我國傳統的房屋管理是計劃經濟福利型住房制度的一種自然延伸，其最主要的特點在于否認物業及其管理的商品性、市場性，在這種體制下，國家包辦房屋管理，"以租養房"，只提供基本的使用服務，住戶只需交納一點很少的清潔費，因此，沒有物業服務的概念。住房制度改革以來，住房產權多元化格局已經形成，房屋產權所有者希望自己的房產能夠保值增值，需要對房屋包括公共設施進行維修養護；另外，人們對住去周圍的環境保潔、安全保衛、公共綠化、道路養護提出了越來越多的要求，在這種情況下，物業服務也就應運而生。這是市場經濟的要求，也是住房制度改革的需要。隨著我市城市化進程的迅速推進和房地產市場的不斷發展，多數城市居民原來獨門獨戶自我管理的形式已被迅猛發展的城市物業集中管理所取代。建立和諧的物業服務關系，不僅關乎廣大業主的根本利益，更關乎業主的建筑物區分所有權制度的落實。目前我市物業服務行業尚處于起步階段，物業服務糾紛大量涌現，訴諸法院的案件數量快速增長，審理難度逐漸增大。管中窺豹，足見我市物業服務市場之亂象，轉型期的行業困境不容忽視，諸多難題亟待解決。有鑒于此，本課題組立足司法實踐，深入調查研究，廣泛收集數據，嚴格分析論證，以期對我市物業服務行業之良性發展有所裨益。

 

    一、課題的分析樣本

 

本課題的分析樣本有七：

 

1、以我院2008年以來受理的50件物業糾紛案件為樣本，研究我市物業糾紛案件的類型和特點。

 

2、在我市28個住宅小區發放調查問卷840份。

 

3、走訪我市物業服務企業7個。

 

4、走訪物業行政主管部門5次。

 

5、走訪住宅小區28個。

 

6、旁聽物業糾紛案件審理9次。

 

7、召開物業糾紛案件專題研討6次。

 

二、我市物業服務糾紛的基本情況

 

（一）司法視野下的案件特點

 

我院自2008年首次出現物業糾紛案件以來，截至2010年6月共受理物業糾紛案件50件，總體來說呈現如下特點：

 

1、糾紛類型單一，潛在矛盾多樣。我院受理50件物業糾紛案件全部是物業公司（或業主委員會）向業主追索物業費糾紛。在審理中發現，該類案件盡管案情簡單但矛盾尖銳，業主與物業公司之間積怨已深，因物業費糾紛而對簿公堂只是雙方矛盾激化的一個表象。我市物業服務行業尚處于起步階段，廣大業主的消費理念及物業公司的服務觀念均處于轉型時期，從京滬深及周邊城市物業服務市場發展規律和司法經驗來看，不排除我市將會有愈來愈多的物業糾紛類型進入訴訟程序。

 

2、案件調撤率高，判決逐年增多。我院迄今共審結物業糾紛案件49件（1件未結），調解結案15件，撤訴27件，判決7件（見圖1），總的調撤率達85.71%。其中2008年審結1件（撤訴），調撤率為100%；2009年審結24件（15件調解，8件撤訴），調撤率為95.83%；2010年上半年（18件撤訴），調撤率為75%。從各時期的結案情況看，判決結案逐年增多，調撤率明顯呈逐年下降趨勢（見圖2）。

 

 

 

3、雙方相互妥協，示范效應明顯。從我院審理該類案件的情況來看，業主拒交物業費往往事出有因，在庭審中多以物業公司服務不到位甚至侵害業主權利為由抗辯。本課題組在對物業糾紛進行專題調研過程中，發現業主反應的上述情況確實普遍存在，許多業主選擇以拒交物業費的方式警示物業公司提高服務質量。就本院結案情況來看，調撤結案的全部為原被告雙方相互妥協的結果：即物業公司同意將物業費"打折"，業主同意交納本次物業費。從判決結案情況看，業主敗訴率為100%，但法院亦考慮到了物業公司服務瑕疵情形，酌定減少了部分物業費（或不支持物業公司主張的"違約金"）。從訴訟結果上看，業主實質上因拒交物業費而獲利，由此產生的示范效應不容忽視：涉訴業主將來會更傾向于借助法院這個對話平臺與物業公司討價還價，其他關注案情的廣大業主亦將紛紛效仿而拒交物業費。

 

4、原告批量起訴，潛藏群體糾紛。由于各小區拒交物業費的業主不在少數，物業公司往往選擇同時起訴多個業主。譬如2009年8月3日江蘇高正物業服務有限公司集中起訴20戶業主，占全年受案總數的80%；2010年2月2日金壇市金房物業公司起訴5戶業主，同日金城花園業委會起訴7戶、城北小區業委會起訴8戶。由于被告人數眾多，關注審理結果的業主亦往往參與旁聽庭審或作為證人出庭，廣大業主基于相同的地位和利益訴求容易形結成聯盟，從而產生群體效應，成為群體糾紛的隱患。

 

5、案件標的很小，訴訟成本較高。該類糾紛案件標的一般為半年或一年的物業費，標的數額很小（見圖3）。從我院的情況來看，2008年受理的1件物業糾紛標的額為18500元，數額相對較大。2009年和2010年上半年共受理49件，標的總額僅為57076元，其中標的最大的為4627元，標的最小的僅為40元。從解決糾紛的效果來看，法院的作用僅僅是通過主持這樣一次訴訟活動去督促業主履行給付義務，審結一個欠費案件只是完成了對一戶業主的收費任務而已，物業公司與業主之間的矛盾并不能根本化解。更為糟糕的是，案件裁判結果所傳遞的信息容易成為廣大業主的行動指引，從而導致同類案件越來越多，司法權運行的社會效果很難掌控。對于數額較小的物業糾紛，法院耗費的人力物力成本可能將遠遠超過案件標的額本身，這對于緊張的司法資源來說是一種巨大的浪費。

 

 

 

（二）行政領域內的糾紛現狀

 

1、受理投訴數量逐年增多

 

2005-2009年，金壇市住房和城鄉建設局房屋管理處物業管理科受理的業主針對物業服務的投訴數量呈逐年增多趨勢（見圖4）：

 

2、投訴涉及問題相對集中

 

從近五年來受理的投訴問題來看，類型相對集中，以2009年為例，業主投訴"服務質量差"79次，占投訴總量的49.07%；投訴"房屋質量問題"53次，占投訴總量的32.92%；其他如"鄰里糾紛"、"違章搭建"等僅占18.01%（見圖5）：

 

（三）住宅小區內的洶涌"民意"

 

本課題組歷經3個月，在全市28個住宅小區發放調查問卷共計840份，現將部分能反映物業服務糾紛現狀及特點的問題分析如下：

 

1、部分業主觀念陳舊

 

老小區60%以上的業主認為"小區不需要物業公司提供服務"（見調查問卷第2題），對于該同一問題，拆遷安置小區內的業主則75%以上認為"不需要"，反映出我是仍有大量業主并未轉變"個人自掃門前雪"的傳統房屋管理觀念，這種觀念上的滯后埋下了對立與沖突的隱患。在以上兩類小區中，90%以上的業主搞不清楚其與物業服務企業之間的關系（見調查問卷第4題）。

 

2、物業服務企業面臨信任危機

 

從總體情況來看，調查問卷顯示物業服務企業面臨嚴峻的信任危機，有57.86%的業主"不信任物業公司，因為其服務不到位，且會侵害業主權利"，另有11.55%的業主則選擇"談不上信任不信任"（見調查問卷第3題）。信任危機的直接表現是業主對小區物業服務的滿意率不高：1.79%的業主"非常滿意"，18.45%的業主"基本滿意"，52.62%的業主"不滿意"，27.14%的業主"非常不滿意"（見調查問卷第6題）。與此相對應，對于"物業公司能否及時、有效解決業主問題"，僅有13.29%的業主認為能夠"及時解決"，27.84%的業主認為能夠"有效解決"（見調查問卷第9、10題），由此可見物業服務企業自身原因乃是導致該信任危機的主要因素。

 

三、我市物業服務糾紛的成因分析

 

引發物業糾紛的原因是多方面的，在業主方面看來，這些原因大體上可歸結為一點，便是"收費太高、服務太差"；在物業公司方面看來，原因便是"刁民太多、收費太難"；在政府方面看來，原因則是"市場混亂、管理艱難"。顯然，這些原因都是比較淺顯且有失偏頗，未能觸及糾紛背后的深層次因素。本課題組在深入調研的基礎上，將我市物業糾紛的本質成因歸結為如下四點：

 

（一）房地產業迅猛發展，物業服務緩慢轉型

 

隨著我市城鎮住房制度改革的不斷深化，房屋的所有權結構發生了重大變化，原來的公房承租人逐步轉變為房屋所有權人，原來的公房管理者與住戶之間的管理與被管理關系也逐漸演變為物業公司與房屋所有權人的服務與被服務關系。但是在現實中，這些"房改房"住宅小區（老小區）的業主尚未脫離計劃經濟體制下福利住房制度的影響，在心理上排斥有償物業服務，在行動上則表現為惡意欠費。經調查統計，我市目前共有住宅小區72個，其中老小區30個，占總數的41.67%。老小區因規劃不合理、違章建筑多、住區規模小、整體規劃差等特點，管理和服務遠比"商品房"小區困難，一般物業公司都望而卻步，目前僅有6個小區有物業公司進駐提供服務，占20%。據了解，由于收費困難，收費標準低（上世紀九十年代年代制定的標準），物業公司虧損嚴重，近3年來共有9個小區物業公司先后退出，而且還有幾家公司因為虧損正準備退出。這在一定程度上反映了部分業主缺乏"商品經濟"觀念和"平等"的法律觀念的現實。

 

近年來，我市城區改造進程加快，房地產業迅猛發展。自2008年以來，我市新建小區25個，建筑面積達280.9萬平方米，新小區物業公司進駐率為100%，全部實現了由物業公司提供專業服務。但與此不相適應的是，目前我市僅有物業公司22家，全市小區與物業公司的數量比例嚴重失衡。由于不存在嚴格的市場準入機制、有效的市場監管機制、自由的市場競爭機制及規范的市場退出機制，各物業公司均能順利承接到物業服務項目。這種新小區物業公司經營理念尚未從管理型向服務型轉變，錯誤地認為其是負責"管理"小區及業主、而非"服務"于小區及其業主，將"管理"手段視為可以贏利的"權利"，而非履行自己的義務。至于是否行使此項"權利"，往往由其根據自身利益決定：物業費、維修費是物業公司最大的經濟利益，收費的權利絕對要按時、甚至提前行使；對小區業主亂停亂放交通工具、隨意堆放雜物、違章搭建等違規行為的處罰權，也要積極行使；但對于小區路燈不亮、下水管道堵塞、供水、供電不正常、相鄰關系糾紛、安全保障等事關業主切身利益等問題的管理，對物業公司毫無經濟利益可言，其"管理權"往往以各種理由被放棄。對本市物業服務的滿意度調查結果顯示：很滿意的占2.73%，基本滿意的占7.02%；不滿意的占48.16%，非常不滿意的占42.09%。

 

（二）物業立法體系龐雜，規范粗糙難以實施

 

在課題準備階段，本課題組聯合民事條線審判人員對物業立法相關規范進行了系統梳理并結合案例討論學習，為本課題的順利開展提供了充分的理論依據（見附Ⅱ）。從立法層級及規范內容來看，我國現行物業立法主要存在如下缺陷：

 

第一，缺乏科學完整的理論體系支持。由于理論滯后于實踐，我國物業立法具有較濃厚的實用主義色彩，未能真正觸及建筑物區分所有權理論 之根源，這導致現行規范未能從根本上厘清物業服務內部和外部兩個層次的法律關系，房地產開發建設單位、業主、業主大會、業主委員會、物業公司、行政主管部門等各方主體之間的權、責、利不清，埋下了糾紛隱患。

 

第二，條文的實際操作性差。由于立法層次較低，立法技術較差，現行物業立法規范體系缺乏整體性和協調性，規則之間缺乏配套性和互補性，未能提供良好的物業服務市場行為規范；大量籠統的規定在實際操作中很難掌握，給地方立法留下了廣泛空間，也導致物業糾紛案件很難統一裁判尺度。

 

第三，立法空白大量存在。現行立法刻意回避了許多敏感問題，如業主自治組織的法律地位、業主共有所有權的行使、"房改房"小區物業服務特別規則 等，導致實踐中許多問題無法可依。

 

（三）物業服務行業混亂，市場行為亟待規范

 

良好的物業服務市場秩序的構建，有賴于三種市場主體行為的整合：行政主管部門作為管理主體應發揮先導作用，物業公司作為市場經營主體應發揮基礎性作用，業主（以及物業使用人）作為市場消費主體應發揮支持作用。這三種作用可以歸結為各方主體對市場機制的尊重及執行。保障物業服務市場公平有序運行最重要的機制有二：一為市場準入機制，二為公平競爭機制。

 

1、市場準入機制。從經濟學的角度說，市場準入制度是關于市場主體和交易對象進入市場的有關準則和法規，是政府對市場管理和經濟發展的一種制度安排。對物業服務實行市場準入，是指政府對經營主體實施必要管制，以解決服務產品的質量和效率問題。對于縣級市物業服務市場來說，政府的這種管制主要表現在"有法必依"和"違法必究"兩方面，即嚴格執行相關的法規和政策，實行經營資質準入和從業資格準入， 及時矯正經營主體的違法違規行為。從我市執行市場準入機制的情況來看，存在的問題有二：

 

（1）企業整體資質較低，越級承接不容忽視。目前我市共有物業公司22家，其中一級資質的2家，二級資質的3家，三級資質的17家。從整體上看，三級資質物業服務企業占72.27%，反映出我市物業服務行業整體實力偏低。《物業服務企業資質管理辦法》第7條規定："新設立的物業服務企業，其資質等級按照最低等級核定，并設一年的暫定期。"從我市三級資質物業企業設立時間來看，僅有1家為2008年以后設立的，可見絕大多數物業服務企業獲得行業準入門檻之后不思進取，未能提升資質等級。而從各物業服務企業承接物業情況來看，越級承接情況不在少數，具體承接情況如下表：

 

物業服務企業名稱  承接物業情況（面積/萬平方米）

 

金盛物業服務企業  119.28

 

鑫盛物業服務企業  97.82

 

華盛物業服務企業  44.98

 

泳泰物業服務企業  20.48

 

金谷物業服務企業  41.74

 

潤地物業服務企業  4.35

 

高正物業服務企業  15.9

 

怡源物業服務企業  29.87

 

翔峰物業服務企業  24.71

 

潤德梁物業服務企業 5.65

 

吉祥物業服務企業  14.2

 

虹亞物業服務企業  7.4

 

金鵬物業服務企業  72.47

 

保利物業服務企業  10

 

星河物業服務企業  19.87

 

惟仁物業服務企業  20.38

 

合    計   549.1

 

（2）專業管理人才匱乏，無證上崗現象普遍。我國對物業服務行業實行從業資格準入制度，主要法規依據是《物業管理條例》第32條："從事物業管理的人員應當按照國家有關規定，取得職業資格證書。"對于取得何種證書，《物業管理師制度暫行規定》明確為《中華人民共和國物業管理師資格證書》及《中華人民共和國物業管理師注冊證》。對于何種從業人員須取得上述兩證，《條例》未明確規定，但很顯然，考慮到國內整個行業現狀，不可能要求所有從業人員（如會計、清潔工等）都必須取得兩證，事實上也沒有必要。《物業管理師制度暫行規定》及《物業服務企業資質管理辦法》均限制性地表述為"物業管理專業人員"，但《辦法》第5條又將"物業管理專業人員"與"工程、管理、經濟等相關專業類的專職管理和技術人員"并列表述，實踐中頗費思量。《物業管理師制度暫行規定》第28條規定"物業管理項目負責人應當由物業管理師擔任"，建設部1996年頒布的《關于實行物業管理企業經理、部門經理、管理員崗位培訓持證上崗制度的通知》中對"物業管理企業經理"和"物業管理部門企業經理、管理員"的規范及培訓教學計劃作了兩個層次的要求，結合上述規定，本課題組認為："物業管理專業人員"應當是指"物業管理項目負責人"，即《通知》中所提及的"物業管理企業經理"，而"專職管理人員"則是指"物業管理部門企業經理、管理員"。也就是說，目前我國嚴格實行職業資格準入的人員應當限定為"物業管理項目負責人"。

 

從我市的情況來看，目前我市沒有物業管理師。這表明，我市物業服務行業中，專業管理人才極度匱乏。本課題組認為，這也是導致我市物業服務質量總體偏低，物業服務行業裹足不前的重要因素。

 

2、公平競爭機制。物業服務行業公平競爭機制主要體現在兩個方面，即：建管分離制度和前期物業招投標制度。

 

（1）建管分離原則。關于建管分離，《物業管理條例》的態度是"提倡"  ，既然并非強制性的行為規范，又出于"趨利避害"的本能和追求利益最大化的簡單動因，建設單位大可不必遵循這一原則。事實上，中國大陸第一家物業管理公司 ，其設立就是建管不分的。據統計，中國大陸以建管不分形式存在的物業管理公司共計兩萬多家，占全國總數的70%-80%。 當前建管不分已經成為物業服務行業發展的瓶頸：從宏觀層面看，它嚴重阻礙了這個行業的市場化健康發育（如物管項目獲得程序的公平競爭機制、物業服務價格的市場化形成機制等）；從微觀層面看，許多開發商利用其設立的物業服務企業掩飾建筑瑕疵（或虛假宣傳）以逃避責任，導致因開發建設遺留問題（如開發商擅自更改規劃、不按標準建設配套設施、質量不合格、銷售面積縮水等）而引起的物業服務糾紛占糾紛總數的50%以上 。

 

從我市的情況來看，目前共有建管不分的物業服務企業9家，占全市總數的40.91%。這些企業共承接物業服務項目11個，自建自管的占其承接項目總數的90%以上。從發生糾紛的情況來看，2009年行政主管機關受理的有關物業服務的投訴中，有32.92%是關于開發建設遺留問題。從調查問卷情況來看，有173位業主認為"房屋質量不好"是拒交或拖欠物業費的原因之一，占調查問卷總人數的20.60%。

 

（2）前期物業招投標制度。以招投標方式選聘物業服務企業提供前期物業服務是破除建管不分弊病的一個重要途徑，《物業管理條例》第24條作出了原則性規定，2003年建設部頒布了《前期物業管理招標投標管理暫行辦法》作為細化該制度的配套規定，2007年江蘇省建設廳頒布了《江蘇省前期物業管理招標投標實施辦法》，2005年常州市房產管理局和常州市物價局聯合頒布了《常州市市區前期物業管理招標投標管理暫行辦法》，由四個梯度的立法對該制度進行規范，立法形式的完整性在物業立法大體系中比較罕見，足見全國自上而下對構建公平競爭機制的重視與期待。

 

依據上述規定，我市住宅物業規劃總建筑面積3萬平方米以上的項目都應當實行招標的方式選聘前期物業服務企業。但事實上，目前我市這樣的新建住宅小區共有32個，采用招投標方式選聘前期物業服務企業的項目有17個，僅占總數的53.13%。

 

需要特別說明的是，采用協議方式選聘物業服務企業必須經房地產行政主管部門批準，其前提要件是"投標人少于3個或者住宅規模較小"。對于住宅規模問題，地方立法當然有權在上位法的框架內作出具體限定。對于投標人數量問題，則關系到招投標制度終極價值：有競爭才會有優勝劣汰，才能實現資源配置的合理化，因此強調競標人數量就顯得尤為必要。為保證競標人數量，《前期物業管理招標投標管理暫行辦法》第8條第2款對公開招標的公開范圍和公開方式作了強制規定："招標人采取公開招標方式的，應當在公共媒介上發布招標公告，并同時在中國住宅與房地產信息網和中國物業管理協會網上發布免費招標公告。"《江蘇省前期物業管理招標投標實施辦法》第10條第2款則對公開范圍進行了拓展："采取公開招標方式的，應當在公共媒介上發布招標公告，并在中國住宅與房地產信息網或中國物業管理協會網或江蘇建設信息網或項目所在城市物業管理行政主管部門指定網站發布招標公告；具體發布網站由招標人根據公開招標范圍確定。"《常州市市區前期物業管理招標投標管理暫行辦法》第10條第1款則僅要求在"在公共媒介上發布招標公告"。由前述自上而下的規定可以看出，立法層級越低，對公開范圍的突破尺度越大，以至于層級最高的部門規定被"解釋"得面目全非，招投標公開原則最終淪為"促進公平競爭" 的遮羞布：建設部的規定非常嚴格，其本意是要求招投標情況在全國范圍內公開（尤其是需要全國范圍內的物業服務企業知曉招標事宜），以吸引數量眾多的物業服務企業參與競標；省級規定的實施效果則必然是公開范圍局限于省內甚至縣級區域內，因為其將多個層次的公開范圍選項并列（并且將建設部規定中的"和"改為"或"），且賦予了行政主管部門及招標人（項目建設單位）的選擇決定權，結果可想而知；常州市的規定則干脆取消了網上公開的要求，該規定則可以使得公開的范圍更加局限，若依據該規定進行"公開"則實質結果極有可能是"不公開"。

 

依據上位法優先于下位法原則，在效力較高的規范性法律文件與效力較低的規范性法律文件相沖突的情況下，應當適用效力較高的規范性法律文件。江蘇省與常州市關于發布招標公告方式和范圍的規定明顯與建設部的規定相沖突，其效力問題頗值商榷，自不待言。退一步說，假使我們在這里且不去評說立法技術問題，那么有法必依也應當是一個行業遵循市場經濟規則最起碼的姿態。但事實上，本課題組在中國住宅與房地產信息網和中國物業管理協會網 上未能檢索到任何前期物業的招標公告，而所謂的"江蘇建設信息網"則根本不存在，發布公告當然是客觀不能。至于我市的行政主管部門曾經指定哪些網站發布過何種招標公告，目前已無從考證了。

 

（四）業主自治組織萎縮，對話平臺建立困難

 

基于建筑物區分所有權（包括專有權、共有權和成員權），小區業主對共有部分享有共有權（共同占有、使用、收益和處分），該權能之合法行使有兩個過程，一是通過民主程序形成全體業主意志，二是依據該意志貫徹執行，概而言之，該過程即為維護全體業主之共同利益而實現的業主自治。在物業管理領域，業主自治的理想狀態表現在：全體業主有權決定是否選聘物業服務企業對小區物業進行管理；全體業主有權決定選擇哪個物業服務企業；全體業主有權解聘物業服務企業。現實情況則是：一方面全體業主的共同意志很難通過法定民主程序（業主大會）有效整合，另一方面法定執行機構（業主委員會）在執行業主意志時遭遇重重困難。究其原因，大致有兩方面：一是部分業主參與小區公共管理的意識不強，參與自治組織進行自我管理和服務尚未成為多數業主的迫切需要，符合法定人數的業主大會很難組織，因此也難以選舉成立代表全體業主利益的業主委員會；二是法律規范關于召開業主大會和成立業主委員會的規定缺乏可操作性，政府主管部門和社區基層組織監督指導不到位甚至缺位，經常造成業主自治組織在組建過程中就夭折流產。

 

我市的情況是：全市72個住宅小區中，已選舉成立業主委員會的有27個，僅占37.5%。相關調查問卷情況是：對于業主是否享有小區公共部分管理權，認為享有該權利的占35.69%；認為不享有該權利的占26.71%；表示不清楚何為小區公共部分管理權的占37.6%。對于享有小區公共事務決定權的合法組織，認為是業主大會的占8.03%，認為是業委會的占5.32%，認為是物業公司的占36.84%，認為是開發商的占23.63%，認為是政府的占6.04%，表示不清楚的占26.12%。

 

業主自治組織萎縮的后果是：第一，業主與物業公司之間缺乏一個平等的對話平臺，單個業主的意愿往往無法引起物業公司的足夠重視，于是業主便將其不滿表現為消極對抗，即拒交或拖欠物業費以迫使物業公司改善服務（調查顯示，認為該措施能達到預期效果的業主占76.38%）；第二，業主被迫接受物業公司提供服務，"花錢買冤家"的憤怒心里普遍存在（調查顯示：認為物業服務合同內容不公平的占68.29%；表示被迫簽訂前期物業服務合同的占59.62%；對物業服務"不滿意"和"非常不滿意"的業主占79.76%；不希望其小區物業公司繼續為其提供服務的占62.33%）；第三，前期物業服務成常態（調查顯示，我市72個住宅小區中，有39個處于前期物業狀態，占新建小區總數的54.17%，大量小區前期物業的時間已經持續3年以上），合同內容違背業主的真實意思表示；第四，物業公司侵害業主共有所有權情況普遍存在（調查顯示，表示"物業公司占用小區公共設施盈利"的占85.61%；表示"物業公司向全體業主公示收支明細"的占61.37%）。第五，由于缺乏制衡，物業服務市場違背市場經濟體制下的自由、公平、競爭的基本理念，市場經營主體（建設開發單位和物業服務企業）因追逐短期利益而不惜犧牲業主利益，最終將導致我市范圍內的行業生態惡化。

 

三、我市物業服務糾紛化解對策

 

目前，我市的物業服務行業正處于轉型期的特殊困境，市場混亂，利益失衡。引發糾紛的原因是多方面的，既有國家體制方面，又有市場機制方面，還有市場主體方面。在這樣的轉型期困境里，新興行業的健康發展，尤其需要政府充分發揮主導作用，引導行業發展方向，完善市場運作機制，規范市場經營行為，從而最終達到有效預防糾紛、培育良好市場環境的效果。

 

1、明確職責權限，推進綜合協調。物業服務領域涉及公用事業管理的許多部門，有些小區居住環境的瑕疵并非物業服務企業的職責范疇，需要各部門共同協商解決，這就需要明確各部門的職責權限，防止出現糾紛之后各部門相互推諉，以避免業主（或物業使用人）因政府職能部門管理缺位而將不滿情緒轉嫁到物業服務企業身上。在此基礎上，需要建立和完善兩個工作機制：一是物業服務領域綜合協調工作機制，由行政主管部門牽頭，規劃、建設、市政管理、園林綠化、工商、公安、消防、公用事業單位(水、電、氣)等各相關部門參加，及時協商解決物業服務領域的綜合性問題；二是社區物業服務綜合協調機制，由街道辦或居委會牽頭，社區黨支部、駐區單位、業主代表、物業服務企業等多方參加，加強對小區物業服務問題的日常溝通、協調、指導和監督。

 

2、引導業主自治，構建對話平臺。政府要將業主自治納入社區民主建設工作范疇，確立街道辦事處和居委會的責任人地位，明確規定其在該項工作中的具體職責，將業主大會召開率、業主委員會成立率和業主參與率作為考核社區民主建設工作的重要指標。要針對業主大會召開難、業主委員會成立難這個突出問題，重點加強對業主自治組織運作的引導和指導，盡快制定業主大會籌備組成員結構和業主委員會人選的指導標準，規范業主大會成立和業主委員會組建工作的程序，明確街道辦事處（或居委會）在業委會組建、改選中的工作職責。要積極探索建立物業管理應急機制，在出現業主大會無法召開履職、業主委員會不作為、物業企業擅自撤離服務等重大事項時，政府主管部門要有應急預案，及時采取臨時措施確保業主有一個穩定、安全的居住環境。

 

3、發揮監管職能，規范市場行為。政府發揮監管職能的意義有二：一是要求自身執法必嚴，行政管理不缺位；二是以強制市場有法必依，健康發展不越軌。針對我市物業服務行業現狀，本課題組建議，在當前及今后的一段時期內，政府應當在如下幾方面發揮監管職能：

 

第一，規范物業企業收費行為。一是要在廣泛聽取社會意見的基礎上，盡快制定普通商品房住宅小區物業費政府指導價格，進一步完善經濟適用房小區、危改回遷小區物業費政府指導價格，保證政府指導價格的權威性和代表性，使業主與物業企業協商約定收費標準時有據可依。二是要采取政府救助措施，給低保家庭提供政策性補貼，解決低收入群體交費難的問題。三是要堅決杜絕物業公司以斷水、斷電等非法手段迫使業主繳納費用的行為，在當前物業服務總體水平不高的情況下，要尊重業主以拒交物業費的方式抗衡的權利。

 

第二，嚴格執行市場準入和退出制度。要通過企業資質管理、物業招投標管理、企業年審、加大違規處罰等手段，培育和完善物業服務市場，保障業主與物業企業互相選擇、平等協商的權利，對房地產開發企業、物業企業強迫業主簽訂物業服務合同、不按標準提供服務、濫收費等不法行為，要采取包括降低或取消企業資質等級等辦法進行嚴肅處理。

 

第三，加強對物業交接過程的監管。要明確物業項目交接時的驗收制度，規范企業進入、退出物業項目時的程序，特別是業主選擇新的物業企業時，交接各方要按照法律相關規定進行交接，對于違反交接規定的物業企業，要依法嚴肅處理，并限時撤出。

 

第四，對住宅小區物業管理工作進行分類考核、獎勵，建立物業服務企業信用體系，逐步實現企業信用與業主評價、資質管理、投標資格掛鉤，加強對服務質量及履約情況的監督，加大違法行為的行政處罰力度。

 

4、加快社區改造，提升服務層次。老舊住宅小區由于建設年代早，受當時條件制約，公共設施不配套、失修、失養情況比較多，居住環境較差，管理水平不高。市政府要繼續加大對老舊小區的治理和改造力度，通過制定長遠規劃，有效籌措財政資金和社會資金，逐步完善老舊小區的服務配套設施，改善老舊小區的居住環境。同時，要按照符合老舊小區實際、尊重居民意愿的原則，區分小區的不同情況和特點，采取靈活多樣的物業管理模式，促進老舊小區管理的良性循環。對于配套設施相對獨立，較為完善，又有一定規模的老舊小區，可以采取組織召開業主大會并選舉業主委員會，依法選聘物業企業，對小區進行物業服務。對于不具備實行物業企業服務條件的小區，可以按照社區民主自治的原則，由社區居委會代表社區居民，依法與房屋和設施設備維修、保潔、保安等專業服務企業簽訂委托管理和服務合同，專業服務企業按照合同的約定提供服務和收取報酬。也可以由社區居委會組織社區待業、失業人員組成維修、保潔、綠化等隊伍，進行自我管理、自我服務。

 

5、加強地方立法，提供法制保障。 針對條例規定比較原則、操作性不強的問題，建議總結我市物業管理工作實踐經驗，結合物權法及物業管理條例有關規定，全面整合現有的物業管理規范性文件，盡快制定統一的市政府物業管理規章，在條件成熟時，也可以制定物業管理地方性法規，對物業管理活動和物業管理各有關主體間的法律關系作出全面、系統的調整和規范。同時，也可以針對目前物業管理中出現的一些突出問題，適時制定和完善單行的操作性強的政策規定。比如，專項維修資金使用管理方面的政策規定有待進一步補充和完善，建立住宅小區共用部位和共用設施定期維修制度，明確強制維修和各類養護的標準及要求；加強對業委會、物業企業、開戶銀行的指導和監督，明確違規使用維修資金的法律責任；制定切實可行的辦法，保障維修資金續籌工作；制定住宅安全應急維修使用專項維修資金的辦法和程序，在共用部位、共用設施設備突然發生嚴重問題或故障的情況下，能夠獲得資金保障，盡快予以維修，恢復正常使用。此外，由于維修資金事關千家萬戶的利益，要有定期公布維修資金增值保值情況的規定，接受廣大業主的監督。