公民訟訴代理是程序法確認(rèn)的一項法律制度， 由于公民擔(dān)任訴訟代理人目前基本處于無準(zhǔn)入條件限制的狀態(tài)，人民法院是否準(zhǔn)許、如何準(zhǔn)許公民訴訟代理成為司法實踐中的難題。準(zhǔn)確定位公民訴訟代理性質(zhì)，區(qū)分公民代理類型，規(guī)范公民訴訟代理條件，完善人民法院審查規(guī)則，不僅是和諧訴訟的迫切需要，也是完善我國訴訟制度的重要內(nèi)容。

 

一、公民訴訟代理的演變與現(xiàn)狀

 

所謂公民訴訟代理，是指在司法訴訟程序中，非律師公民接受委托人的委托，并按照法律規(guī)定的權(quán)利和程序參與法庭訴訟以及與訴訟相關(guān)的法律事務(wù)的一種活動。廣義上的公民訴訟代理人指除執(zhí)業(yè)律師以外所有公民訴訟代理人，包括當(dāng)事人的近親屬、有關(guān)的社會團(tuán)體或者所在單位推薦的人、法律工作者、經(jīng)人民法院許可的其他公民。狹義上的公民訴訟代理人專指我國訴訟法中所規(guī)定的"經(jīng)人民法院許可的其他公民"。

 

公民訴訟代理在我國有著深遠(yuǎn)的歷史淵源。我國奴隸制社會代理人作為貴族的替身參加訴訟。封建社會的"刀筆吏"和"訟師"已作為一種固定職業(yè)。元朝始有法律規(guī)定，官員以及年老疾患者的親人、家屬可在特定的家事訴訟中代理訴訟。

 

西方各國訴訟法律制度中原則實行律師代理，但不排除有限制的公民訴訟代理為補充。日本律師法第72條規(guī)定，"不是律師，不得從事以取得報酬為目的的訴訟案件、非訟案件等法律事務(wù)的處理。"我國臺灣地區(qū)有類似立法。[2] 舊民主主義革命勝利后，南京臨時政府以及北洋政府參照大陸法系國家的立法，規(guī)定了律師代理制度。[1]

 

人民司法的公民訴訟代理制度的雛形源于蘇聯(lián)的做法，1932年中華蘇維埃共和國執(zhí)行委員會頒布的《裁判部暫行組織及裁判條例》第24條規(guī)定，"被告人為本身利益，可派代表出庭辯護(hù)，但須得到法庭的許可"，該"代表"泛指一般公民。1936年延安頒布的《川陜省革命法庭條例草案》中，明確了"必須是勞動者有公民權(quán)的人才有資格當(dāng)選辯護(hù)人"。1943年9月《蘇中區(qū)第二行政區(qū)訴訟暫行條例》具體規(guī)定了公民擔(dān)任代理人、辯護(hù)人或輔助人的范圍。1954年的《法院組織法》規(guī)定"被告人除自己行使辯護(hù)權(quán)外，可以委托律師為他辯護(hù)，可以由人民團(tuán)體介紹的或者經(jīng)人民法院許可的公民為他辯護(hù)，可以由被告人的近親屬、監(jiān)護(hù)人為他辯護(hù)"。

 

改革開放以來，我國公民訴訟代理快速發(fā)展，大致分為四個階段：第一階段為改革開放初期產(chǎn)生一批公民訴訟代理人，成員主要是未取得律師資格的下崗人員、調(diào)解人員、法律院校或法學(xué)會教授、學(xué)者、司法機關(guān)離退休協(xié)會的離退休干部。   第二階段是司法部出臺《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》、《基層法律服務(wù)所管理辦法》后，允許律師以外的公民可以法律工作者的身份，在基層法律服務(wù)所從業(yè)，提供包括訴訟代理在內(nèi)的綜合法律服務(wù)，并可按規(guī)定收取代理費。第三階段是普通公民訴訟代理的興起。由于司法行政主管部門對普通公民的訴訟代理行為不具有約束力，普通公民在接受委托代理訴訟時，只要不以律師、法律工作者名義即不違法。由此產(chǎn)生一批以訴訟代理為主業(yè)的個體職業(yè)公民訴訟代理人。第四階段是法律咨詢公司的出現(xiàn)。由于公民訴訟代理受到無償法律服務(wù)的限制，個體職業(yè)公民訴訟代理人為求得從業(yè)收費合法化，充分利用市場中介行業(yè)準(zhǔn)入條件低的優(yōu)勢，依據(jù)公司法的規(guī)定，通過向工商管理部門交納一定數(shù)額的注冊資金成立各種形式的法律咨詢機構(gòu)。該類機構(gòu)無須通過司法行政部門的審核批準(zhǔn)，甚至無須登記備案。借助該經(jīng)濟(jì)組織以法律咨詢?yōu)槊x進(jìn)行超范圍經(jīng)營，公開或不公開的以訴訟代理為主業(yè)。在各個階段中，不依附于組織形式的個人公民訴訟代理都有存在。

 

二、公民訴訟代理存在的問題與原因

 

盡管公民訴訟代理對推進(jìn)訴訟民主化和提高訴訟效率發(fā)揮了重要作用，但由于公民訴訟代理人法定條件在訴訟法上一直處于較為模糊狀態(tài)，缺乏相應(yīng)法律規(guī)范，因而在實踐中顯露種種問題，主要表現(xiàn)在：

 

（一）侵害當(dāng)事人合法權(quán)益。有的公民訴訟代理人以自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的，較少顧及當(dāng)事人的合法權(quán)益，誤導(dǎo)當(dāng)事人亂提訴訟請求，盲目增大訴訟標(biāo)的，使當(dāng)事人付出較高的訴訟成本。有的公民代理人冒充律師或法律工作者亂收代理費；也有的截留法院執(zhí)行給付當(dāng)事人的賠償款；還有的在代理費問題上與委托人發(fā)生爭議后席款而逃。

 

（二）擾亂訴訟秩序。一些公民代理人缺乏基本的程序法、實體法知識，不具備必要的代理經(jīng)驗和技巧。訴前大包大攬，向委托人作出過度承諾，吹噓熟悉法院，挑動當(dāng)事人濫用訴權(quán)，唆使當(dāng)事人以各種理由遲延到庭。訴中不遵守法庭秩序，不按法庭爭議焦點舉證、質(zhì)證，信口開河、東拉西扯、挑詞架訟、胡攪蠻纏，干擾法院的正常審判活動。

 

（三）影響糾紛和諧解決。有些公民代理人不考慮訴請是否具有法律及事實基礎(chǔ)，在明知當(dāng)事人的訴請缺乏依據(jù)的情況下，仍竭力鼓動訴訟，不僅給當(dāng)事人帶來了無端訟累和經(jīng)濟(jì)損失，且人為制造"泡沫化"訴訟，浪費司法資源。有的公民代理人過分執(zhí)著于判決的裁判形式，對于一些有調(diào)解的基礎(chǔ)和可能性，通過調(diào)解可為當(dāng)事人爭取最大利益的案件，由于公民代理人的鼓動和挑撥，當(dāng)事人拒絕接受調(diào)解方案，影響了調(diào)解功能的正常發(fā)揮。

 

（四）妨礙案結(jié)事了。一些公民訴訟代理人利用黨和國家保護(hù)公民正當(dāng)訴訟權(quán)利和信訪權(quán)利的法律政策，制造新的社會矛盾。當(dāng)代理案件敗訴或訴訟達(dá)不到其預(yù)期目的時，無根據(jù)指責(zé)法院不公，誣告法官；慫恿當(dāng)事人無理上訴、反復(fù)申訴；進(jìn)行非正常信訪、纏訴，使一些案件一審再審，當(dāng)事人之間隔閡越來越深，爭議遲遲不能有效解決。

 

（五）擾亂法律服務(wù)市場。有償公民訴訟代理收費無法律依據(jù)，采取極其靈活的收費方法，且不承擔(dān)稅費和管理費用。有的執(zhí)業(yè)律師、法律工作者為了逃避相關(guān)費用的繳納，也以公民個人身份代理訴訟案件，沖擊了法律服務(wù)行業(yè)的正常秩序，制約了法律服務(wù)行業(yè)的整體運行和良性發(fā)展。[4]

 

（六）腐蝕司法隊伍。有的公民訴訟代理人為達(dá)到代理目的，暗示當(dāng)事人向司法人員行賄。有的明目張膽地對當(dāng)事人宣稱"打官司就是打關(guān)系"，并以打點法官為名，向當(dāng)事人索要錢財。有的以非法手段拉攏司法人員、鑒定人員下水，采取支付介紹費、咨詢費、回扣、提成等手段腐蝕、賄賂法官。

 

（七）危害社會安定。一些公民訴訟代理人在判決結(jié)果對其不利時，為推脫責(zé)任，將代理案件斷章取義，故意對法律進(jìn)行歪曲解釋。極少數(shù)公民訴訟代理人以民意代表為招牌，以維權(quán)領(lǐng)袖自居，利用各種工具四處尋求支持，開辦相關(guān)網(wǎng)站，與境外組織和國外駐中國大使館取得聯(lián)系，進(jìn)而攻擊中國的政治法律制度，給和諧社會建設(shè)帶來極大危害。

 

造成公民訴訟代理上述問題的原因是多方面的，主要原因是立法上的疏漏和管理上的缺位。我國三大訴訟法對公民訴訟代理人的資格規(guī)定十分寬泛。現(xiàn)行法律對公民代理人應(yīng)當(dāng)具備的專業(yè)知識、訴訟技能等條件沒有規(guī)定，造成一些不具備訴訟代理條件的人員可以公民代理人的身份參與訴訟。公民訴訟代理人的監(jiān)管主體缺位。司法行政機關(guān)和人民法院兩個主要監(jiān)管主體目前都處于于法無據(jù)的狀態(tài)。現(xiàn)有法律沒有規(guī)定普通公民須無條件接受司法行政部門對其身份等審查的義務(wù)，也同樣沒有賦予司法行政機關(guān)審查權(quán)和處罰權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定，人民法院對法律上規(guī)定不得擔(dān)任公民代理人的人員得拒絕其代理，但由于不合格公民代理人審查標(biāo)準(zhǔn)在法律規(guī)定上的缺失，人民法院的這一項司法審查權(quán)難以落到實處。

 

三、公民訴訟代理制度的當(dāng)代選擇

 

面對公民訴訟代理制度的種種缺陷，尋求建立一種符合我國國情的，適應(yīng)我國訴訟方式的，能夠為當(dāng)事人提供恰當(dāng)、可供自由選擇的訴訟代理制度，是完善有中國特色司法制度的客觀要求。

 

（一）公民訴訟代理制度的價值。公民訴訟代理有許多問題，還有沒有存在的必要？是否借鑒西方國家的做法，在訴訟代理上實行律師業(yè)務(wù)的基本壟斷，并通過大力發(fā)展有我國特色的法律援助來逐步取消公民訴訟代理。筆者持否定性回答。理由是：

 

1. 公民訴訟代理是人民司法精神內(nèi)涵的體現(xiàn)。我國社會主義制度決定了人民群眾當(dāng)家作主，有權(quán)參與國家各項事務(wù)，公民參與訴訟代理是公民行使民主權(quán)利的表現(xiàn)形式，公民訴訟代理體現(xiàn)了我國司法訴訟對于民眾參與的開放性。

 

2.公民訴訟代理符合中國國情。我國地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異巨大，發(fā)展不平衡，要為廣大基層群眾提供符合其經(jīng)濟(jì)、文化層次需求的訴訟代理服務(wù)，僅僅靠律師難以滿足需求。 [5］同時，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展的法律援助形式的訴訟代理很難全部覆蓋。公民訴訟代理作為當(dāng)事人自己的偏好、需求的方便、容易為群眾所選擇，是本土法治的內(nèi)在需求。[6]

 

3. 公民訴訟代理是中國訴訟特色的反映。西方法治文明把訴訟作為法律精英之間的對決，在訴訟代理上實行律師強制。而我國訴訟制度強調(diào)司法專業(yè)化與司法大眾化相結(jié)合，應(yīng)當(dāng)給普通公民提供一個簡便、高效、低成本的訴訟代理制度，法律應(yīng)當(dāng)為普通公民提供進(jìn)入訴訟的途徑。[7]法律不應(yīng)過份干預(yù)當(dāng)事人的選擇權(quán)，開放的訴訟代理制度體現(xiàn)了我國訴訟制度中國家干預(yù)與當(dāng)事人在訴訟中自由度的平衡，體現(xiàn)了程序公正的理解、效率、簡便等價值。[8]

 

4.公民訴訟代理為我國法律所確認(rèn)。《民事訴訟法》第58條規(guī)定："當(dāng)事人、法定代理人可以委托一至二人作為訴訟代理人。律師、當(dāng)事人的近親屬，有關(guān)的社會團(tuán)體或者所在單位推薦的人、經(jīng)人民法院許可的其他公民，都可以被委托為訴訟代理人。"：《行政訴訟法》第29條規(guī)定："當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。律師、社會團(tuán)體、提起訴訟的公民的近親屬或者所在單位推薦的人，以及經(jīng)人民法院許可的其他公民，可以委托為訴訟代理人。"[9]

 

（二）公民代理人的分類。為了準(zhǔn)確給公民訴訟代理人定位，可將公民代理人分為三個類型。第一類指法律認(rèn)可的無償性非職業(yè)化公民訴訟代理人。包括法律規(guī)定可以進(jìn)行訴訟代理的人員、法院許可進(jìn)行訴訟代理的人員。該類人員具有開放性、臨時性、非營利性、專業(yè)性的特點。第二類代理人為職業(yè)公民訴訟代理人，僅指由司法行政機關(guān)認(rèn)可的，在法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)的法律工作者。可以引導(dǎo)有條件的個體民事代理人成為法律服務(wù)工作者。但作為有償職業(yè)訴訟代理人其資質(zhì)認(rèn)定以及與執(zhí)業(yè)律師的區(qū)別，目前還缺乏法律依據(jù)，只有從立法上作出明確規(guī)范，法律服務(wù)工作者才能真正確立其法定地位。第三類是基于合同委托關(guān)系成立的，以公民身份代理非訴事務(wù)的民事代理人。該類公民代理人與公民訴訟代理的區(qū)別是前者只能進(jìn)行非訴法律事務(wù)的代理，不得進(jìn)行訴訟代理。非訴訟代理可以是無償?shù)模部梢允怯袃數(shù)摹Ｒ话銇碇v，代理起訴、代理應(yīng)訴、代理出庭、代理調(diào)解、代辦執(zhí)行等等都屬于訴訟代理。而訴前訴后的解答法律問詢、代寫起訴書都屬于非訴訟民事代理。

 

（三）公民訴訟代理的限制。主體限制。司法訴訟的特殊性決定了公民進(jìn)入訴訟代理的領(lǐng)域只能是有限的。對訴訟法中可以擔(dān)任公民代理人的人員含義應(yīng)明確的界定，如"近親屬"、"親友"的含義應(yīng)細(xì)化。對訴訟法中"其他公民"、范疇?wèi)?yīng)明文規(guī)定。范圍限制。公民訴訟代理人的權(quán)利范圍受到委托人委托事項和法律規(guī)定二方面的限制。公民訴訟代理案件的范圍也應(yīng)有所限制，除一般不得代理刑事案件外，也不得代理申訴案件和國家賠償案件。地域限制。公民訴訟代理的委托方必須與代理人為同一縣級（縣級民族區(qū)域自治地方）行政區(qū)劃內(nèi)，或者爭議雙方當(dāng)事人至少有一方當(dāng)事人與代理人在同一縣級行政區(qū)劃內(nèi)。收費限制。除法律工作者作為職業(yè)公民訴訟代理人可以執(zhí)業(yè)營利性收費外，禁止其他任何形式的以營利為目的有償公民訴訟代理。（對非營利性個案中委托人自愿支付訴訟代理人代理活動少量的費用不作專門禁止性規(guī)定）。組織限制。非法個體職業(yè)訴訟代理人要么經(jīng)營非訴訟咨詢業(yè)務(wù)，要么被有條件吸收到法律服務(wù)機構(gòu)，成為組織化的職業(yè)法律工作者。法律咨詢機構(gòu)不得進(jìn)行任何公民訴訟代理活動。法律咨詢機構(gòu)屬于法律服務(wù)行業(yè)，除向工商行政管理部門申請設(shè)立登記外，還必須向司法行政機關(guān)審批。對現(xiàn)行法律咨詢機構(gòu)由社會治安綜合治理部門牽頭聯(lián)合執(zhí)法進(jìn)行清理，讓法律咨詢機構(gòu)回歸法律咨詢?yōu)橹鳂I(yè)，并就其服務(wù)宗旨、服務(wù)原則、服務(wù)范圍、服務(wù)收費、工作紀(jì)律、工作責(zé)任、行政管理及處罰措施等作出具體規(guī)定。     

 

四、公民訴訟代理的司法審查

 

人民法院依法對公民訴訟代理進(jìn)行司法審查，應(yīng)通過完善規(guī)則加以規(guī)范。

 

（一）規(guī)范公民訴訟代理人的資格。以否定性立法形式明確不得擔(dān)任公民代理人的范圍。受過刑事處罰或被開除公職，未滿三年的；依法被剝奪、限制人身自由的人員；人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、監(jiān)獄的現(xiàn)職人員；受案法院的人民陪審員；被司法行政機關(guān)取消律師執(zhí)業(yè)證或法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)證的；無國籍人。

 

（二）明確規(guī)定除依法執(zhí)業(yè)的公民訴訟代理人可以進(jìn)行有償訴訟代理外，其余公民訴訟代理活動一律不得營業(yè)性收費。區(qū)分職業(yè)代理人與非職業(yè)代理人界限。代理人應(yīng)能夠保障當(dāng)事人權(quán)利的實現(xiàn)，不得與委托人在委托事項上存在利益沖突；不得與對方當(dāng)事人存在共同利益；不得雙方代理；不得從事與委托事項無關(guān)的活動。[10]

 

（三）嚴(yán)格審查程序。公民訴訟代理審查內(nèi)容包括審查公民訴訟代理人身份證明。要求代理人提供由委托人簽名或蓋章的授權(quán)委托書、以及與被代理人訂立的委托代理合同，確定是否具有擔(dān)任代理人的資格。人民法院進(jìn)行審查時發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，可不予許可訴訟代理人資格：可能損害被代理人利益的；以牟取經(jīng)濟(jì)利益為目的的；不具有法律基本知識的。人民法院對訴訟代理人實行登記備案。[11]

 

（四）強化對當(dāng)事人的告知義務(wù)。法院應(yīng)將公民訴訟代理應(yīng)具備的條件、權(quán)利以及相應(yīng)的法律后果、公民訴訟代理的風(fēng)險和缺陷作為訴訟權(quán)利義務(wù)內(nèi)容告知當(dāng)事人，確認(rèn)公民代理人的行為將對其產(chǎn)生直接的法律效力，讓其明確公民代理人可代表其行使授權(quán)范圍內(nèi)的訴訟權(quán)利，明確公民代理應(yīng)屬于無償代理。并告知當(dāng)事人在因公民代理人的原因遭受損失時，有權(quán)向代理人主張賠償。

 

（五）對不符合條件的委托代理和違法代理的處理。人民法院對于不符合法定資格的代理人可作出否定其代理的決定，該決定為不可上訴事項，但可參照回避申請決定的處理設(shè)置同級復(fù)議程序。對于堅持委托被拒絕的相關(guān)公民作為代理人的當(dāng)事人，應(yīng)明確告知其法律規(guī)定，如果該當(dāng)事人符合法律援助的條件，應(yīng)當(dāng)積極通過法律援助為其尋找適合的訴訟代理人。對于以假托公民的名義進(jìn)行個體有償訴訟代理的非法經(jīng)營行為，人民法院可拒絕代理，并可以擾亂司法秩序而對其實施司法強制措施，也可通報司法行政機關(guān)或者工商行政管理機關(guān)以違法經(jīng)營進(jìn)行行政處罰。