近年來，隨著各地城市改造力度的不斷加強，房屋拆遷中遇到的問題日漸增多，各類拆遷糾紛也呈增長態勢，而有關拆遷糾紛處理的現行法律、法規不盡合理，一定程度上影響著拆遷工作的開展。實踐中對如何調整房屋拆遷過程中的各種法律關系，如何妥善處理各類拆遷補償安置糾紛，是一個迫切需要加以解決的問題。本文擬從當前處理房屋拆遷安置補償糾紛的做法入手，對現有的房屋拆遷案件裁決及審理模式進行辨析，并提出進一步完善的思路。
　　一、人民法院審理房屋拆遷補償安置糾紛的做法及依據
　　城市房屋拆遷主要起始于上世紀八十年代。隨著改革開放的不斷深入，全國各地的城市建設改造逐步被提上議事日程，其時主要以城市道路建設為主，各地拆遷一般都是政府發文成立臨時指揮部（或辦公室），拆遷政策與方法也各行其是，但對被拆遷戶大多采取房屋異地安置的形式。由于臨時部門多為抽調人員，人員素質參差不齊，且執行依據不一，因此，拆遷工作及道路建設工程結束，臨時機構被撤消后，往往會留下一些后遺癥。但囿于當時的歷史條件，拆遷工作屬政策性的范疇，未能納入法治的軌道。
　　時至1991年6月，國務院《城市房屋拆遷條例》施行后，城市房屋拆遷工作才逐步走上正常軌道，根據條例有關規定，拆遷人與被拆遷人對補償形式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限，經協商達不成協議的由批準拆遷的房屋拆遷主管部門裁決，被拆遷人是批準拆遷的房屋拆遷主管部門的，由同級人民政府裁決。當事人對裁決不服的，可在接到裁決書之日起十五日內向人民法院起訴，在訴訟期間如拆遷人已給被拆遷人作了安置或提供了周轉用房的，不停止拆遷的執行。基于對這一規定的不同理解，長期以來，審判實務中對拆遷補償安置糾紛屬于民事案件或行政案件；房屋拆遷主管部門或人民政府的裁決是否民事訴訟的前置條件，在認識上存在較大的分歧，以致各地人民法院對房屋拆遷案件的處理和做法亦有不同，有的適用民事訴訟程序，有的適用行政訴訟程序。1993年11月24日，最高法院在給江蘇省高院（1993）法民字第9號《關于適用〈城市房屋拆遷管理條例〉第十四條有關問題的復函》中規定：“在城市房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人對房屋拆遷的補償形式、補償金額、安置用房面積、安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限，經協商達不成協議發生的爭執，屬于平等民事主體之間的民事權益糾紛。據此，我們同意你院審判委員會傾向性的意見，即房屋拆遷主管部門或同級人民政府對此類糾紛裁決后，當事人不服向人民法院起訴的，人民法院應以民事案件受理。”這一復函，明確將房屋拆遷補償安置糾紛的性質界定為民事案件。 審理中各地法院亦參照此批復精神，審理了大量的拆遷糾紛案件。
　　目前，各地人民法院審理房屋拆遷糾紛的主要依據是1996年7月24日最高人民法院法復（1996）12號《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》和國務院2001年6月13日頒布的《城市房屋拆遷管理條例》及各地政府依據條例頒行的房屋拆遷管理辦法等。
　　自1996年7月最高人民法院的批復下發后，各地法院在司法實踐中，對房屋拆遷補償安置糾紛的審理，大多采取簡單化的二分法：（一）拆遷人與被拆遷人達成拆遷補償安置協議后，被拆遷人或房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷或反悔的，拆遷人因此而起訴的，作為民事案件審理；（二）拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人及房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門或人民政府裁決，當事人不服裁決向法院起訴的，作為行政案件處理。
　　按照上述標準，房屋拆遷糾紛既可以是民事案件，也可以是行政案件，這一分界線是以房屋的拆遷當事人是否達成協議為基點。這就形成了實體內容一致，但因處理方式不同而分路而行。這一劃分方法在一定程度上混淆了房屋拆遷補償安置糾紛的應然性質，造成了審判理論外延的涵蓋不清，法官在審判實踐中無所適從，也使得一些可以順利解決的矛盾趨向復雜化。因此，有必要理順這一關系，以使拆遷工作適應形勢的需要，進一步貼近工作實際。
　　二、對現行處理房屋拆遷補償安置糾紛模式的理性分析
　　長期以來，對房屋拆遷安置補償糾紛的性質認定不一，有的法院認為是民事法律關系，屬于平等民事主體之間的關系，拆遷人與被拆遷人對補償標準、安置房的地點、面積等進行協商，如協商不成由有關部門處理，但并未改變其民事關系的性質。另一種觀點認為，應視為行政法律關系，拆遷人與被拆遷人雖經協商，但達不成一致意見，由房屋拆遷主管部門進行裁決，所作出的裁決是主管部門的具體行政行為，其性質為行政法律關系。基于上述兩種不同的觀點，各地法院在處理房屋拆遷補償安置糾紛時，亦做法不一，各行其是。究其原因，乃是對房屋拆遷補償安置法律關系的性質之理解不同所致。自1996年最高人民法院法復（1996）12號批復下發后，各地法院的做法才逐漸趨于一致。但理論的爭論、探討并未因此批復而停止。一些拆遷糾紛的處理反而因對批復的認識問題不一而拖延時日，反而在一定程度上妨礙了拆遷的順利進行。
　　認為房屋拆遷補償安置的裁決是具體行政行為的主要依據是最高院（1996）12號批復，而在該批復下發之前，最高院曾于1993年法民字第9號《關于適用〈城市房屋拆遷管理條例〉（注：原國務院拆遷條例）第十四條有關問題》的復函，確認房屋拆遷補償安置糾紛屬平等的民事法律關系，經有關部門裁決后，應作為民事案件審理。據此，各地法院在操作中依據復函辦理，在實際審理中確也處理了大量拆遷糾紛，取得了良好的社會效果。房屋拆遷部門對此種做法也多持肯定態度。但自（1996）12號批復下發后，各地法院在操作上帶來了一定困難，故只能采取簡單的兩分法。國務院在制訂新的《拆遷條例》時也是考慮到最高院（1996）12號批復，將裁決界定為具體行政行為，并依據《行政訴訟法》的規定，將當事人不服裁決的起訴期定為三個月。
　　筆者認為，房屋拆遷補償安置糾紛的性質為民事法律關系，即使經主管機關裁決，也仍然屬民事關系，拆遷裁決是主管部門對拆遷的民事行為進行調整，類似于勞動仲裁裁決，屬于行政機關對民事糾紛依法居間裁決而并非具體行政行為。其理由如下：
　　首先，城市房屋拆遷主管部門的主要任務是負責對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施指導、監督、管理。城市房屋拆遷法律關系的當事人、其他參與人必須依法接受管理機關的指導、監督、管理。即監督管理拆遷人是否按照有關法律、法規的規定進行拆遷事務，對違反拆遷規定的行為進行處罰等。
　　其次，城市房屋拆遷的主體主要是拆遷人與被拆遷人，他們之間對拆遷補償安置等發生爭議，屬于平等主體間的爭議，雖因協商不成申請房屋拆遷主管部門裁決，但并未改變其性質，且裁決也只是依據有關法律、法規及有關規定，公平、合理地處理雙方的爭議。在裁決過程中，若雙方當事人意見基本一致，卻因其是行政行為，無法以調解方式結案仍要強行裁決，是否妥當？因此說若將裁決定性為具體行政行為，似有以行政行為（國家行為）強行介入民事行為之嫌。在房屋拆遷逐漸走向市場化的今天，不宜過多地強調以行政行為干預民事行為，進而侵犯或損害當事人的合法權益。
　　第三，房屋拆遷中涉及到的行政行為，如頒發拆遷許可證，發布拆遷公告等，公民、法人或其他組織認為該行政行為侵犯了自己的合法權益，可因此而提起行政訴訟，要求撤消其行政行為。如被拆遷人認為拆遷主管機關頒發拆遷許可證的行為違法，并侵犯了其合法權益，可因此向法院提起行政訴訟。而拆遷人與被拆遷人在進行協商的過程中，說明被拆遷人對拆遷已無異議，雙方僅僅是在拆遷補償、安置等方面可能達不成一致意見，其民事性質并未改變。并不因為經過裁決就轉化為行政行為，完全沒有必要通過國家強制力來干預。
　　另一方面，立法上始終有將拆遷行為作為政府行為的傾向，一提及城市房屋拆遷，就將其與城市規劃、城市建設改造聯系起來，認為一旦發生爭執，就應強行介入處理。表面上看，是拆遷管理部門居中裁決雙方爭議，實質上是變相幫助拆遷人解決拆遷難題。應該看到，除了城市道路改造等公益性拆遷系政府行為外，其他開發商或拆遷部門在取得拆遷許可證后，在拆遷范圍、時間內實施的拆遷行為完全是一種企業行為，其主旨是為了追求利潤，或達到某種目的，國家有什么理由要為了一方的利益而強行裁決，并進而甘愿為此當被告，為拆遷人擔責，甚至承擔國家賠償責任呢？
　　第四，將房屋拆遷裁決界定為具體行政行為，會導致本可解決的矛盾復雜化。由于裁決是管理機關的行為，故經拆遷人或被拆遷人（或承租人）申請并進入裁決程序后，其主動權已在管理機關一方，而拆遷當事人則陷入被動應付的境地。試想，由于具體行政行為的國家強制性，已不容當事人自己進行協商，而裁決過程中也不可能進行調解或協調，即使當事人意見基本一致，如不撤回裁決申請，也只能進行裁決。同樣，在行政訴訟過程中，因行政訴訟不適用調解原則，只能對行政裁決進行合法性審查，然后針對裁決作出維持或撤消的判決，不僅不能使當事人口服心服，不利于解決糾紛化解拆遷引發的矛盾，甚至還會激化矛盾，增加社會不穩定的因素。由于當事人的意愿基本不在考慮范圍之內，因此在訴訟過程中，拆遷人與被拆遷人協商后意見如基本一致，但這樣因行政訴訟的不可調解性，當事人如要達成協議，自行解決，就必然要撤回起訴或上訴。但這樣又面臨一個兩難選擇，如果撤回起訴或上訴，其原先的行政裁決或一審判決自然生效，協議一方反悔或不履行協議又將如何處理？是按原裁決（判決）執行還是按協議履行，極易使協議成為一紙空文，故當事人中的任何一方（尤其是被拆遷人）往往不愿冒此風險，而是采取硬抗到底的辦法，能拖則拖。致使拆遷工作無法迅速完結。
　　第五，選擇行政裁決作為解決房屋拆遷補償、安置糾紛的強制手段，不夠科學合理。行政裁決后，則必然選擇行政訴訟作為解決糾紛的司法監督程序，而行政訴訟對于解決這類糾紛具有局限性和不徹底性：首先，被拆遷人對房屋拆遷管理部門缺乏信任感。由于拆遷人的有關文件、拆遷許可證等都是由拆遷管理部門批準的，拆遷人與拆遷管理部門有著千絲萬縷的關系，現在出現拆遷糾紛再由拆遷管理部門依職權進行行政裁決，被拆遷人在心理上就有抵觸情緒。其次，由于拆遷法規不完善，拆遷行政裁決的程序亦不規范，隨意性較大，更增加了被拆遷人的不信任感。被拆遷人往往不予配合，甚至不同意對房屋進行測量評估，致裁決工作陷入被動。第三，法律規定拆遷行政裁決后，當事人起訴的期限為三個月。殊不知，拆遷是有期限的，但規定僅對裁決不服的起訴期就是三個月，加上裁決期間、訴訟期間，也顯然不符合城市房屋拆遷快速、簡捷的要求，不僅拖延了拆遷時間，還會導致因拆遷時間過長而超出拆遷公告規定的拆遷期限，致拆遷行政訴訟的裁判陷入兩難境地：如維持裁決，因拆遷期限已過，拆遷許可證已失效，顯然不妥；如撤消裁決，又會影響拆遷工作的正常進行，一定程度上阻礙了城市建設改造等工程的順利進行。第四，由于行政訴訟主要是對行政裁決的合法性進行審查，只能行使有限的司法變更權，故對于違法的行政裁決（程序或實體方面）一般應判決予以撤消。如有一行政裁決，因裁決機構在測量、評估房屋前未通知被拆遷房屋產權人，致測量、評估財產時產權人未到場，從行政程序看顯然違法，故法院應判決撤消裁決，而僅因這一點又使得房屋拆遷糾紛的處理回到了未決狀態，一切又得從頭再來。既拖延了時間，也給拆遷當事人增加了負擔。
　　第六，由于拆遷裁決并非終局裁決，所以相當一部分裁決都以當事人（多為被拆遷人或承租人）提起行政訴訟而進入司法程序。而被拆遷人一方，往往選擇在三個月的起訴期間將要屆滿時起訴，這樣既未實現將大多數拆遷爭議解決在行政程序中的目的，還使當事人陷入了更加復雜的司法程序中。另外，拆遷管理部門屢屢坐上被告席，并且時有敗訴可能，影響了其裁決的積極性，且裁決過程中稍有疏忽，致程序或實體有誤，若因此被法院撤消裁決，影響其機關形象，是其極不愿看到的。其后果有二：一是不愿裁決；二 是謹小慎微，不輕易裁決。誠然，有人會說拆遷管理部門如不愿裁決，拆遷人可提起行政訴訟，告其行政不作為，但這僅是理論上的，拆遷人不愿也不敢告；即使告了，時間上也拖不起。
　　第七，拆遷裁決本身的不規范及局限性也限制了裁決的正常進行。到目前為止，各地房屋拆遷主管部門在對拆遷糾紛進行裁決過程中仍缺乏較為可行的運作程序，各地做法不一。同時，拆遷中的一些復雜問題也使拆遷主管部門無從下手，陷入難以裁決的境地。如下列情況：被拆遷的房屋有產權糾紛或權屬不清的，出租人與承租人之間有糾紛的，被拆遷房屋沒有抵押權等他項權利的；產權人死之后，其所遺房產尚未進行分割、繼承的；被拆遷人中有下落不明的；或被拆遷人長住或暫住國外、港、澳、臺的等等。而由于裁決手段的局限性，拆遷主管部門往往無法解決，按照拆遷條件第十六條的規定的“裁決應當自收到申請之日起30日內作出”的要求無法達到。試想，如某被拆遷房屋，被拆遷人之一居住國外或港、澳、臺，僅聯系、通知就需花費數月，如何保證一月內裁決，何況被拆遷人是否積極配合，還是未知數。諸多復雜情況，裁決機關無法解決。因此，拆遷實踐中存在著超期裁決或無法裁決的現象，因不能裁決，更無從向法院提起訴訟，尋求司法救助，進而使拆遷工作停頓，拆遷人只有尋求法律以外的其他方式進行解決，甚至引發社會矛盾，而這又是拆遷立法者所不愿看到的。
　　綜上，將房屋拆遷裁決定性為具體行政行為并不妥當，也不符合拆遷工作的實際。反之，若將其定性為行政機關居間處理民事糾紛，若當事人對裁決不服，當事人起訴后，以民事糾紛立案審理或法院直接受理拆遷糾紛，這樣則可避免諸多麻煩，較為有利于拆遷糾紛的處理，從以往的審判實踐看，不僅可能，而且可行。
　　筆者認為：由人民法院直接受理拆遷案件有著諸多優勢：一、法院審理案件有著嚴格的程序規定，可以確保案件的公正審理。同時法院作為司法部門，與拆遷各方均不存在利益關系和相關因素，從而能夠公正的對拆遷糾紛進行實體處理，切實保證拆遷各方的合法權益。二、法院將拆遷糾紛作為民事案件審理，可以直接確定拆遷人與被拆遷人（承租人）之間的權利義務，避免了行政訴訟中牽扯較多精力審查裁決程序問題的弊端，減輕拆遷人、被拆遷人和拆遷管理部門三方的訴累。三、縮短了起訴期間和裁決的負擔。雙方當事人協商不成，在拆遷公告的第一次期限內如未達成協議，任何一方均可向法院直接起訴，也可申請拆遷管理部門進行裁決，由于裁決并不作為具體行政行為，就使得管理部門不必過份拘泥于裁決的程序，而將主要精力投入到對糾紛的實體處理中，不僅節省了時間，而且加快了節奏，拆遷管理部門的積極性也會提高。四、在訴訟期間，拆遷人可申請先予執行，法院在拆遷人提供財產擔保的情況下，根據情況具體可以裁定先予執行，從而保證拆遷工作的及時順利的進行。
　　三、完善房屋拆遷補償安置糾紛的法律對策
　　現行的有關房屋拆遷的法律、法規，雖有一定的可行性，但在糾紛的處理方面存在不合理之處，前文對拆遷補償安置糾紛的分析在于理順其法律關系，并為妥善處理拆遷糾紛找出較為適當的解決糾紛的途徑，從而進一步完善和規范房屋拆遷糾紛的法律適用，筆者認為，對房屋拆遷糾紛應從下列幾方面去完善。
　　1、當事人認為房屋拆遷管理部門發放拆遷許可證等具體行政行為侵犯了自己的合法權益的，可向法院提起行政訴訟，要求行政機關撤銷該行政行為，因發放拆遷許可證等屬具體行政行為，當事人提起行政訴訟，法院理應受理，并根據具體情況作出裁判。
　　2、根據房屋拆遷的目的、范圍立項等，可將拆遷區分公益性拆遷（或政府拆遷）和非公益性拆遷（民間拆遷）。公益性拆遷是指以國家重點工程建設或城市道路建設等公益性事業為目的需要進行房屋拆遷的工程；非公益性拆遷即民間拆遷，指公益性拆遷以外的單位或房屋開發建設公司為了本單位的利益或盈利的目的而實施的拆遷。對公益性拆遷中發生的糾紛，由拆遷管理部門進行裁決，當事人如對裁決不服，可提起行政訴訟。在訴訟期間，基于裁決作為具體行政行為的先定力、拘束力和執行人，只要拆遷人已對被拆遷人給予貨幣補償或提供拆遷安置用房、周轉用房的，可裁決先予執行，以保證拆遷工作的順利進行。對非公益性（民間）拆遷，如拆遷當事人發生爭議，拆遷管理部門可進行調解，但不作具體裁決，調解不成或當事人不要求調解，拆遷當事人可根據約定（如有約定仲裁條款）向仲裁委員會申請仲裁或直接向人民法院起訴，人民法院可根據《民事訴訟法》有有關規定直接予以受理，并作為民事案件進行審理。
　　3、拆遷人與被拆人、房屋承租人達成拆遷補償安置協議后，一方反悔或拒絕履行協議，另一方可向法院提起訴訟，法院作為平等主體之間的民事案件進行審理。
　　只有根據上述不同情況采取相應的處理對策，才能逐步從根本上解決現行處理房屋拆遷糾紛中的一些疑難問題，切實保護拆遷各方當事人的合法、正當的權益。在拆遷工作逐步走向市場化的今天，不能把拆遷人行為籠統地理解為行政行為或準行政行為，應把所有拆遷都納入城市建設的范疇，還市場經濟以本來面目。從而為城市房屋建設的進一步規范及順利實施鋪平道路，使城市房屋拆遷工作走上健康的、良性發展軌道。

 
文章出處：鎮江市潤州區人民法院
文章作者：尤　鋼