考核，取得相應(yīng)上崗證后，方可從事拆遷工作。拆遷企業(yè)一定要樹立平等和服務(wù)意識，認(rèn)識到他們與被遷居民法律地位是平等的，拆遷安置補償是在平等、自愿、等價有償、誠實信用的原則下進(jìn)行。嚴(yán)禁野蠻拆遷，人情拆遷，一旦出現(xiàn)此類情況，政府對拆遷企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)處罰直至吊銷其拆遷資格。以避免將拆遷過程中的矛盾轉(zhuǎn)嫁到政府頭上來，同時也體現(xiàn)政府的公正立場。

程序公正是實體公正的前提，房屋拆遷是一項一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，只要其中有一環(huán)節(jié)沒有處理好，勢必會引發(fā)全面的糾紛，所以就必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行陽光拆遷。切不可為了圖省時省力而走捷徑，或一味為了追求速度跳躍式辦理拆遷手續(xù)，日后再去補足。拆遷項目辦理要讓雙方當(dāng)事人在程序上都予以知曉和認(rèn)可，為今后實體糾紛的解決打下基礎(chǔ)。如果拆遷許可證過期，應(yīng)當(dāng)及時補正，不應(yīng)用過期拆遷許可證來拆房。

4、建立科學(xué)的評估體系，誠信于拆遷雙方當(dāng)事人

拆遷主管部門要積極爭取當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)管理部門的大力支持，結(jié)合當(dāng)前房地產(chǎn)市場整頓，加大拆遷評估市場規(guī)范工作力度。

（1）建立科學(xué)評估技術(shù)規(guī)范,合理制定補償標(biāo)準(zhǔn) 應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定，以保證被拆遷房屋拆遷補償同房地產(chǎn)市場接軌。此舉既可使被拆遷房屋體現(xiàn)其市場價值，保障被拆遷人的合法利益，又可防止被拆遷人漫天要價，維護(hù)拆遷人利益。

（2）整頓評估市場主體，建立評估機構(gòu)信用檔案 在網(wǎng)絡(luò)報刊公示合法評估機構(gòu)，接受社會監(jiān)督。嚴(yán)格準(zhǔn)入、清出制度，對那些資信差、素質(zhì)低的評估機構(gòu)堅決淘汰出局。重點打擊估價機構(gòu)與拆遷人或被拆遷人互相串通，損害另一方當(dāng)事人利益的行為，讓評估機構(gòu)樹立“誠信為榮、失信為恥”的觀念，確保評估結(jié)果不偏不倚。

    (3)公正選擇評估機構(gòu)，評估按面積計算收費  制訂一整套包括報名審核、公開搖號、投票選擇、全程公證等環(huán)節(jié)在內(nèi)的推薦、確定評估機構(gòu)的方法，并由被拆遷人唱票、計票，得到拆遷當(dāng)事人雙方認(rèn)可。要積極探索適合我區(qū)的公正確定評估機構(gòu)的辦法。評估收費不宜與評估值掛鉤，按面積計費比較合理。要防止拆遷人與評估機構(gòu)惡意串通降低評估值，確保評估相對客觀公正。

（4）切實保證同區(qū)同估，規(guī)范拆遷現(xiàn)場勘察筆錄  房屋拆遷許可證確定的同一拆遷范圍內(nèi)被拆遷房屋原則上由同一家評估機構(gòu)評估。需要兩家或兩家以上的估價評估機構(gòu)評估的，估價機構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)就拆遷的估價依據(jù)、原則程序、方法參數(shù)選取進(jìn)行協(xié)調(diào)，并執(zhí)行共同的標(biāo)準(zhǔn)。在評估時，被拆遷人要在現(xiàn)場，評估人制作現(xiàn)場勘察筆錄，交由被拆遷人簽字確認(rèn)，最好還能拍攝被拆遷房屋外觀和內(nèi)部狀況的影像資料。如果被遷人拒絕簽字的，由勘察人員在筆錄上寫明情況，并請有關(guān)部門在場確認(rèn)。

（5）正確處理評估爭議，疏通提出異議渠道  在評估報告出來后及時送達(dá)被拆遷人，并給其相應(yīng)時間提出異議，被拆遷人對估價結(jié)果有異議的，可以在收到評估報告后規(guī)定期限內(nèi)，向原估價機構(gòu)書面申請復(fù)估。當(dāng)事人對復(fù)估結(jié)果仍有異議的，可在收到評估報告后規(guī)定期限內(nèi)，向當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)評估專家委員會申請技術(shù)鑒定。

5、補償協(xié)議內(nèi)容要明確，協(xié)議簽訂形式須規(guī)范

拆遷雙方當(dāng)事人在合同中對補償協(xié)議、補償金額、安置面積、安置地點、搬遷過渡費及方式、過渡期等事項要一一詳細(xì)寫明。對于違法筑建不予考慮部分也應(yīng)明確。酌情考慮部分寫明理由、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額。對被拆遷人確定更要準(zhǔn)確，如規(guī)定出嫁人員不列入被拆遷產(chǎn)權(quán)戶成員范圍值得探討。因?qū)嶋H拆遷過程中就有出嫁婦女因離婚而生活無著落回原址居住，但戶口仍在前夫所在地；或出嫁后戶口未遷出，在男方未參加安置補償?shù)模瑢@種情況出嫁女不列為被拆遷人所引發(fā)矛盾需引起重視。對產(chǎn)權(quán)人已經(jīng)死亡，繼承還沒有實施情況下，應(yīng)由拆遷人組織繼承人以公證方式確定房屋權(quán)屬，在此基礎(chǔ)上再確定被拆遷人。補償金的交付方式也應(yīng)具體明確。最后的協(xié)議必須由被拆遷人本人簽字，代簽的應(yīng)當(dāng)有授權(quán)委托書。

拆遷中對房屋承租人、實際使用人的補償另外列明。房屋拆遷過程中，拆遷人常常只與房屋所有權(quán)人簽訂合同，而忽視房屋承租人和實際使用人的利益，這種行為極易導(dǎo)致合同簽訂后，房屋承租人、實際使用人拒絕交房而引發(fā)糾紛。一般情況下，承租人對所租房屋投入較大的裝潢，拆遷必然造成直接損失或間接損失，或帶來生活不便。因此，拆遷條例明確了承租人的當(dāng)事人地位，拆遷人應(yīng)給予房屋承租人、實際使用人合理的補償。

6、堅持各部門齊抓共管，認(rèn)真做好拆遷信訪工作

(1)加強各部門協(xié)調(diào)配合  城市房屋拆遷不但涉及拆遷人和被拆遷人，還涉及相關(guān)職能部門。因此，房屋拆遷部門必須在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強與土地、規(guī)劃、房產(chǎn)、建筑、物價等職能部門的配合，建立良好的合作關(guān)系，齊抓共管，共同做好拆遷管理工作。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“歸口管理、分級負(fù)責(zé)”的原則，建立糾紛調(diào)解處理責(zé)任制，做到責(zé)任單位、責(zé)任人員、辦結(jié)時限“三落實”。遇有拆遷糾紛，既各司其職，又互相配合，形成合力，妥善處理好矛盾。

(2)認(rèn)真做好拆遷信訪工作  有關(guān)職能部門，尤其是拆遷主管部門要高度重視拆遷信訪工作，堅持有訪必接，有問必答。對當(dāng)事人反映的問題認(rèn)真分析，堅持以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，認(rèn)真嚴(yán)肅地答復(fù)上訪群眾；對當(dāng)前能解決的問題，迅速轉(zhuǎn)交有關(guān)責(zé)任單位或責(zé)任人落實到位；對一時難以解決的問題，向來訪者說明原因，取得理解，并逐步創(chuàng)造條件及早解決；對按政策規(guī)定不應(yīng)解決的，做好耐心細(xì)致的思想工作，宣傳有關(guān)法律、規(guī)章和政策，使上訪群眾明白不能解決的理由和道理，真正把糾紛解決在基層，把矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。