【摘要】加強生態(tài)文明制度建設成為了十八大的最強音之一,生態(tài)補償?shù)闹贫冉ㄔO是其中的一個重要方面。本文在簡析什么是生態(tài)補償制度和建立生態(tài)補償法律制度必要性之后，從憲法、部門法、環(huán)保法等法律體系的相關(guān)方面對生態(tài)法律制度的完善進行了構(gòu)建。

 

【關(guān)鍵詞】生態(tài)補償  制度  環(huán)境保護

 

一、什么是生態(tài)補償制度？

 

生態(tài)補償，顧名思義就是彌補生態(tài)系統(tǒng)的消耗和損失，恢復生態(tài)平衡和生態(tài)功能。生態(tài)補償從生態(tài)學或者環(huán)境科學上來講，是指自然生態(tài)系統(tǒng)由于外界活動而遭干擾、破壞后的自我調(diào)節(jié)、自我恢復，我們把這種狀態(tài)稱為生態(tài)系統(tǒng)的自補償。它屬于生念系統(tǒng)的內(nèi)部補償機制。生態(tài)系統(tǒng)除了內(nèi)部補償機制外，也可以由人類建立外部補償機制。據(jù)此，我們認為生態(tài)補償是對在恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)、修復生態(tài)環(huán)境的整體功能、預防生態(tài)失衡和環(huán)境污染綜合治理中發(fā)生的成本費用的經(jīng)濟補償?shù)目偡Q。如對天然林保護工程、退耕還林(草)、小流域治理等生態(tài)系統(tǒng)恢復和重建工程的成本和費用的補償。

 

根據(jù)這一概念，可以看出生態(tài)補償具有以下特點：

 

 1、生態(tài)補償具有生態(tài)和法學雙重目的性

 

首先，生態(tài)補償具有"生態(tài)"目的性。生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)目的是恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價值，創(chuàng)造生態(tài)效益。生態(tài)補償中的"生態(tài)"是指生態(tài)系統(tǒng)。人類總是處于地球生態(tài)系統(tǒng)之中，生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)因子(環(huán)境因子)如氣候因子、土壤因子、水因子、生物因子等是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎。人類在生產(chǎn)和生活過程中過量從環(huán)境中索取自然物質(zhì)并向環(huán)境中排放各種污染物質(zhì)，這使生態(tài)系統(tǒng)遭到污染和破壞而失去平衡，導致環(huán)境功能受損和生態(tài)價值減少。生態(tài)補償就是為了彌補生態(tài)價值的損失而由人類投入一定的人力和物力，設法使生態(tài)系統(tǒng)恢復或重建，使生態(tài)系統(tǒng)重新具有生態(tài)價值和生態(tài)效益。其次，生態(tài)補償具有法學目的性。生態(tài)補償?shù)姆▽W目的性是實現(xiàn)環(huán)境公平。環(huán)境公平包括代內(nèi)公平、代際公平和權(quán)利公平。代內(nèi)公平體現(xiàn)了代內(nèi)所有人有公平利用生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)利。濫用環(huán)境資源使生態(tài)系統(tǒng)失衡，導致他人無法正常享用生態(tài)環(huán)境，或者環(huán)境資源利用人白白享受環(huán)境保護活動帶來的好處，都是不公平的，因此，恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)，恢復環(huán)境功能，補償受害人的損失和支付享受環(huán)境保護活動好處的費用，實現(xiàn)了代內(nèi)環(huán)境公平。代際公平體現(xiàn)為每一代人在開發(fā)利用環(huán)境資源方面的權(quán)利是平等的，求取發(fā)展的權(quán)利是平等的，當代人進行生態(tài)補償，恢復和重建環(huán)境資源，實現(xiàn)自然資本和人造資本之間的平衡，就是"為了公平地滿足今世后代在發(fā)展和環(huán)境方面的需要"，以實現(xiàn)環(huán)境的代際公平。"環(huán)境法上的權(quán)利公平鼓勵提倡人類尊重一切物的權(quán)利，特別是動物的權(quán)利。"生態(tài)補償通過對生態(tài)系統(tǒng)投入物力和財力，使生態(tài)系統(tǒng)得到恢復和重建。這不僅為人類創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境，也為動植物創(chuàng)造了良好的"生境"，體現(xiàn)了人類對自然的尊重，體現(xiàn)了環(huán)境公平。

 

2．生態(tài)補償具有工具性

 

生態(tài)補償?shù)墓ぞ咝员憩F(xiàn)在三個方面：首先，生態(tài)補償是一種經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段。它通過公平地分配環(huán)境成本和費用，提高人們恢復和重建生態(tài)環(huán)境的積極性，抑制破壞生態(tài)平衡的行為。其次，生態(tài)補償是"外部性內(nèi)部化"的工具。生態(tài)補償通過環(huán)境損害的致害者向生態(tài)建設者支付恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的費用，使外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化，這正如《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則16指出的："考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點，國家當局應該努力促使內(nèi)部負擔環(huán)境費用，并且適當?shù)卣疹櫟焦娎?hellip;…"同時，生態(tài)環(huán)境的受益者向生態(tài)建設者支付享受環(huán)境保護活動好處的用，也實現(xiàn)了外部經(jīng)濟性內(nèi)部化。第三，生態(tài)補償是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的有效工具。生態(tài)補償?shù)哪康氖腔謴秃椭亟ㄉ鷳B(tài)系統(tǒng)，維持或者提供環(huán)境功能和環(huán)境資源的自然存在，保護人類賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎，所以它是實施可持續(xù)發(fā)展的有效手段。

 

 3．生態(tài)補償具有經(jīng)濟補償性

 

在市場經(jīng)濟條件下，基于人們對貨幣的強烈認識，談到補償，人們首先想到的是貨幣給付。對于生態(tài)環(huán)境的補償，我們沒有辦法直接向大自然支付貨幣，但這也不排除生態(tài)補償給付物質(zhì)和貨幣的經(jīng)濟補償性。因為引起生態(tài)補償?shù)脑蚴巧鷳B(tài)建設，即生態(tài)系統(tǒng)的恢復和重建活動。而恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)要采取一定的經(jīng)濟、技術(shù)措施，要投入一定的財物和勞務，如植樹造林，投入了樹種和勞務，通過樹種和勞務補償森林的生態(tài)價值。這正是人造資本和自然資本可以互相轉(zhuǎn)化、互相補充。環(huán)境資源保護就是要求人造資本回歸自然，補償自然資本；補償?shù)慕Y(jié)果往往是為了獲得更好的生態(tài)價值和生態(tài)效益。所以生態(tài)補償總是表現(xiàn)為一定的經(jīng)濟投入，表現(xiàn)為一定的物質(zhì)和勞務的消耗，這些物質(zhì)和勞務就是生態(tài)補償?shù)某杀举M。這正是我們征收生態(tài)補償費、建立生態(tài)補償基金的原則。

 

 4．生態(tài)補償在實質(zhì)上是對物(生態(tài))的補償。但在法律形式上表現(xiàn)為對人的補償

 

生態(tài)補償是國家和社會投入一定的物力和勞務對因生態(tài)系統(tǒng)失衡而導致的環(huán)境功能減損和資源存量減少的綜合補償過程，其實質(zhì)是人對物(生態(tài))的一種補償過程，是生態(tài)系統(tǒng)的恢復和重建過程。然而這種補償過程在環(huán)境法上反映出的是一種人對人的補償過程。

 

5．生態(tài)補償具有廣泛性

 

生態(tài)補償有狹義和廣義之分。狹義的生態(tài)補償僅指對生態(tài)建設者在恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)時所發(fā)生成本費用的補償。廣義的生態(tài)補償不僅包括對生態(tài)建設者成本費用的補償，還包括對預防生態(tài)環(huán)境惡化的預防性費用的補償，對因生態(tài)建設活動而遭受損失和喪失發(fā)展機會者的補償。我們所說的生態(tài)補償是廣義的生態(tài)補償。  

 

6．生態(tài)補償?shù)男问骄哂卸鄻有?span lang="EN-US">

 

生態(tài)補償?shù)男问娇梢允秦泿叛a償，也可以是實物補償，還可以通過提供優(yōu)惠貸款、減免稅收、稅收返還、提供技術(shù)援助、幫助受損地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和進行異地開發(fā)、提供生態(tài)移民基金進行補償。機會成本的補償有安排就業(yè)、培訓、異地安置等方式。

 

二、建立生態(tài)補償法律制度的必要性

 

（一）生態(tài)補償法律制度的缺失或不完善成為制約我國生態(tài)維護與建設的關(guān)鍵因素

 

生態(tài)補償是維護生態(tài)利益平衡的最后一道防線。雖然我國的生態(tài)補償有所成就，但我國的生態(tài)補償法律制度仍落后于生態(tài)補償實踐的發(fā)展，不能滿足新形勢下生態(tài)維護與建設的需要。對生態(tài)資源的無償使用與"搭便車"行為經(jīng)濟制約不足，刺激了惡意的"掠奪性"生態(tài)資源利用；同時挫傷人們改善生態(tài)環(huán)境的積極性，限制了公眾對于生態(tài)建設投入的努力，直接是導致了生態(tài)利益的失衡和生態(tài)狀況的惡化。

 

（二）生態(tài)補償不到位，生態(tài)利益失衡，滋生不滿情緒，影響社會安定

 

由于生態(tài)補償法律和政策的不到位，我國生態(tài)建設中出現(xiàn)了現(xiàn)有法律無法解決的新的問題，發(fā)生了一種利益失衡、不公平狀況，即生態(tài)建設者、保護者的投入無法得到回報，其權(quán)益得不到維護。這種不公平的現(xiàn)象發(fā)生在生態(tài)各個要素的領(lǐng)域，如森林、草原、濕地等領(lǐng)域，也發(fā)生在流域內(nèi)上下游之間和不同地區(qū)之間。這樣產(chǎn)生的利益失衡、不公平狀況，容易導致生態(tài)維護與建設者的心理落差，滋生不滿情緒，甚至影響社會主義建設的安定局面。

 

（三）生態(tài)破壞嚴重，觸動生態(tài)危機，影響國家生態(tài)安全

 

生態(tài)安全是國家安全的重要方面，如果生態(tài)安全問題不解決，不僅造成當代巨大的生命、財產(chǎn)損失、社會安定無法保證，還會造成生態(tài)問題的代際轉(zhuǎn)嫁，給子孫后代帶來不可逆的深重災難，可持續(xù)發(fā)展便無從談起。我國人口多，人均生態(tài)資源較少，且生態(tài)破壞嚴重。生態(tài)破壞嚴重必然引起大自然的懲罰，近年來自然災害頻發(fā)，生態(tài)危機的迫近引起人們對生態(tài)安全的重視。在這種情況下建立生態(tài)補償法律制度，以生態(tài)補償促進生態(tài)維護與建設，不僅是為增強自身綜合國力，確保國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造重要條件，也是維護國家生態(tài)安全與世界生態(tài)安全，對全人類環(huán)境事業(yè)負責的精神狀態(tài)與切實行動。

 

三、構(gòu)建我國生態(tài)補償法律制度的思考

 

（一）確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚?span lang="EN-US">

 

憲法是我國的根本大法，而生態(tài)補償是推進可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。憲法關(guān)于生態(tài)保護的規(guī)定，是生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ罁?jù)。在對生態(tài)危機的法律對策中，越來越多的國家把生態(tài)保護條款列人憲法。

 

我國《憲法》對生態(tài)環(huán)境的保護作了明確規(guī)定。《憲法》第9條規(guī)定:"礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源"。

 

確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍ι鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進行嚴格的界定。所以，建議對國家和集體所有的自然資源應在原所有權(quán)不變的前提下，應當盡可能的分散自然資源的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，將因生態(tài)保護所得的補償直接分配給自然資源經(jīng)營者和管理者，并建立起責權(quán)利相協(xié)調(diào)的競爭和激勵機制。

 

（二）完善相關(guān)部門法

 

由于我國各政府部門之間存在利益紛爭，生態(tài)環(huán)境建設地區(qū)與生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)之間的發(fā)展差距也在日益擴大，所以我們還需要建立一套生態(tài)補償法律與非環(huán)境資源法的法律共同形成的法律體系。建議應該由國務院制定關(guān)于生態(tài)補償?shù)男姓ㄒ?guī)，使參與生態(tài)補償工作的執(zhí)法者的行為和行政執(zhí)法過程受法律約束，這樣不僅有利于實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)某绦蚧头ㄖ苹€有利于提高政府補償?shù)男省?span lang="EN-US">

 

對于《民法》，其作為保護財產(chǎn)的基本法，應建立適應生態(tài)補償?shù)奈餀?quán)制度。建議在特殊的生態(tài)功能區(qū)，如我國西部地區(qū)，實行特殊的物權(quán)制度，特別是土地、草原、山林、水面的所有權(quán)和使用權(quán)制度，如延長森林和草原的承包期，將承包權(quán)物權(quán)化等。

 

對于《刑法》，按照生態(tài)補償?shù)囊螅饕峭晟破淞⒎康模獜谋Ｗo生命、健康和財產(chǎn)安全轉(zhuǎn)向包括對生態(tài)系統(tǒng)的保護。如果法律中對破壞環(huán)境的處罰規(guī)定沒有達到一定的威攝力，就難以預防破壞環(huán)境和生態(tài)的行為。而生態(tài)資源的效益在人類社會發(fā)展中起著舉足輕重的作用。尤其是在環(huán)境問題日益成為全球問題的今天，其作用不容置疑。

 

（三）完善我國環(huán)境保護法，明確對生態(tài)補償?shù)囊?guī)定

 

《環(huán)境保護法》對生態(tài)環(huán)境保護明顯忽視。目前，作為綜合性基本法的《環(huán)境保護法》存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，其實際上是防治污染的法律，并沒有明確規(guī)定保護自然資源的基本原則、基本制度和監(jiān)督管理機制，關(guān)于生態(tài)環(huán)境補償方面的規(guī)定更不夠具體明確。由于當時的立法背景，《環(huán)境保護法》的基本原則、具體制度、法律責任等方面都偏重于污染防治，只規(guī)定了對排污行為所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟進行收費，而沒有考慮對生態(tài)環(huán)境保護行為所產(chǎn)生的正外部性進行補償。

 

因此要對現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》作必要的修改：對《環(huán)境保護法》的立法理念進行更新，引進生態(tài)保護的思想。將生態(tài)環(huán)境補償制度上升為環(huán)境保護法基本制度的范疇, 使國家生態(tài)環(huán)境補償機制法制化。并完善生態(tài)環(huán)境補償制度的相關(guān)內(nèi)容，增加保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的比重，改變其偏重于污染防治的現(xiàn)狀，從整體上對環(huán)境和自然資源進行綜合保護和利用，強調(diào)環(huán)境生態(tài)功能的保護、恢復和整治。

 

（四）修改環(huán)境保護單行法，建立起一套生態(tài)環(huán)境保護與自然資源利用相統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系

 

自然資源保護單行法對生態(tài)環(huán)境保護的力度不夠。如：資源有償使用原則未體現(xiàn)生態(tài)效益價值，對開發(fā)利用者應承擔的保護環(huán)境的義務未作規(guī)定；有的單行法未將維護生態(tài)平衡作為其立法目的；有的法律立法措施過于抽象化，法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性，存在立法空白；另外有些規(guī)定法律偏重于經(jīng)濟利益，不利于生態(tài)環(huán)境保護。這些都在一定程度上影響了生態(tài)補償?shù)某浞謱嵤?span lang="EN-US">

 

生態(tài)補償法律應與其他環(huán)境資源法形成體系，建立起一套生態(tài)環(huán)境保護與自然資源利用相統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系，避免"頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳"的片面性，減少各部門法之間的適用沖突。對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等自然資源法已確立的生態(tài)補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其它自然資源保護和污染防治法要增加生態(tài)補償制度，尤其是生態(tài)補償要融入《環(huán)境影響評價法》中，因為環(huán)境影響評價能解決和滿足生態(tài)補償融入環(huán)境保護實踐所需各種條件，又具備獨特的優(yōu)勢和便利。同時，修改環(huán)境保護標準中的某些環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準，為生態(tài)補償?shù)捻樌_展奠定堅實的技術(shù)基礎。

 

（五）制定《生態(tài)補償條例》

 

針對目前我國具體的生態(tài)補償辦法、法律缺失的狀況，應盡快加強關(guān)于生態(tài)保護和生態(tài)補償?shù)膶ｍ椓⒎üぷ鳎瑥姆缮厦鞔_各生態(tài)補償主體及其義務、生態(tài)補償責任、補償形式、補償標準的制定方法等等，對一些成熟的政策及時在法律上予以規(guī)范化，使之實質(zhì)上具有法律的地位，使生態(tài)補償有法可依，避免政府不合理的濫用補償費用，并可以對市場機制下的生態(tài)補償糾紛進行及時的處理，為生態(tài)補償制度的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)。

 

建議由國務院發(fā)布《生態(tài)補償條例》，使這一制度以國家行政法規(guī)的形式確定下來。在條例中可以對生態(tài)補償?shù)哪康摹⒃瓌t、具體制度、標準、程序、途徑等以及補償?shù)闹黧w、對象、范圍、方式、法律責任等方面作出詳細規(guī)定。