論文提要：行政協(xié)調(diào)是一項(xiàng)我國(guó)本土自生型的法律制度，其化解矛盾、解決糾紛的工具價(jià)值適應(yīng)了當(dāng)下中國(guó)社會(huì)需要，然而行政協(xié)調(diào)從本質(zhì)上講，并非嚴(yán)格意義上依照法律行使審判權(quán)，且在實(shí)踐運(yùn)行中存在諸多弊端。明確行政協(xié)調(diào)的界限，區(qū)分不適合行政協(xié)調(diào)的案件類型，對(duì)于在實(shí)踐中充分發(fā)揮行政協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)，克服其弊端，有著重要的實(shí)踐意義。本文將從實(shí)證和歷史的角度展開(kāi)分析，闡釋行政協(xié)調(diào)孕育的中國(guó)語(yǔ)境，解讀中國(guó)背景下行政協(xié)調(diào)的運(yùn)行模式以及從方法論角度導(dǎo)出規(guī)制行政協(xié)調(diào)的具體規(guī)則，最后通過(guò)與西方ADR機(jī)制的橫向比較，尋求行政協(xié)調(diào)機(jī)制在我國(guó)行政審判領(lǐng)域中的合理制度定位。（全文計(jì)9300字）

 

關(guān)鍵詞：行政協(xié)調(diào)  行政判決  博弈  界限

 

 

引言：縱觀近二十年來(lái)中國(guó)行政訴訟發(fā)展歷程，毫無(wú)疑義，行政訴訟協(xié)調(diào)作為一項(xiàng)本土自生型法律制度已經(jīng)成長(zhǎng)起來(lái)，但同時(shí)其也飽受爭(zhēng)議。我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域經(jīng)歷了從一開(kāi)始全面抵制行政協(xié)調(diào)，到對(duì)這項(xiàng)新興制度默許，再到后來(lái)各地法院大力提倡并將行政協(xié)調(diào)率定格為衡量行政審判質(zhì)效重要指標(biāo)的一個(gè)過(guò)程。但實(shí)際情況是，在過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政協(xié)調(diào)的背景下，無(wú)論理論界還是實(shí)務(wù)界對(duì)行政協(xié)調(diào)的研究都不夠系統(tǒng)和深入，行政協(xié)調(diào)的運(yùn)行弊端也日益顯現(xiàn)，行政協(xié)調(diào)與行政判決究竟孰優(yōu)孰劣，亦需做一番重新審視：

 

一、   行政協(xié)調(diào)產(chǎn)生的中國(guó)語(yǔ)境

 

（一）行政協(xié)調(diào)的發(fā)展與沿革

 

公民合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)行政不法行為侵害，向法院提起行政訴訟尋求說(shuō)法，法院通常會(huì)采取判決或者協(xié)調(diào)方式結(jié)案。可在1985年11月6日下發(fā)的《最高人民法院關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》中規(guī)定："人民法院應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依職權(quán)所作的行政處罰決定或者其他行政處理決定是否合法、正確，不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上作出公正的判決"。此后雖最高院對(duì)行政協(xié)調(diào)態(tài)度是全面抵制，但行政協(xié)調(diào)在實(shí)踐中展現(xiàn)出巨大的工具價(jià)值，得到了行政相對(duì)人及行政機(jī)關(guān)的廣泛青睞，所以到了2004年最高院對(duì)于行政訴訟協(xié)調(diào)實(shí)行全面開(kāi)禁，現(xiàn)在各地法院已將行政協(xié)調(diào)率作為衡量行政審判質(zhì)效的重要指標(biāo)。

 

當(dāng)今提倡"能動(dòng)司法"的背景下，行政協(xié)調(diào)是法院行政審判部門積極履行職責(zé)的重要手段。法官通過(guò)行政協(xié)調(diào)主動(dòng)地將行政爭(zhēng)議化解，與行政判決相比行政協(xié)調(diào)更具濃厚的時(shí)代色彩。實(shí)踐中，行政訴訟糾紛往往系由社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中結(jié)構(gòu)性社會(huì)矛盾引發(fā)，是故行政爭(zhēng)議一般比民事?tīng)?zhēng)議更為復(fù)雜，更具社會(huì)影響力。對(duì)于解決起因復(fù)雜、利害糾葛的行政爭(zhēng)議，判決也許并非"上策"，而行政協(xié)調(diào)某種程度上卻擔(dān)負(fù)起了化解社會(huì)矛盾、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，倡導(dǎo)社會(huì)和諧，提升能動(dòng)司法整體效能的職能。

 

行政協(xié)調(diào)與行政判決之間的關(guān)系，恰似一個(gè)硬幣兩面，其間糾葛也遠(yuǎn)非某一時(shí)段歷史場(chǎng)域中經(jīng)驗(yàn)事實(shí)所表明的那樣，行政協(xié)調(diào)雖因其實(shí)用主義受到官方民間的青睞，但行政協(xié)調(diào)自身存在的先天不足決定了其不能完全替代行政判決。

 

（二）行政協(xié)調(diào)的先天不足

 

1、行政協(xié)調(diào)所面臨的現(xiàn)行法障礙

 

眾所周知，民事訴訟中存在大量調(diào)解結(jié)案的案件，然而《行政訴訟法》第五十條卻規(guī)定："人民法院審理行政案件不適用調(diào)解"，所以實(shí)踐中出現(xiàn)了這樣的看法：行政訴訟大多解決的是具體行政行為合法性問(wèn)題，很少涉及對(duì)具體行政行為合理性問(wèn)題審查（對(duì)于行政處罰顯失公正的情形，可通過(guò)變更判決實(shí)現(xiàn)矯正正義），只有在行政賠償訴訟中賠償額度確定的問(wèn)題上，才可適用調(diào)解。自行政訴訟法頒布起，行政訴訟調(diào)解在法律上即被明文禁止，這成為行政協(xié)調(diào)頗受譏病的最主要原因。

 

2、行政協(xié)調(diào)在實(shí)踐運(yùn)行中產(chǎn)生的弊端

 

行政訴訟法第五十一條卻規(guī)定："人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者原告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定"。 在實(shí)踐中，以上規(guī)定為行政協(xié)調(diào)提供了一個(gè)制度接口，法官可以做好雙方協(xié)調(diào)工作，行政機(jī)關(guān)改變或撤銷原具體行政行為，行政相對(duì)人主動(dòng)申請(qǐng)撤訴結(jié)案。于是實(shí)踐中，"協(xié)調(diào)"的技術(shù)便得到了廣泛推廣，文字上也規(guī)避了現(xiàn)行法上"調(diào)解"的概念。

 

在化解矛盾方面，行政協(xié)調(diào)獨(dú)到的工具價(jià)值應(yīng)值得充分肯定，但行政訴訟調(diào)解被禁止這一規(guī)定背后實(shí)際暗含這樣一個(gè)前提：公權(quán)不具有可處分性！如果在實(shí)體法上認(rèn)可行政協(xié)調(diào)，就是允許行政相對(duì)人可以和國(guó)家機(jī)關(guān)之間隨意地 "討價(jià)還價(jià)"，那么公權(quán)力的嚴(yán)肅性以及公權(quán)力背后的秩序?qū)㈦y以得到保障。此外，行政協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行至今，有些地方的行政機(jī)關(guān)甚至出現(xiàn)了 "花錢買撤訴"的怪現(xiàn)象，導(dǎo)致了社會(huì)矛盾解決成本高速猛增，此弊已遠(yuǎn)超人們起初的想象。

 

（三）行政協(xié)調(diào)憲政框架內(nèi)法律功能的獨(dú)特再定位

 

憲法中規(guī)定，人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，依法承擔(dān)審判的職能。公民將行政機(jī)關(guān)起訴至法院，法院有職責(zé)對(duì)所爭(zhēng)議的事實(shí)作出裁決。可是在我國(guó)，司法權(quán)處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，法院判決行政機(jī)關(guān)敗訴比較容易引起行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的緊張，而法院又面臨著維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要，于兩難之間，行政協(xié)調(diào)便擔(dān)當(dāng)著避免判決行政機(jī)關(guān)敗訴與維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的中間角色。

 

從大的時(shí)代背景來(lái)看，我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，結(jié)構(gòu)性社會(huì)矛盾引發(fā)的行政爭(zhēng)議層出不窮，大量訴訟案件涌向法院。因各方矛盾復(fù)雜、突出，而司法資源又相對(duì)匱乏有限，客觀上行政判決不可能全面起到定紛止?fàn)幍男Ч喾矗故切姓f(xié)調(diào)的工具價(jià)值卻能夠得到充分展現(xiàn)。當(dāng)我們認(rèn)為行政協(xié)調(diào)是人民法院為了適應(yīng)當(dāng)下國(guó)情而采取的變通之策時(shí)，值得欣慰的是，觀諸西方法治強(qiáng)國(guó)，在其公法領(lǐng)域亦有替代性糾紛解決機(jī)制(Alternative Dispute Resolution，簡(jiǎn)稱ADR)如火如荼的開(kāi)展，某種程度緩解了行政協(xié)調(diào)離法治漸行漸遠(yuǎn)之憂。

 

行政協(xié)調(diào)已成當(dāng)下特定時(shí)期的歷史產(chǎn)物，正如黑格爾所云："凡是合理的都是存在的，凡是存在的都是合理的"。對(duì)于行政協(xié)調(diào)是否應(yīng)該存在這個(gè)問(wèn)題，探討的意義已經(jīng)不大，相反，對(duì)于行政協(xié)調(diào)如何進(jìn)行范圍上的限制，進(jìn)而將行政協(xié)調(diào)的負(fù)面影響降至最低則是至為關(guān)鍵。而在探究這一系列問(wèn)題之前，筆者認(rèn)為有必要對(duì)行政協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制做一番解讀。

 

二、行政協(xié)調(diào)中博弈模型的解讀

 

行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制的孕育與發(fā)展是在中國(guó)式場(chǎng)景下不斷展開(kāi)的，它標(biāo)志著中國(guó)行政訴訟法從西方法律移植向本土法律自生轉(zhuǎn)變。在中國(guó)語(yǔ)境下，行政協(xié)調(diào)一方面是權(quán)力碰撞、妥協(xié)的制度產(chǎn)物，另一方面又追求著行政維權(quán)的價(jià)值目標(biāo)，故而展現(xiàn)出別具中國(guó)特色的場(chǎng)景，下面是一則筆者所經(jīng)歷的案例：

 

基本案情就是原告（周某）的隔壁鄰居（第三人劉某），向文化、工商部門申請(qǐng)從事茶吧項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，并取得了從事茶吧經(jīng)營(yíng)的文化娛樂(lè)活動(dòng)經(jīng)營(yíng)許可與工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。劉某開(kāi)業(yè)后不久，又辦理了經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目變更登記，將許可范圍變更為KTV經(jīng)營(yíng)， 劉某所從事的KTV經(jīng)營(yíng)活動(dòng)已嚴(yán)重影響了周某的正常家庭起居生活。周某由此走上了一條艱辛的維權(quán)之路：一年半間，其找到環(huán)保局、文化局、工商局、法制辦、市政府等部門主要領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商此事。未果，周某多次去南京、北京等地信訪部門，政府業(yè)務(wù)部門，尋求法律咨詢，此外周某給省長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院溫總理發(fā)出反映情況的材料竟多達(dá)二十余封。一年半間，周某為解決行政爭(zhēng)議投入了巨額的金錢成本和時(shí)間成本。然而，當(dāng)進(jìn)入訴訟程序，周某闡明了自己的訴訟主張，經(jīng)法官行政協(xié)調(diào)，行政機(jī)關(guān)撤銷曾經(jīng)頒發(fā)的行政許可，周某同意撤訴。這是一起典型行政訴訟協(xié)調(diào)成功的案件，然而整個(gè)訴訟協(xié)調(diào)過(guò)程卻為我們清晰地展現(xiàn)了一個(gè)原、被告雙方相互博弈模型結(jié)構(gòu)。

 

當(dāng)然如果相對(duì)人明顯會(huì)敗訴的情形，在法官釋明法律后相對(duì)人撤訴，則不屬于我們這里所討論的博弈模型。從宏觀政策層面觀之，從中央到地方"大調(diào)解"政策導(dǎo)向，以及各級(jí)法院減少涉訴信訪的目標(biāo)，都是促成行政協(xié)調(diào)達(dá)成的重要因素，但為了避免將問(wèn)題過(guò)度復(fù)雜化，筆者這里僅對(duì)理想狀況下博弈模型進(jìn)行一定的實(shí)證分析。

 

（一）行政訴訟背后雙方角力的期待

 

通過(guò)對(duì)上述案件案情的基本掌握，周某將行政機(jī)關(guān)訴至法院，一般情況下，法院都會(huì)做出一個(gè)判決。然而在行政協(xié)調(diào)中，相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)卻會(huì)有相互角力的姿態(tài)，表現(xiàn)為不同的主觀期待：

 

1、行政相對(duì)人的期待

 

行政相對(duì)人在行政管理關(guān)系中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，是被管理者，也是權(quán)益受侵害對(duì)象，所以與其說(shuō)相對(duì)人期待自己贏得訴訟，不如說(shuō)相對(duì)人期待自己的合法權(quán)利在訴訟中被實(shí)現(xiàn)。訴訟作為原告實(shí)現(xiàn)其合法利益的有效途徑，原告訴訟的內(nèi)在動(dòng)機(jī)恰恰是"利益"的因素，而非在于"法"的因素（一定要通過(guò)判決確認(rèn)具體行政行為違法）。訴訟中，行政機(jī)關(guān)如果改變抑或撤銷原具體行政行為，相對(duì)人的利益訴求得到相應(yīng)滿足，相對(duì)人通常愿意通過(guò)撤訴方式結(jié)束訴訟。正是相對(duì)人這種以"利益"為核心的期待，卻往往面臨著利益得不到保障的境遇，因而相對(duì)人考慮是否接受行政協(xié)調(diào)時(shí)，"利益" 因素就成了思考問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)。細(xì)言之，有以下幾個(gè)方面：

 

一是成本（Cost）與收益（Benefit）的現(xiàn)實(shí)考量使然。人們選擇自己的行為都是趨于經(jīng)濟(jì)、理性的，以周某為例，周某為了實(shí)現(xiàn)其權(quán)利支付了巨大的成本,在行政協(xié)調(diào)中會(huì)出現(xiàn)這樣的一個(gè)選擇機(jī)會(huì)：接受協(xié)調(diào)則收益即可立即兌現(xiàn)，無(wú)需在以后的訴訟中再支付更多的訴訟成本（時(shí)間與金錢）；不接受，不僅喪失這次獲得利益的機(jī)會(huì)，并且仍將為實(shí)現(xiàn)權(quán)利繼續(xù)支付高昂的成本，直至自己的利益被完全實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為：這種情況下，大多數(shù)人都會(huì)選擇接受前者，因?yàn)槠渤V訟風(fēng)險(xiǎn)不論，只要接受行政協(xié)調(diào)撤訴，就無(wú)需為此再支付高額的訴訟成本，在通過(guò)協(xié)調(diào)所得收益與堅(jiān)持訴訟所取得收益一樣或者相差不大的情況下，行政相對(duì)人往往采取成本最小的方式，因此周某此時(shí)選擇協(xié)調(diào)撤訴符合同等收益成本最小化原則。

 

二是管理與被管理的地位使然。幾千年來(lái)，中國(guó)存在"民不告官"的傳統(tǒng)，其實(shí)暗含著行政機(jī)關(guān)是社會(huì)管理的主體，民與官之間存在長(zhǎng)期、穩(wěn)定的管理與被管理關(guān)系的事實(shí)。即使行政相對(duì)人可能通過(guò)行政訴訟獲得自己想要的全部合法利益，但是相對(duì)人往往不愿意這樣做，因?yàn)檫@可能導(dǎo)致其在將來(lái)失去更多利益，與其如此，不如選擇態(tài)度比較溫和的協(xié)調(diào)方式解決糾紛。

 

三是行政與訴訟心理結(jié)構(gòu)的變化使然。在行政執(zhí)法過(guò)程中，行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)是管理者與被管理者的關(guān)系，因而相對(duì)人在行政執(zhí)法過(guò)程中心理多表現(xiàn)為抵觸情緒，而在訴訟過(guò)程中雙方訴訟地位平等，此時(shí)相對(duì)人考慮的問(wèn)題不再是如何抵觸，而是如何解決問(wèn)題，避免以前所支付成本覆滅（周某如不能最終實(shí)現(xiàn)權(quán)利，其以前所付出的成本就等于覆滅）。故行政執(zhí)法過(guò)程與訴訟過(guò)程中相對(duì)人心理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化是促成行政協(xié)調(diào)另一個(gè)重要因素。

 

行政庭法官在審理行政案件時(shí)，通常通過(guò)強(qiáng)化原告渴望獲得可得利益、避免成本覆沒(méi)的心理預(yù)期，把握當(dāng)事人訴訟地位轉(zhuǎn)變從而心理結(jié)構(gòu)變化所帶來(lái)的機(jī)會(huì)，將其引導(dǎo)到同意協(xié)調(diào)的軌道上來(lái)。

 

2、行政機(jī)關(guān)的期待

 

與作為被管理者的行政相對(duì)人不同，行政機(jī)關(guān)期待在訴訟中免于遭受敗訴的訴訟結(jié)果。行政機(jī)關(guān)同意協(xié)調(diào)，改變或者撤銷具體行政行為，往往是由畏懼?jǐn)≡V風(fēng)險(xiǎn)以及當(dāng)事人信訪壓力所致,所以行政機(jī)關(guān)的期待是以"風(fēng)險(xiǎn)"為核心的。正因敗訴風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在，行政機(jī)關(guān)才會(huì)在行政訴訟中接受協(xié)調(diào)，以規(guī)避現(xiàn)實(shí)的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

 

行政機(jī)關(guān)可能敗訴的案件一般都存在違反法律、不甚合理，超越授權(quán)乃至程序違法的問(wèn)題，但敗訴風(fēng)險(xiǎn)是由其不可掌控的因素引發(fā)，例如在周某訴文化局、工商局案件中，當(dāng)周某（行政訴訟中原告）具備極其專業(yè)的法律知識(shí)，形成比較精確法律意見(jiàn)時(shí)，能夠?qū)π姓袨楹戏ㄐ蕴岢龈邚?qiáng)度的抗辯。行政機(jī)關(guān)在這樣難纏的行政相對(duì)人面前做出了讓步，撤銷了原具體行政行為。可見(jiàn)行政相對(duì)人法律水平高低著實(shí)影響行政機(jī)關(guān)的訴訟期待，相對(duì)人訴訟水平越高，行政機(jī)關(guān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)就越大，行政機(jī)關(guān)接受行政協(xié)調(diào)可能性就越大。

 

行政庭法官審判時(shí)，通過(guò)增大對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)中存在的違法和瑕疵事實(shí)的責(zé)難度，迫使行政機(jī)關(guān)修正違法、不合理的行政行為，為行政協(xié)調(diào)打好基礎(chǔ)。

 

（二）行政協(xié)調(diào)中達(dá)成的博弈均衡

 

訴訟中行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)主觀期待不同，相對(duì)人關(guān)注于"利益"，行政機(jī)關(guān)著眼于"風(fēng)險(xiǎn)"，從本質(zhì)上來(lái)講，行政協(xié)調(diào)達(dá)成實(shí)際是"利益"與"風(fēng)險(xiǎn)"兩種期待博弈達(dá)到"均衡"的結(jié)果。行政相對(duì)人的利益因行政行為撤銷或改變得到補(bǔ)償，行政機(jī)關(guān)則因行政相對(duì)人撤訴而避免敗訴風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)影響行政相對(duì)人期待與行政機(jī)關(guān)期待的各控制因素出現(xiàn)均衡時(shí)，就會(huì)達(dá)到協(xié)調(diào)的效果。

 

貫徹于此種"均衡"產(chǎn)生始終的是：行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)雙方不斷對(duì)于自己利益與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和衡量，最終依據(jù)自我意志處置部分公權(quán)力（利），達(dá)成一致意思表示。但是，這樣的協(xié)調(diào)過(guò)程實(shí)際上卻規(guī)避了實(shí)體法上判決的適用，在協(xié)調(diào)博弈過(guò)程中計(jì)算的只有利害與得失，沒(méi)有把對(duì)爭(zhēng)議行政行為合法性考量放在第一位，雖然有利于矛盾化解，但卻有因擺脫法律的監(jiān)督而損及其他不容損害的法益的危險(xiǎn)，也使得行政判決起不到對(duì)違法行政震懾警誡、監(jiān)督制衡的功用。

 

（三）行政協(xié)調(diào)達(dá)成博弈均衡的保證---行政判決

 

在研究行政訴訟中行政協(xié)調(diào)達(dá)成的博弈均衡時(shí)，顯然行政協(xié)調(diào)與行政判決之間微妙的關(guān)系值得高度重視：一方面，行政協(xié)調(diào)作為判決的替代性糾紛解決機(jī)制出現(xiàn)，可以規(guī)避行政判決導(dǎo)致行政權(quán)與司法權(quán)之間關(guān)系緊張的可能，但是另一方面，正是由于判決背后國(guó)家實(shí)定法的隱形存在，規(guī)避者足以預(yù)見(jiàn)到違反國(guó)家制定法可能導(dǎo)致不利法律后果，基于這種預(yù)期，借助于行政訴訟法中撤訴制度所預(yù)留的制度接口，通過(guò)改變或撤銷具體行政行為及原告撤訴，進(jìn)而規(guī)避了敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn)。

 

綜上所述，國(guó)家制定法及判決背后的法律權(quán)威才是真正促成行政協(xié)調(diào)中博弈"均衡"達(dá)成的根本要素，國(guó)家的制定法實(shí)際潛移默化地影響著秩序世界，國(guó)家制定法的威懾力是維護(hù)有序社會(huì)生活、有效調(diào)控利益格局的最終保障，但如果毫無(wú)節(jié)制地推行行政協(xié)調(diào)，勢(shì)必?fù)p及行政審判的基石--判決穩(wěn)定秩序的功能，國(guó)家制定法影響和滲透便會(huì)落空 ，那么行政協(xié)調(diào)本身就會(huì)成為無(wú)源之水、無(wú)本之木，最終伴隨整個(gè)秩序的崩潰為歷史所遺棄。

 

三、行政訴訟中行政協(xié)調(diào)的界限

 

行政訴訟中行政協(xié)調(diào)的界限本質(zhì)是：法官于行政判決與行政協(xié)調(diào)間進(jìn)行選擇時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持何種標(biāo)準(zhǔn)以及如何在這一標(biāo)準(zhǔn)之中注入法治的考量因素，從而將行政協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，但同時(shí)又能彌補(bǔ)其先天不足。筆者認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)于行政協(xié)調(diào)的適用范圍作出限制：

 

（一）不適宜行政協(xié)調(diào)的幾種案件類型

 

1、可能侵害國(guó)家利益、公共利益、第三人利益的案件

 

正如前文所述，行政協(xié)調(diào)是訴訟中行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)雙方不斷對(duì)自己的利益與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、衡量，最終依據(jù)自我意志處分部分公權(quán)，達(dá)成了一致的意思表示，但是達(dá)成意思表示的過(guò)程卻有可能脫離法律的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)為了避免敗訴的不利結(jié)果，可能犧牲國(guó)家利益、公共利益或者第三人利益。比如衛(wèi)生行政執(zhí)法部門依據(jù)保障社會(huì)公共衛(wèi)生安全的職權(quán)對(duì)某相對(duì)人作出衛(wèi)生行政處罰，如果相對(duì)人不服提起訴訟，行政機(jī)關(guān)或許可以通過(guò)協(xié)調(diào)避免敗訴，但是該協(xié)調(diào)卻以犧牲職權(quán)為代價(jià)，公眾的衛(wèi)生安全亦得不到保障，且與法律目的背道而馳，這種協(xié)調(diào)是不合法的。同理，任何行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的行政協(xié)調(diào)不能處分他人的合法權(quán)益，也不能損及國(guó)家利益、法官必須對(duì)行政協(xié)調(diào)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)于不符合條件的撤訴申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)不予允許。

 

2、行政訴訟附帶賠償案件中侵犯公民基本權(quán)利的違法性確認(rèn)案件

 

法治的精神在于保障人權(quán)，依法行政也必須以公民的基本權(quán)利為界限。公民基本權(quán)利受損，應(yīng)該得到司法救濟(jì)，憲政框架賦予了司法機(jī)關(guān)有通過(guò)行政審判對(duì)違法行政實(shí)施司法監(jiān)督的職能，這既是司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是司法機(jī)關(guān)不可推卸的職責(zé)。同時(shí)，公民基本權(quán)利受損的行政訴訟附帶賠償案件中，由于行政行為違法性確認(rèn)是國(guó)家賠償?shù)南戎靡ㄔ簩?duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的違法性作出確認(rèn)時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮憲法賦予審判權(quán)監(jiān)督違法行政的職能，將行政協(xié)調(diào)侵蝕法治基石的危險(xiǎn)攔在"防護(hù)欄"之外，也避免了國(guó)家利益的流失，所以法院對(duì)行政行為合法性應(yīng)作出明確確認(rèn)，而不應(yīng)協(xié)調(diào)。

 

3、撤銷行政行為后重新作出相對(duì)人重新起訴的案件

 

行政訴訟法第五十一條規(guī)定："人民法院對(duì)行政案件宣告或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，由人民法院裁定"。同時(shí)在第五十五條規(guī)定："人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體的行政行為基本相同的具體行政行為"。從以上規(guī)定看出，法院判決對(duì)行政機(jī)關(guān)撤銷或者改變?cè)唧w行政行為后，重新作出基本相同具體行政行為是有拘束力的。而行政協(xié)調(diào)則不具有這樣的效果，如果被告撤銷或者改變?cè)唧w行政行為后，行政機(jī)關(guān)又重新作出基本相同的行政行為的，此時(shí)為了徹底定紛止?fàn)帲瑧?yīng)該適用判決解決。

 

4、確認(rèn)違法的案件類型

 

確認(rèn)違法案件與其他行政案件的最大區(qū)別是所訟爭(zhēng)的行政行為性質(zhì)不一樣，在其他行政案件中，原告通過(guò)訴訟，被告可以改變或者撤銷具體行政行為；而確認(rèn)違法案件，具體行政行為本身通常不具有可撤銷性內(nèi)容或者行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)已無(wú)意義。行政機(jī)關(guān)不具有"糾錯(cuò)"能力成為此類案件的共通之處，而實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)為了息訴寧人，往往對(duì)原告采取物質(zhì)補(bǔ)償?shù)氖侄危珔s徒增了糾紛解決的社會(huì)成本，損失了國(guó)家利益，所以針對(duì)確認(rèn)違法的案件類型，應(yīng)該堅(jiān)決以判決監(jiān)督違法行政。

 

（二）不適宜行政協(xié)調(diào)案件類型背后的思維向度

 

以上幾種不適宜行政協(xié)調(diào)的案件類型情形或有重合之處，然則卻給我們運(yùn)用判決實(shí)踐司法監(jiān)督以及保障行政相對(duì)人合法權(quán)益提供若干思維向度：或基于法律所保護(hù)合法權(quán)益的需要，或基于案件訴求對(duì)判決確認(rèn)行政行為違法的需要，或基于有利于解決案件的需要，這些都是在法官選擇判決還是選擇行政協(xié)調(diào)時(shí)所要考慮的因素。

 

以上思維徑路并非絕對(duì)，行政機(jī)關(guān)行政行為背后潛藏著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)利益的追逐是導(dǎo)致違法行政的一個(gè)非常重要因素，如果一味追求行政協(xié)調(diào)，而硬性阻止判決進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，那么失去制衡的違法行政勢(shì)必肆無(wú)忌憚地侵犯公民合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，行政判決與行政訴訟協(xié)調(diào)之間必須有條合理界限。如果認(rèn)為行政協(xié)調(diào)能解決案件的工具價(jià)值為正價(jià)值，其損及法治的法律后果為負(fù)價(jià)值，只有在正價(jià)值與負(fù)價(jià)值對(duì)沖為正的情況下，才能適用行政協(xié)調(diào)；如果對(duì)沖為負(fù)，則可能損及法治的基礎(chǔ)，此時(shí)必須以行政判決為主導(dǎo)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。同時(shí)，在行政協(xié)調(diào)的過(guò)程中必須堅(jiān)持合法性審查的原則，依法協(xié)調(diào)，只有如此才能保證協(xié)調(diào)過(guò)程自愿與公平、協(xié)調(diào)結(jié)果公正與合法。

 

有些原告在行政訴訟之外還有其他目的，追求訴訟之外的非法利益，對(duì)于主持行政協(xié)調(diào)的法官來(lái)說(shuō)，在訴訟中審查原告訴訟的真實(shí)意圖是否合法顯得格外重要，如果原告所謀的利益非法，采取行政訴訟是為了迫使行政機(jī)關(guān)作出讓步以滿足其非法目的，筆者以為，此種情況下，法官不能縱容行政機(jī)關(guān)與原告私下達(dá)成非法交易，同時(shí)行政機(jī)關(guān)也應(yīng)據(jù)理力爭(zhēng)，堅(jiān)決杜絕此種訴訟惡習(xí)。

 

（三）行政協(xié)調(diào)在涉他利益場(chǎng)合應(yīng)受的合理限制

 

1、第三人在行政協(xié)調(diào)中的特殊地位

 

第三人在行政訴訟中，雖然其所處的訴訟地位及其所發(fā)揮的訴訟功能與原、被告雙方相比甚輕，然則通過(guò)研究大量的訴訟案件，不難發(fā)現(xiàn)：往往行政糾紛起因是原告與第三人的利益糾紛。在行政協(xié)調(diào)時(shí)，如不把第三人納入其中，即使協(xié)調(diào)成功也不能真正案結(jié)事了。以不服工傷認(rèn)定行政訴訟案件為例，工傷認(rèn)定決定是民事賠償訴訟的前提，如果允許原、被告私下達(dá)成協(xié)議，被告修改工傷認(rèn)定決定，原告撤訴，則行政協(xié)調(diào)間接侵害第三人合法權(quán)益。行政協(xié)調(diào)在涉及第三人利益場(chǎng)合，鑒于第三人與本訴原、被之間特殊利害關(guān)系，應(yīng)將第三人統(tǒng)一納入?yún)f(xié)調(diào)程序。

 

2、行政協(xié)調(diào)應(yīng)保證必要的公開(kāi)性與可救濟(jì)性

 

現(xiàn)實(shí)的行政訴訟中，與訴訟有直接利害關(guān)系的第三人可能并未參加到行政協(xié)調(diào)過(guò)程中，而原、被告之間行政協(xié)調(diào)就有可能侵犯到第三人的合法權(quán)益。這時(shí)，行政協(xié)調(diào)的結(jié)果應(yīng)向社會(huì)作出相應(yīng)公開(kāi)，并且為第三人提供救濟(jì)的途徑。有一種顧慮：民事訴訟調(diào)解中，調(diào)解僅在原、被告之間進(jìn)行，原、被告雙方就自己的民事權(quán)利作出的處分不需要公開(kāi)，其所處分權(quán)利的過(guò)程屬于隱私。而將行政協(xié)調(diào)過(guò)程公開(kāi)，無(wú)疑將侵犯到行政相對(duì)人的隱私。對(duì)此，筆者認(rèn)為，一者行政協(xié)調(diào)處理的行政爭(zhēng)議與民事調(diào)解所處理的同等民事主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系性質(zhì)不同，其具有公法上的性質(zhì)，出于公共社會(huì)管理需要，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)；二者，如若行政協(xié)調(diào)的結(jié)果不向社會(huì)公開(kāi)，受到侵害的第三人，將無(wú)從得知自己權(quán)利被侵害，進(jìn)而無(wú)法提出救濟(jì)。

 

行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間所達(dá)成意思合致的意思表示，是否有對(duì)抗第三人之效力，殊值疑問(wèn)？然而衡諸公平原則，如果行政協(xié)調(diào)侵犯第三人合法權(quán)益，答案應(yīng)該是否定的，因?yàn)橐罁?jù)合同法的精神，任何人均不得通過(guò)協(xié)議的方式給他人權(quán)益造成負(fù)擔(dān)，所以行政協(xié)調(diào)中行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的合意僅僅具有相對(duì)效力，無(wú)法對(duì)抗第三人，應(yīng)充分保障第三人尋求救濟(jì)的權(quán)利。

 

四、ADR行政協(xié)調(diào)機(jī)制的中國(guó)式解讀與定位

 

（一）ADR產(chǎn)生的西方背景

 

替代性糾紛解決機(jī)制(Alternative Dispute Resolution，簡(jiǎn)稱ADR)，自立憲以來(lái)，隨著司法獨(dú)立制度的發(fā)展與成熟，以法院司法權(quán)為核心的審判型糾紛解決機(jī)制一直是西方社會(huì)維系整個(gè)政治和社會(huì)秩序的基本支點(diǎn)，發(fā)揮著秩序正統(tǒng)性的再生產(chǎn)功能。調(diào)解型糾紛解決機(jī)制的興起是在西方后工業(yè)化社會(huì)的背景下，為了回應(yīng)法院系統(tǒng)在解紛過(guò)程中顯露的種種弊端而采用的替代性方案，因而被稱為"替代性糾紛解決"(ADR)機(jī)制。一般認(rèn)為，司法訴訟程序具有高成本、低效率、過(guò)于專業(yè)化形式化、容易與當(dāng)事人的日常生活邏輯產(chǎn)生隔閡、以及容易被律師所操縱等缺陷，而ADR則可以有效地克服上述缺陷。ADR的重心裝置在于調(diào)解（mediation），調(diào)解是指在第三方的推動(dòng)和促進(jìn)下，在保證當(dāng)事人最大程度參與的基礎(chǔ)上形成一致意見(jiàn)的靈活、高效率和低成本的糾紛解決過(guò)程。

 

（二）ADR與中國(guó)行政協(xié)調(diào)機(jī)制的橫向比較

 

西方的ADR機(jī)制與我國(guó)的行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制產(chǎn)生的語(yǔ)境不同，其所擔(dān)負(fù)的功能也是不一樣的：我國(guó)的法治現(xiàn)代化仍在進(jìn)行時(shí)，法治還未完全建立，依法辦案的理念猶需加強(qiáng)，在實(shí)踐中行政干預(yù)司法的現(xiàn)象大量存在，行政協(xié)調(diào)是作為相對(duì)弱勢(shì)司法權(quán)維護(hù)公民合法權(quán)益的救濟(jì)手段而存在的，司法監(jiān)督違法行政的職能并未得到充分全面的發(fā)揮。而西方國(guó)家法治已建立起數(shù)百年，法治精神已內(nèi)化為民族精神與公民意識(shí)，在此基礎(chǔ)上，為克服司法程序高成本、低效率、過(guò)于專業(yè)化形式化的弊端引進(jìn)ADR機(jī)制，所以并不存在掏空法治基石的危險(xiǎn)，而我們?nèi)绻獜?qiáng)力推廣，則可能適得其反，損及司法權(quán)威。

 

（三）行政判決與行政協(xié)調(diào)關(guān)系的統(tǒng)一論

 

中國(guó)法治化的道路仍有很長(zhǎng)的路要走，就決定了我們絕不能像西方那樣極力鼓吹ADR機(jī)制，而我們提倡行政協(xié)調(diào)時(shí)，也必須清楚正確的認(rèn)識(shí)與定位：第一，復(fù)雜的社會(huì)生活不斷地考驗(yàn)著我們解決問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)和智慧，任何單一的權(quán)力運(yùn)行模式均不足以擔(dān)此重任，權(quán)力運(yùn)行的目的有賴于多種手段才能實(shí)現(xiàn)，將判決和協(xié)調(diào)有機(jī)結(jié)合在一起才有利于我們法治的前進(jìn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；第二，法官追求實(shí)效的行政訴訟協(xié)調(diào)時(shí)，必須堅(jiān)持合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的底線，以查明案件事實(shí)為基礎(chǔ)，充分拓展原被告雙方意思交流的廣度與深度，有效保障公民合法權(quán)益免受違法行政的侵害，不斷加大對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政的監(jiān)督力度，促其依法行政，從而最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治化。

 

五、結(jié)語(yǔ)

 

行文至此，文章似乎可以畫上個(gè)圓滿的句號(hào)，但未來(lái)的幾十年中國(guó)法治前進(jìn)的道路上，必將會(huì)充滿著英雄與浪漫，理想與激情，當(dāng)有朝一日，當(dāng)行政審判權(quán)回歸到理性的位置，中國(guó)本土的智慧必將茁壯成長(zhǎng)為中國(guó)現(xiàn)代法治文明，而千百年的民不告官的傳統(tǒng)亦會(huì)終結(jié)，取而代之的是，人權(quán)至上，官民和諧的理想社會(huì)！

 

 

【參考文獻(xiàn)】

 

姜明安主編《行政法與行政訴訟法》 北京大學(xué)出版社出版。

 

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余軍：私法糾紛解決模式在行政法上的運(yùn)用--ADR(替代性糾紛解決)之理論原型、妥當(dāng)性及其影響，法律思想網(wǎng)。

 

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2006年江蘇高院重點(diǎn)課題《行政訴訟協(xié)調(diào)問(wèn)題》課題研究提綱。