（一） 我國教育行政糾紛解決機制的現狀

 

近年來，教育行政機關及各大高校屢屢被訴，教育行政糾紛案件頻繁發生，呈現出不斷上升的趨勢，引起了社會各界的廣泛關注。其中以學生與學校發生的教育行政糾紛居多。特別是田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案和劉燕文訴北京大學拒絕頒發博士畢業證、學位證案曾引起社會廣泛關注和激烈討論，還有倍受關注和被媒體廣泛炒作的女大學生懷孕被退學案等。教育行政糾紛日益成為社會和公眾關注的熱點問題，也是教育界和法律界目前需要正視和解決的棘手的社會問題。而與國外發達國家相比，由于歷史和現實的原因，我國的教育法制建設起步較晚，教育法制建設跟不上教育發展的步伐，教育行政糾紛的解決機制很不完善，在教育行政糾紛發生后，當事人的合法權益往往得不到有效的保護。目前我國主要是通過教育申訴制度、教育行政復議制度、教育行政訴訟制度這三種方法來解決教育行政糾紛的：

 

1.教育申訴制度的基礎理論

 

教育申訴制度是指當教師、學生或其他教育組織等教育行政相對人在其依憲法、法律或組織章程應當享有的權利受到侵害時，依照相關法律和程序，向有關行政機關申訴理由、請求處理或重新處理的制度。我國《教育法》和《教師法》分別規定了學生申訴制度和教師申訴制度。

 

（1）教師申訴制度的基礎理論

 

教師申訴制度是指教師在其依憲法、法律或組織章程應當享有的權利受到侵害時，依據相關法律和程序，向有關行政機關申訴理由、請求處理或重新處理，維護自己合法權益的制度。我國《教師法》第三十九條規定:"教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內，作出處理。教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理"，從而確立了教師申訴制度。

 

教師申訴制度具有以下三個特征：第一，教師申訴制度是法定的申訴制度。首先，我國憲法第四十一條規定："中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。"教師申訴制度是憲法賦予公民的申訴權利在教育領域中的具體體現。其次，《教師法》專門就教師提起申訴的理由、程序、范圍、有關機關對教師申訴的處理期限等作了具體規定，使得教師的申訴權利得以保障。最后，任何單位、個人都不得剝奪教師申訴的權利，也不得阻撓、壓制教師的申訴行為，各級教育行政部門、人民政府及其部門也必須在規定的期限內對教師的申訴作出處理，否則就構成違法，要承擔相應的法律責任。第二，教師申訴制度是專門性的權利救濟制度。教師申訴制度的本質在于補救教師受損害的合法權益。教師申訴制度使教師有機會申請其他部門對學校或相關行政機關作出的決定進行審查，使學校或相關行政機關能夠理性審慎地行使權力，盡可能地考慮到教師的權益，盡可能地作出準確公正的決定。第三，教師申訴制度是非訴訟的行政性的申訴制度。教師申訴不是通過司法機關的訴訟程序進行的，不具有訴訟的性質。教師申訴是由教育行政主管部門或政府部門在其職權范圍內，依據法定職權和行政程序對教師的申訴作出行政處理的制度。其是按照行政程序進行的，其處理決定具有行政法的效力。這種申訴是具有行政性質的。因此，教師申訴制度是一項非訴訟的行政性的申訴制度。

 

《教師法》對教師申訴的范圍作了明確規定，主要有以下幾點：一是教師認為學校或其他教育機構侵犯其依據《教師法》享有的合法權益的，可以提出申訴。二是教師對學校或其他教育機構作出的處理決定不服的，可以提出申訴。三是教師認為當地人民政府的有關部門侵犯其依據《教師法》享有的合法權益的，可以提出申訴。

 

（2）學生申訴制度的基礎理論

 

學生申訴制度是指學生在其合法權益受到侵害時，依據相關法律和程序，向有關部門申訴理由、請求處理或重新處理，維護自己合法權益的制度。《教育法》第四十二條規定：受教育者對學校給予的處分不服，有權向有關部門提出申訴；受教育者對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，有權提出申訴或者依法提起訴訟。這項規定確立了學生申訴制度。學生申訴分為兩種：一是校內申訴；二是教育行政申訴。校內申訴指學生如果對學校給予的處分不服，或認為學校、教師侵犯了其合法權益，可以向學校學生申訴委員會申訴的制度。教育行政申訴指學生如果對學校學生申訴委員會的復查決定有異議，可以向學校所在地省級教育行政部門申訴的制度。

 

學生行使自身申訴權利的程序是先提起校內申訴，然后才能提起教育行政申訴。學生對學校的處分決定有異議的,在接到學校處分決定書之日起5個工作日內,可以向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴。學生申訴處理委員會對學生提出的申訴進行復查,并在接到書面申訴之日起15個工作日內,作出復查結論并告知申訴人。需要改變原處分決定的,由學生申訴處理委員會提交學校重新研究決定。大學生對學校學生申訴委員會的復查決定有異議的,在接到學校復查決定書之日起15個工作日內,可以向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。省級教育行政部門在接到學生書面申訴之日起30個工作日內,對申訴人的問題給予處理并答復。學生申訴制度具有以下特征：第一，學生申訴制度是受法律保護的法定申訴制度。任何單位、個人都不得剝奪學生申訴的權利，也不得阻撓、壓制學生的申訴行為，否則就構成違法，承擔相應的法律責任。第二，學生申訴制度是具有特定性質的權利救濟制度。學生申訴制度的本質，在于補救學生受損害的合法權益。由于學生特定的身份和在教育教學活動中的地位，決定了當其合法權益受到侵害時，學生本人既不能采用拒絕履行決定的方式去補救自己，也無權采取強制手段加以制止或糾正。因此，《教育法》確立的學生申訴制度，是維護受教育者學生這一特定主體合法權益的權利救濟制度。第三，學生申訴制度是非訴訟的行政性的申訴制度。受理學生申訴的機構不是人民檢察院或人民法院，學生申訴不是通過司法機關的訴訟程序進行的，不具有訴訟的性質。盡管學生申訴分校內申訴和教育行政申訴兩種，但這并不影響學生申訴制度的行政性的特點。就教育行政申訴而言，教育行政主管部門在其職權范圍內，依據法定職權和程序對學生的申訴作出行政處理，是按照行政程序進行的，其處理決定具有行政法的效力。教育行政申訴自然是具有行政性質的。就校內申訴而言，學生申訴委員會對學生的申訴做出處理。《普通高等學校學生管理規定》規定："學校應當成立學生申訴處理委員會，受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴。"受理學生申訴的機構是學生申訴委員會，其受高校委托對學生申訴作出處理。高校作為公務法人，其處理決定具有準行政的效力。而受高校委托的學生申訴委員會，其作出的處理決定自然具有準行政的效力。校內申訴也是具有行政性質的。因此，學生申訴制度是一項非訴訟的行政性的申訴制度。第四，學生申訴制度是具有準獨立性的申訴制度。對學生申訴制度中的校內申訴制度而言，為了保證裁決的公正性，學生申訴委員會應該具有一定的獨立性。學生申訴委員會應當是學校一個相對獨立的裁判機構，它不應該附屬于學校或學校內的任何部門，做出處理決定時應不受學校任何部門的影響和干涉。學生申訴委員會中的組成人員也應該具有一定的獨立性，不在學校任何行政部門里任職。因此，學生申訴制度是一項具有準獨立性的申訴制度。

 

 依提起申訴的對象和內容來看，學生可申訴的范圍主要有以下幾點：一是學生對學校給予的處分不服的，包括學籍、考試、校規等方面，可以提出申訴。二是學生對學校、教師侵犯其合法財產權利的，可以提出申訴。三是學生對學校、教師侵犯其人身權利的，可以提出申訴。四是學生對學校、教師侵犯其知識產權的，可以提出申訴。

 

2.教育行政復議制度的基礎理論

 

教育行政復議制度是指教育行政相對人認為教育行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益，向作出該行為的機關的上一級教育行政機關或該機關所屬的本級人民政府提出申請，由受理申請的行政機關對發生爭議的具體行政行為進行復查并作出決定的制度。

 

教育行政復議具有以下特征：第一，教育行政復議以教育行政爭議的產生為前提條件。教育行政機關行使行政管理職能，對教育行政相對人作出某些具體行政行為，教育行政相對人對這些具體行政行為不服，認為該行為侵犯了其合法權益，就產生了教育行政爭議。教育行政復議的前提條件就是在教育行政管理過程中，教育行政相對人對教育行政機關作出的具體行政行為不服，而產生了教育行政爭議。只有教育行政機關在依法行使其法定職權活動中與相對人產生的糾紛，才屬于教育行政復議的范圍。第二，教育行政復議的雙方當事人是固定的。與其他行政復議一樣，教育行政復議總是以行政相對人為復議申請人，以作出具體行政行為的教育行政機關為復議被申請人。第三，教育行政復議是一種依申請的行政行為，即教育行政復議機關作出行政復議行為，必須基于教育行政相對人的申請。如果被處理的相對人不依法提請復議，行政復議機關就不能主動地實施行政復議行為。第四，教育行政復議必須依照一定的法律程序進行。教育行政復議是解決教育行政爭議的法律行為，解決爭議的活動必須遵循一定的法律程序，否則，就無法保證行政爭議得到公正合法的解決。并且，解決行政爭議的行政復議是遵循行政法律程序進行的，這也使其有別于教育申訴和按照司法程序解決爭議的行政訴訟活動。

 

我國教育行政復議的范圍主要包括以下幾個方面：一是對教育行政處罰不服的，可以申請復議。二是對教育行政強制措施不服的，可以申請復議。三是對教育行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，可以申請復議。四是對教育行政機關因不作為違法的，可以申請復議。五是認為教育行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求其履行其他義務的，可以申請復議。六是認為教育行政機關侵犯其合法的經營自主權的，可以申請復議。七是認為教育行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的，可以申請復議。

 

3.教育行政訴訟制度的基礎理論

 

教育行政訴訟，是指教育行政相對人認為教育行政機關或法律法規授權的組織的行政行為侵犯其合法權益，依法向人民法院請求司法保護，人民法院通過對被訴行政行為的合法性進行審查，在雙方當事人和其他訴訟參與人的參與下，對該行政爭議進行受理、審理、裁判等司法活動的總和。教育行政訴訟具有以下特征：一是主管機關恒定。教育行政訴訟的主管機關只能是人民法院，而不能是其他機關。教育行政訴訟是作為教育行政糾紛的訴訟解決機制，法院需要對任何可能對教育行政相對人權益造成損害的權力進行制約，制止和糾正教育行政機關侵犯教育行政相對人權益的行為。法院可以保證教育行政相對人與教育行政機關具有平等的法律地位，以司法權力防止行政權力的膨脹或濫用，以免行政權力損害教育行政相對人的合法權益。二是訴權專屬。訴權是一種向國家機關請求依法保護合法權益的救濟之權。在行政訴訟中，法律只賦予相對人，而沒有賦予行政機關以訴權。教育行政訴訟只能由教育行政相對人，如教師、學生或學校提起，不能由教育行政機關提起。教育行政相對人在所有的教育行政訴訟中都是原告，而教育行政機關則被恒定為被告。同時根據行政訴訟法的規定，教育行政機關只有上訴權，沒有反訴權。三是標的確指。教育行政訴訟的標的是具體教育行政行為，而不是教育行政機關實施的民事行為或抽象行政行為。教育行政相對人的行為不是教育行政訴訟的標的。四是被告舉證。在教育行政訴訟中，作為被告的教育行政機關或教育法律、法規授權的組織負有舉證責任。《行政訴訟法》第三十二條規定："被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件"。五是不得調解。人民法院在審理教育行政訴訟案件時，不得采取調解作為審理程序和結案方式。這是由教育行政機關享有的公共權力和國家權力所決定的，教育行政機關無權任意處分或放棄國家賦予的法定職責和權力。

 

我國教育行政訴訟的具體受案范圍，主要集中在以下幾方面：一是對教育行政處罰不服的，可以提起教育行政訴訟。二是認為符合法定條件，申請教育行政機關頒發許可證或執照，教育行政機關拒絕頒發或不予答復的，可以提起教育行政訴訟。三是申請教育行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，教育行政機關拒絕履行或者不予答復的，可以提起教育行政訴訟。四是認為教育行政機關違法要求其履行義務的，可以提起教育行政訴訟。五是認為教育行政機關侵犯其他人身權、財產權的，可以提起教育行政訴訟。而人民法院對于因不服任免、獎懲等決定或者因不服行政機關制定的規范性文件等抽象行政行為而提起行政訴訟的，不予受理。

 

（二） 我國教育行政糾紛解決機制存在的缺陷

 

雖然我國在教育行政糾紛的解決機制方面有教育申訴制度、教育行政復議制度和教育行政訴訟制度這三種制度，但這三種制度在設置方面都具有局限性，在實際運行中都存在不同程度的問題，法律規定也不明確，這使教育行政糾紛的解決遭遇重重困難。總之，研究這三種制度設置的缺陷，注重發現這三種制度在運行中存在的問題，并且完善相關法律法規，對真正解決教育行政糾紛問題有著重要意義。

 

1.教育申訴制度存在的問題

 

教育申訴制度存在的問題主要表現在兩個方面:（1）教育申訴機構的設置、人員組成、受理范圍及法律責任的法律規定不夠明確。我國《教育法》、《普通高等學校學生管理規定》和《教師法》雖然對學生和教師的申訴權作出了明確規定，但實際上很多行政機關并沒有設置專門受理學生或教師申訴的職能機構。在高等教育的具體實踐中，絕大多數的高校均為學生設立了申訴委員會。但是，《普通高等學校學生管理規定》沒有明文規定學生申訴委員會的人數、其組成人員的產生途徑、人員的構成比例、學生申訴委員會和其它學校管理部門的關系這些問題。而且學生申訴委員會缺乏中立性。學生申訴委員會與學校存在著千絲萬縷的聯系，難以對學校的教育管理話動形成實質上的監督。校內申訴委員會以及組成人員如果有違法行為，該承擔什么法律責任，也沒有明文規定。（2）教育申訴程序規范的缺失。當前，處理教育申訴在我國還沒有明確的法律和法規。就教師申訴制度而言，雖然我國《教師法》等相關法律法規專門就教師提起申訴的理由、程序、范圍、管轄、處理程序、處理期限等各方面作出了規定，但仍然缺乏部分程序上的規范，比如:回避制度，聽證制度。受理申訴的部門作出處理決定后缺少對理由的說明，這既讓當事人教師難以信服，也難以保證申訴處理決定的公平公正性。另外對學生申訴制度而言，申訴機構在處理學生申訴時適用的送達與告知制度，回避制度等程序，都缺乏相應的規范。從目前學生申訴后的結果來看，經申訴部門處理后，學生及家長對處理結果不滿，繼續尋求途徑維護自身權益的情況有很多。

 

2.教育行政復議制度的局限性

 

教育行政復議制度是解決教育行政糾紛的途徑之一。行政復議既是對行政管理機關違法或者不當的具體行政行為進行矯正的一種救濟手段，也是上級行政機關對下級行政機關的具體行政行為進行審查和復核，行使行政職權的一種形式，還是行政管理系統內部自我糾錯、自我監督的方式之一。《行政復議法》第6條規定："有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：······(九)申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的。······"將公民的受教育權納入到了行政復議的范圍內。但是，這一制度有很大的局限性，具體表現在以下方面：（1）教育行政復議機關往往無法做出公正的復議決定。復議機關與原來作出具體行政行為的機關通常是具有行政隸屬關系的，這使復議機關在作出復議決定時會考慮到部門之間的關系和利益，而難以做出公平公正的裁決，也難以使教育行政相對人信服。另外我國《行政訴訟法》第二十五條規定："······經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。······"根據這個規定，很多復議機關為了不在教育行政訴訟中充當被告，就經常做出維持原復議決定的裁決，而且我國法律沒有明文規定復議是訴訟的前置程序，教育行政相對人在教育申訴后，往往直接提起教育行政訴訟而不申請教育行政復議，這使復議機關形同虛設，復議功能無法正常發揮。（2）教育行政復議的受理范圍沒有包括學校的行政管理行為。我國行政復議法將行政復議的被申請人界定為行政機關，學校、教師、學生等相對人對教育行政機關做出的具體行政行為不服，可以提出行政復議。而我國的教育行政糾紛大多發生在教師、學生與學校之間，學校又很難被定性為"行政機關"，其做出的管理處分行為不在行政復議的范圍內，當教師、學生認為學校的具體行政行為侵犯了其合法權益時，難以在第一時間提起行政復議，行政復議機關也無法對學校的行為進行審查，無法保護教師、學生的合法權益。因此僅僅將教育行政機關作為被申請人是很不合理的。普通高等學校在法律、法規的授權下，對廣大師生已經可以行使相當部分的行政管理權。學校的行政管理行為應當被納入到行政復議的受理范圍內，但是在現實情況中，由于學校不是行政機關，其行為并沒有被納入到行政復議的受理范圍內。（3）教育行政復議的審查內容無法涉及專業學術糾紛。在大學里，學生與學校產生的教育行政糾紛通常涉及到專業學術領域，而教育行政復議機關是一個非教育教學專業性的機構，由其來對教育專業學術領域內的問題進行審查，并不合適。根據《行政復議法》的規定，復議機關僅能對具體行政行為的合法性進行審查，但此類高校與學生間的教育行政糾紛有其特殊性，涉及到教育領域的專業問題和大學自治權的限度，復議機關應當以怎樣的標準審查教育領域內的行政糾紛沒有明確規定，從而難以有效解決問題。

 

通過以上的分析，筆者認為教育行政復議制度因體制上和法律規定上的缺陷、教育行政糾紛本身的特殊性，存在很大的局限性，難以真正解決教育行政糾紛問題。

 

3.教育行政訴訟制度存在的缺陷

 

通過上文對教育行政申訴與教育行政復議的分析，我們看到教育行政糾紛非訴解決機制的功能發揮并不理想，教育行政申訴與教育行政復議存在諸多問題和局限性，教育仲裁制度在我國尚未確立。為了使相對人的合法權益得到完整充分的保障，將行政訴訟制度這條司法救濟途徑引入教育行政管理領域就顯得十分必要。

 

教育行政訴訟作為一項教育行政糾紛解決機制，與申訴、行政復議相比，其程序最為嚴格公正、裁決最為獨立權威、執行力最有強制性保障。因此，教育行政訴訟被認為是解決教育行政糾紛問題最主要也是最終的一個途徑。但是，其仍然存在許多缺陷：（1）教育行政訴訟的立法存在缺陷，學校的教育管理行為沒有被納入行政訴訟的受案范圍。我國目前的立法中僅規定教師、學生對教育主管行政部門的決定不服，可以提起行政訴訟，并沒有為學校作為行政訴訟被告提供法律依據。由于學校作為行政訴訟被告并沒有法律依據，所以對教師、學生與學校發生的糾紛案件，大部分司法機關都是做出不予受理或駁回起訴的處理，教師、學生等相對人的合法權益往往得不到有效保護。（2）司法機關對學校教育管理行為的審查方式不太一致。現行法律對學校教育管理行為的性質定位模糊。司法實踐中，即使個別司法機關對學校教育管理行為進行司法審查，由于法官認識不同、觀點不一，審查方式不太一致。法院有的按民事侵權案件審理，有的按行政訴訟案件審理。（3）教育行政訴訟無力涉及到專業學術糾紛。教育行政糾紛具有特殊性，學生與學校產生的教育行政糾紛通常涉及到專業學術領域，司法機關是非學術專業性機構，無法找到判決所需的具有操作性的法律規范，對學術專業問題難以做出判斷和處理。