近年來，環(huán)境侵權(quán)類案件在數(shù)量上呈逐年上升之勢，有些案件的損害后果可謂觸目驚心。環(huán)境侵權(quán)是指人類環(huán)境利用行為造成環(huán)境污染和自然破壞，繼而導致公、私財產(chǎn)損失或人體健康損害以及環(huán)境質(zhì)量惡化和環(huán)境功能下降，并依法應當承擔法律責任的一種特殊侵權(quán)行為。環(huán)境侵權(quán)問題是伴隨著環(huán)境問題的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。可以說，它并非一個新問題，但卻從來沒有像今天如此嚴重。在遭受污染侵害的人群中，經(jīng)濟條件較差的弱勢群體是最大的受害群體，他們特別需要得到法律的保護，但由于經(jīng)濟困難，他們無力支付相關費用。而現(xiàn)行的法律援助制度作為向困難群體提供免費法律幫助的制度，卻沒有對此類案件敞開大門。當前雖已有立法初步涉及此類問題，但由于缺乏相關配套措施而難以落實。

 

　　一、環(huán)境侵權(quán)案件：法律援助的"盲區(qū)"

 

　　當今時代，工業(yè)高度發(fā)達，由于大規(guī)模的工業(yè)生產(chǎn)而導致的環(huán)境污染已經(jīng)成為全球性問題，在西方國家的歷史上，經(jīng)歷了"先污染、后治理"的教訓之后，環(huán)境保護已經(jīng)得到國家與民眾的充分重視。在我國，由于種種原因，近年來環(huán)境污染事件層出不窮，不僅對自然環(huán)境造成了嚴重污染，也給人民群眾造成了嚴重的損害。近年來媒體頻繁報道的各地"癌癥村"就是一個個典型的事例。

 

　　日漸嚴重的污染事件導致的人身、財產(chǎn)權(quán)益損害已經(jīng)成了一個嚴重的社會問題，然而，由于受害人以弱勢群體為主，其通過法律途徑維權(quán)困難重重，而為弱勢群體提供法律幫助的法律援助制度此時卻未能發(fā)揮其應有的作用。法律援助在西方國家最初是由一些私人律師和宗教團體及慈善機構(gòu)等民間組織自發(fā)地為窮人提供免費法律服務的慈善行為發(fā)展而來的，早在19世紀末的初創(chuàng)階段，提供法律援助是律師的自發(fā)行為，具有隨意性，是出于律師的道德和"良知"，不具有國家強制性，更沒有上升到國家責任的高度。從19世紀末到第二次世界大戰(zhàn)前，完成了法律援助從慈善行為向國家責任的轉(zhuǎn)變。自第二次世界大戰(zhàn)以后，法律援助進入全面發(fā)展階段。截至1999年，世界上已有近150個國家或地區(qū)建立法律援助制度。

 

　　我國雖然直到上世紀九十年代才逐步建立起法律援助制度，但發(fā)展迅速，成果顯著。1996年12月，司法部法律援助中心成立，擔負對全國法律援助工作的管理和監(jiān)督。1997年5月，中國法律援助基金會經(jīng)民政部批準成立。此后，司法部就刑事、民事、行政等法律援助工作和最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等發(fā)布了多個聯(lián)合通知。廣東、山東、江蘇、重慶等省市也出臺了地方性的法律援助法規(guī)，為法律援助的全國性立法奠定了良好的基礎。2003年7月16日，我國第一部全國性法律援助法規(guī)《法律援助條例》（下稱《條例》）經(jīng)國務院常務會議討論通過，并于同年9月1日起實施，這標志著我國法律援助制度的正式確立，對推動我國法律援助事業(yè)起到了很大作用。但是，由于當時的局限性，《條例》只是規(guī)定了一些直接針對個人的且情況較為緊急的援助事項，并沒有把環(huán)境侵權(quán)案件列入援助范圍內(nèi)，可以說，環(huán)境侵權(quán)類案件已經(jīng)成為法律援助制度的"盲區(qū)"。近年來發(fā)生的大多數(shù)環(huán)境侵權(quán)事件都因立案難、取證難、鑒定難、處理難等原因而擱置在法院的大門之外，各級法院受理的環(huán)境侵權(quán)案件不多，其中勝訴的案件也不太多。法律援助制度本是造福社會、幫助弱勢群體維權(quán)的公益制度，為何在愈演愈烈的環(huán)境侵權(quán)面前保持沉默？在污染事件層出不窮、損害后果駭人聽聞的當下，構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)法律援助制度已經(jīng)迫在眉睫。

 

　　二、環(huán)境侵權(quán)事件亟需律師提供法律援助

 

　　法律援助立法之時，受援范圍主要是直接針對困難群體個人權(quán)益的案件，這對于解決當時的需要是必須的，但立法應當具有的適當前瞻性在此卻未能很好地體現(xiàn)。《條例》實施后的這些年里，環(huán)境污染和自然破壞事件有增無減。據(jù)統(tǒng)計，2008年全國突發(fā)環(huán)境事件總體呈上升趨勢，環(huán)境保護部直接調(diào)查處理的突發(fā)環(huán)境事件135起，比上年增長22.7%。2009年，環(huán)境保護部共接報并妥善處置突發(fā)環(huán)境事件171起，比上年增加26.7%。

 

　　面對愈演愈烈的環(huán)境侵權(quán)事件，相對于現(xiàn)行《條例》規(guī)定的受援范圍，受害人更需要律師參與，以代理人的身份通過訴訟或非訴提供法律服務，其原因主要有以下幾個方面：

 

　　一是環(huán)境污染事件影響面大、后果嚴重。近年發(fā)生的多起重大環(huán)境污染事件，影響都特別巨大，這是由大氣與水的流動性決定的。如2004年沱江污染事故，是自1997年新刑法生效以來因環(huán)境污染受到刑事制裁人數(shù)最多的一次環(huán)境污染事故，也是第一次在同一起環(huán)境污染事故案件中對排污企業(yè)人員和環(huán)境管理人員同時追究刑事責任的案件。這次事故之后，四川省長、省委書記都曾通過媒體道歉，但對事故受害者的賠償卻并無詳細報道，更為嚴重的是，由于長期的嚴重污染，"沱江沿線還出現(xiàn)了一些集中的癌癥村，比如簡陽簡城鎮(zhèn)的民旺村。這個流域的癌患，大部分和消化系統(tǒng)有關，比如簡陽食道癌、胃癌偏高，內(nèi)江肝癌患病率偏高，而這些消化系統(tǒng)的癌變，醫(yī)學證實和亞硝酸鹽存在一定相關性。"而沱江流域"已經(jīng)成為了國內(nèi)癌癥的高發(fā)地區(qū)之一，而根據(jù)科學研究，癌癥發(fā)生中環(huán)境因素占85%。"

 

　　二是受害人多是經(jīng)濟困難的弱勢群體。據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計，污染事件中，最多的是水污染，其次是大氣污染。由于水和大氣的流動性特點，使得污染可以迅速擴大。在水污染事件中，受害人多是沿岸居民與種植、養(yǎng)殖戶，大氣污染事件中，受害人多是污染企業(yè)附近的居民，而一般來說，污染企業(yè)多是在市郊或者農(nóng)村，這就決定了受害人以農(nóng)民為主。在目前農(nóng)民的法律意識不足、經(jīng)濟實力不強的現(xiàn)實條件下，他們往往把希望寄托于當?shù)卣Ｍㄟ^政府的努力解決已經(jīng)發(fā)生的問題，但一些地方政府作為既得利益者，往往是污染企業(yè)的后臺甚至股東，缺乏治理污染的動機。

 

　　三是侵權(quán)者多是實力雄厚的企業(yè)，并且重大污染大都是大型企業(yè)，甚至是大型國有企業(yè)。例如2004年沱江污染的罪魁禍首是四川化工股份有限公司；2003年12月的重慶開縣天然氣井發(fā)生井噴事故的元兇是中石油；2010年7月發(fā)生的造成福建汀江重大污染的紫金礦業(yè)"環(huán)保門"事件中，紫金公司更是與當?shù)卣兄芮嘘P系，"紫金礦業(yè)2009年年報顯示，該公司第一大股東是代表福建上杭縣國資委的閩西興杭國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司，持有28.96%股權(quán)，該公司董事長陳景河持有0.6%，是最大的個人股東。"

 

　　污染事件的頻繁發(fā)生，越來越多的受害人不僅遭受人身傷亡和財產(chǎn)的直接損失，更有甚者，長期的污染導致其生存環(huán)境惡化，生產(chǎn)生活受到嚴重影響，許多人因病致貧，而又因貧而無力治病，如此惡性循環(huán)，已經(jīng)不是個例，可以說，構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)法律援助制度，讓律師為環(huán)境侵權(quán)案件的受害人提供包括訴訟與非訴在內(nèi)的法律服務已經(jīng)刻不容緩。該制度的建立對于正在遭受污染侵害的人群、對于整個社會都具有重大意義：

 

　　第一，有利于促進保障人權(quán)，落實"法律面前人人平等"的憲法原則。《條例》明確規(guī)定法律援助是政府責任，它的實質(zhì)是國家通過制度化的形式，對法律服務資源進行再分配，以保障貧弱殘疾者等群體不因經(jīng)濟能力、生理缺陷而得不到應有的法律幫助，該制度通過幫助弱勢群體實現(xiàn)自己的合法權(quán)益，體現(xiàn)政府對社會大眾基本人權(quán)的保障責任，這是落實"法律面前人人平等"的憲法原則的需要，也是"國家尊重和保障人權(quán)"的內(nèi)在要求。

 

　　第二，有利于促進科學發(fā)展，推進生態(tài)文明建設。科學發(fā)展觀對環(huán)境保護事業(yè)提出了新的要求，然而不少企業(yè)作為"經(jīng)濟人"的本性使之只關注自身經(jīng)濟效益，而忽視其環(huán)境保護義務，更有甚者為了企業(yè)利益最大化而不惜犧牲環(huán)境，從而造成重大污染事故。而某些地方政府及環(huán)境保護主管部門也出于地方利益對污染企業(yè)采取縱容態(tài)度。改變這種情況，依靠企業(yè)或者政府部門的自覺性遠遠不夠，必須通過制度設計，讓廣大群眾真正參與，讓社會各屆都有權(quán)監(jiān)督，而通過對環(huán)境侵權(quán)案件的法律援助，可以很好地調(diào)動廣大群眾參與環(huán)境保護的積極性，從而促進政府和企業(yè)真正把落實科學發(fā)展作為其實際行動。黨的十八大報告提出"把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。"落實這一要求，需要從源頭上控制環(huán)境污染，而這就要依靠廣大人民群眾的積極參與，當污染企業(yè)和有關部門不能正確履行義務時，應當通過承擔法律責任的方式予以制裁。

 

　　第三，有利于化解矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。"民主法治"、"公平正義"是社會主義和諧社會的題中之義，然而回顧近年發(fā)生的重大環(huán)境污染事件，不僅侵害了廣大群眾的利益，更給地方帶來了不穩(wěn)定的因素，由于問題不能及時解決，一些受害人再三上訪。通過對環(huán)境侵權(quán)案件的援助，可以暢通弱勢群體的合理訴求，有效維護其合法權(quán)益，這是實現(xiàn)法律賦予公民權(quán)利的有效措施，是體現(xiàn)社會公平正義的有效手段，也是維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧的內(nèi)在要求。近年來，因環(huán)境問題引起的社會事件頻發(fā)，從2007年的廈門、2011年的大連兩度因PX化工項目出現(xiàn)"集體散步"，到2012年四川省什邡市的鉬銅項目騷亂和江蘇省啟東市王子紙業(yè)"排海工程項目"事件，地方政府涉及環(huán)保的項目一再引發(fā)社會不穩(wěn)。當政府決策的制定和調(diào)整缺乏程序化、制度化的運作，而老百姓的利益表達也缺乏順暢的通道時，就容易出現(xiàn)從和平請愿演變?yōu)楸┝Ρ磉_的局面。這種"不鬧就上、一鬧就撤"的模式，是對政府公信力和正常運行的極大損害，也和法治國家建設的要求背道而馳。

 

三、環(huán)境侵權(quán)法律援助制度構(gòu)建設想

 

　　目前，我國雖然尚未通過立法明確建立環(huán)境侵權(quán)法律援助制度，但已經(jīng)有相關法規(guī)就此進行了初步規(guī)定。例如農(nóng)業(yè)部于2006年制定的《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染突發(fā)事件應急預案》，在事件的"后期處置"一章規(guī)定了應該對受害地區(qū)人員提供法律咨詢和法律援助，明確將法律援助作為事件處理的環(huán)節(jié)之一，但這僅僅是原則性的規(guī)定，對于突發(fā)事件中法律援助的對象、具體形式、援助內(nèi)容、援助方式、援助途徑等，則沒有涉及。2010年11月通過的《北京市水污染防治條例》則以地方性法規(guī)的形式明確規(guī)定了環(huán)境部門可以支持當事人起訴，并應當提供法律援助，該條例第九十三條規(guī)定："環(huán)境保護行政主管部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟，并在確定污染源、污染范圍及污染造成的損失等事故調(diào)查方面為當事人提供支持。本市的法律援助機構(gòu)應當將經(jīng)濟困難公民因水污染受到損害請求賠償?shù)陌讣{入法律援助的事項范圍。"

 

　　在國家層面的立法上，2004年12月修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十四條第三款規(guī)定："國家鼓勵法律服務機構(gòu)對固體廢物污染環(huán)境訴訟中的受害人提供法律援助。"2008年2月修訂后的《水污染防治法》？第八十八條第三款規(guī)定："國家鼓勵法律服務機構(gòu)和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助。"這些規(guī)定雖然明確寫入對受害人提供法律援助，然而只是"國家鼓勵"，具體如何鼓勵、如何操作則缺乏明確規(guī)定，亦無其他規(guī)定與此配套，這與《條例》明確規(guī)定的法律援助是政府責任不同，也使這一規(guī)定在實踐中難以落實。此外，該規(guī)定僅針對訴訟程序，而損害賠償?shù)慕鉀Q有時可能并不一定經(jīng)過訴訟程序，也有可能通過非訴的程序協(xié)商解決，因此有必要擴大援助方式。

 

　　為構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)法律援助制度，預防和制止環(huán)境污染事件對人民群眾的人身和財產(chǎn)造成重大損害，切實維護好、保障好人民群眾根本利益，需要從立法引導、制度建設、保障參與等方面采取措施，重點做好以下幾個方面的工作：

 

　　第一，以《環(huán)境保護法》修改為契機，于該法中規(guī)定"法律援助機構(gòu)應當將經(jīng)濟困難公民因環(huán)境污染受到損害請求賠償?shù)陌讣{入法律援助的事項范圍。"作為環(huán)境保護基本法，頒布于1989年的《環(huán)境保護法》多年來一直沒有修訂，導致其規(guī)定已經(jīng)不能適應現(xiàn)實的需要，修改該法已經(jīng)列入全國人大常委會立法規(guī)劃中繼續(xù)開展研究論證的項目，現(xiàn)正積極開展修改的研究論證。在這次修改中，應當在《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》關于鼓勵法律服務機構(gòu)對污染損害訴訟中的受害人提供法律援助的規(guī)定之基礎上，進一步明確建立環(huán)境侵權(quán)法律援助制度，為律師參與環(huán)境侵權(quán)法律援助提供法律依據(jù)。

 

　　第二，結(jié)合法律援助立法完善進程，細化落實相關制度。建立環(huán)境侵權(quán)法律援助制度，需要結(jié)合法律援助制度自身的發(fā)展與完善。擴大法律援助覆蓋面，使更多的困難群眾和困難群眾更多的法律事項能夠得到法律援助，是法律援助工作深入貫徹落實科學發(fā)展觀、充分發(fā)揮法律援助在黨和政府主導的維護人民權(quán)益機制中的積極作用，必須首先解決的問題。環(huán)境侵權(quán)案件的特殊性，特別是其加害人與受害人雙方地位的差異，導致了作為弱勢群體的受害人維權(quán)的艱難，而隨著法律援助立法與制度的不斷完善，特別是法律援助覆蓋面的擴大，將法律援助的陽光照向這個特殊的弱勢群體勢在必行。

 

　　第三，司法行政機關的支持與律師界的參與。作為政府責任的法律援助，應由政府提供財政支持，并保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平差別巨大，地方政府對法律援助的投入并不一致，特別是經(jīng)濟發(fā)展比較落后的中西部地區(qū)，投入更是先天不足，而且更容易在抓經(jīng)濟建設時忽略對環(huán)境的保護，因此更需要律師發(fā)揮作用。在規(guī)定律師參與環(huán)境侵權(quán)法律援助時，除履行監(jiān)督管理職責外，應當明確由司法行政機關代表政府履行相關義務。《條例》第四條明確規(guī)定："國務院司法行政部門監(jiān)督管理全國的法律援助工作。縣級以上地方各級人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作。中華全國律師協(xié)會和地方律師協(xié)會應當按照律師協(xié)會章程對依據(jù)本條例實施的法律援助工作予以協(xié)助。"該規(guī)定明確了司法行政部門在做好法律援助工作中的責任，也規(guī)定了律師協(xié)會的協(xié)助義務，在具體落實中，需要政府加大對法律援助經(jīng)費的保障力度，解決律師履行職務中的后顧之憂，應通過立法的完善，規(guī)定律師在從事法律援助工作時，有權(quán)獲得適當?shù)膱蟪辏蕴嵘蓭熜袠I(yè)投身法律援助事業(yè)的主動性與積極性，從而有利于該制度的不斷發(fā)展與完善。