一、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的現(xiàn)狀

 

就在這項(xiàng)制度還在探索、求知的階段，1999年8月陜西省合陽縣的舉動(dòng)令人眼前一亮：基于合陽縣法院行政審判庭的司法建議，合陽縣政府和法院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施意見》，將行政首長(zhǎng)是否出庭應(yīng)訴納入政府各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年終考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，這一規(guī)定首次把機(jī)關(guān)部門的行政首長(zhǎng)強(qiáng)制地推上了法庭的被告席，也瞬間引發(fā)了媒體和學(xué)者的熱議，2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》綱要規(guī)定："對(duì)人民法院受理的行政案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴、答辯"。雖然態(tài)度僅僅是"積極"，主體僅僅是"行政機(jī)關(guān)"，卻足夠使基層領(lǐng)導(dǎo)與學(xué)者感應(yīng)到前進(jìn)的方向了，推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴已成一種發(fā)展趨勢(shì)。此后，關(guān)于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的嘗試紛紛于各市縣（區(qū)）政府蔓延開來。隨后，2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》與2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》相繼出臺(tái)，進(jìn)一步推進(jìn)了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的實(shí)踐發(fā)展，兩個(gè)文件分別規(guī)定"要認(rèn)真做好行政應(yīng)訴工作，鼓勵(lì)、倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴" 和"對(duì)重大行政訴訟案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要主動(dòng)出庭應(yīng)訴。"截止到2011年，全國(guó)范圍內(nèi)相繼出臺(tái)了至少150多個(gè)有關(guān)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的實(shí)施文件，其中四川、陜西、河南、湖南、湖北、遼寧、山東、江蘇、上海、福建、廣東等全國(guó)大部分省市、縣分別以人大決議或者政府決定的形式出臺(tái)意見，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政訴訟中必須出庭應(yīng)訴。各地的行政首長(zhǎng)應(yīng)訴實(shí)踐中，江蘇省成效最為顯著，"海安現(xiàn)象"也一時(shí)為人津津樂道，江蘇省基層的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人積極出庭應(yīng)訴已經(jīng)成為一種常態(tài)，在省級(jí)機(jī)關(guān)層面，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴也已經(jīng)邁出了積極的步伐，江蘇省國(guó)土廳、省發(fā)改委、省交通廳等有關(guān)負(fù)責(zé)人不僅出現(xiàn)在被告席上，還主動(dòng)發(fā)言答辯。2010年江蘇省1678件行政訴訟案由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在被告席應(yīng)訴，2011年一季度全省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到71.02%，南通、揚(yáng)州等5市出庭應(yīng)訴率超過80%。7年來，江蘇省海安縣兩任縣長(zhǎng)、206位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人先后出庭應(yīng)訴，近5年，該縣行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率100%。

 

二、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度面臨的困境

 

   行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度在蓬勃發(fā)展的同時(shí)也暴露了很多問題，各界也對(duì)此褒貶不一，面臨著諸多困境，為了防止行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的異化，必須要對(duì)其問題與困境做出深刻剖析，謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)：

 

（一）行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度運(yùn)作地方化：

 

隨著各地規(guī)范的"批發(fā)"式出臺(tái)，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度面臨著地區(qū)化、"個(gè)性化"的發(fā)展趨勢(shì)，這場(chǎng)制度的創(chuàng)新雖然是在國(guó)務(wù)院綱要的指示下發(fā)展起來的，但從各地文件上看，更像是一場(chǎng)自下而上的嘗試，各地結(jié)合自己實(shí)際，經(jīng)過司法權(quán)、行政權(quán)的利益博弈后，紛紛出臺(tái)中和、妥協(xié)的方案，這種地方性的特點(diǎn)必定會(huì)造成該制度的發(fā)展缺少統(tǒng)一規(guī)范、地區(qū)發(fā)展差異明顯，最終也只能將其定義為一種嘗試，難以形成統(tǒng)一的創(chuàng)新制度加以統(tǒng)一推廣，縱觀我國(guó)各省市出臺(tái)的規(guī)定，可以看出以下特點(diǎn)：

 

1.發(fā)文主體多元化：以江蘇省各地出臺(tái)的近30個(gè)規(guī)定為例，發(fā)文主體主要有三種形式：行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布，其中以行政機(jī)關(guān)為發(fā)布主體是常態(tài)，近三十個(gè)文件中由法院發(fā)布的只有一個(gè)：《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的若干意見》，而在行政機(jī)關(guān)發(fā)布的文件中，又包括以政府、政府辦公室以及政府機(jī)構(gòu)名義發(fā)布這三種情況，除此之外，在全國(guó)其他省市地區(qū)發(fā)文主體還包括地方人大常委會(huì)，例如《福建福泉市關(guān)于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的決議》、《河南鄭州市關(guān)于加強(qiáng)全市審判機(jī)關(guān)行政審判工作的決議》等都是由人大常委會(huì)名義頒布的，發(fā)文主體的多元化直接導(dǎo)致了文件性質(zhì)、效力范圍上的差異，導(dǎo)致了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度在各地實(shí)踐不一、嚴(yán)重制約了該制度功能的發(fā)揮。

 

2.強(qiáng)制出庭案件規(guī)定的差異化：行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度規(guī)定權(quán)限的下放，使得各地區(qū)之間內(nèi)容存在差異，這不僅與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)力量博弈有關(guān)，同時(shí)也取決于政府高層的重視和推進(jìn)程度。強(qiáng)制出庭的案件類型因地而異，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的標(biāo)準(zhǔn)及范圍各地作了不同的規(guī)定。有的規(guī)定行政首長(zhǎng)年度出庭應(yīng)訴數(shù)量或出庭比例，如浙江省公安廳要求縣級(jí)公安機(jī)關(guān)法定代表人對(duì)本單位發(fā)生的行政訴訟案件出庭應(yīng)訴每年不得少于二次，案件數(shù)量不足的除外；有的對(duì)行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)出庭的情況作了較為具體的規(guī)定，比如要求對(duì)重大、群體性訴訟案件、本年度本單位的第一起案件等行政首長(zhǎng)應(yīng)出庭應(yīng)訴；有的雖建立行政首長(zhǎng)出庭制度，但僅僅作了一些倡導(dǎo)性的指示，對(duì)行政首長(zhǎng)應(yīng)出庭案件沒有量化、細(xì)化方案。以江蘇省和重慶市兩個(gè)省級(jí)的規(guī)范性文件為例：江蘇省《關(guān)于進(jìn)一步做好行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的通知》中規(guī)定：三類行政訴訟案件，被訴行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：社會(huì)關(guān)注度高的案件和群體性或行政賠償數(shù)額巨大等有較大社會(huì)影響的案件；同級(jí)人民政府或上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件；人民法院建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的其他案件。重慶市頒布的《重慶市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》第九條規(guī)定，四類行政訴訟案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：（一）在行政機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)有重大影響的行政訴訟案件；（二）可能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理或者行政執(zhí)法行為產(chǎn)生較大影響的行政訴訟案件；（三）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于查清案件事實(shí)，解決行政爭(zhēng)議的行政訴訟案件；（四）人民法院通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件。由上述規(guī)定可知，強(qiáng)制出庭的案件類型主要依據(jù)有利于發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)、緩和社會(huì)矛盾和加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督這三個(gè)目的來確定的，雖然各地強(qiáng)制出庭案件的類型大同小異，但是實(shí)踐中卻存在著操作上的困難，運(yùn)用何種標(biāo)準(zhǔn)、由誰來確定"可能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理或者行政執(zhí)法行為產(chǎn)生較大影響"，均缺少相應(yīng)的規(guī)定，這直接導(dǎo)致了灰色地帶的存在，除了可把握的案件類型外，其他強(qiáng)制出庭的情形能否最終實(shí)現(xiàn)更多的要依賴于地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視以及行政首長(zhǎng)本身的個(gè)人素質(zhì)，這種實(shí)踐效果過多地依賴于"人治"的現(xiàn)狀，使得強(qiáng)制出庭應(yīng)訴在一定適用范圍內(nèi)形同虛設(shè)，更像是面子工程、大打折扣。

 

（二）司法權(quán)力地方化：

 

司法權(quán)力的地方化是行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度實(shí)施的最大阻礙，地方各級(jí)人民法院都是國(guó)家設(shè)在地方的，代表國(guó)家行使司法權(quán)，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范的機(jī)構(gòu)，平等地保護(hù)各方當(dāng)事人的利益，但是目前我國(guó)司法權(quán)在很大程度上已地方化，除最高人民法院外，各級(jí)法院在制度上與行政機(jī)關(guān)有著極為密切的聯(lián)系。法院的財(cái)政撥款、基建項(xiàng)目審批、人事管理、收費(fèi)許可等，都在事實(shí)上受制于行政機(jī)關(guān)約束、管理、監(jiān)督和支持。現(xiàn)實(shí)中的人民法院，在方方面面都"有求于"行政機(jī)關(guān)，這種人、財(cái)、物皆受制于地方行政機(jī)關(guān)的司法體制，必然導(dǎo)致司法權(quán)力地方化。司法權(quán)的運(yùn)作受到了行政權(quán)的不當(dāng)影響和干預(yù)，不能獨(dú)立、公正地行使司法權(quán)，妨礙了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，這種現(xiàn)象在行政訴訟中尤為明顯，"許多法院對(duì)以本地區(qū)行政機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案件往往不愿或不敢受理, 使行政相對(duì)人投訴無門; 有些法院在受理此類案件后, 因害怕得罪行政機(jī)關(guān)而極力動(dòng)員可能勝訴的原告撤訴, 或?qū)讣猛喜粵Q; 有些法院則在裁決時(shí)有意偏袒當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān), 公然維持違法的行政行為, 或者即使判決了也不執(zhí)行, 使不法的行政行為不能及時(shí)得到糾正"。 

 

在這種行政訴訟中法院名義上中立但實(shí)際上無法實(shí)現(xiàn)的情況下，推動(dòng)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度前行的動(dòng)力也只能是來自于行政機(jī)關(guān)本身，這點(diǎn)也能從全國(guó)各地規(guī)范文件的頒布主體中看出，關(guān)于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的絕大部分規(guī)范性文件是由行政機(jī)關(guān)自己頒布的，即使是法院系統(tǒng)頒布，采取的形式要么是與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布、要么是得到了行政機(jī)關(guān)的默許。這就決定了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的推進(jìn)過多的依賴于行政機(jī)關(guān)高層的重視，制度本身極度缺乏穩(wěn)定性，而且也導(dǎo)致了地區(qū)間制度發(fā)展和推進(jìn)的不平衡，部分地區(qū)由于得不到行政機(jī)關(guān)配合，法院畏難情緒嚴(yán)重，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭不作要求，甚至完全遷就行政機(jī)關(guān)。而那些宣傳到位、推行得力的地區(qū)，行政首長(zhǎng)出庭則已成常態(tài)。行政首長(zhǎng)敷衍性出庭，使得制度的效果大打折扣

 

（三）合法性存在質(zhì)疑

 

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度所面臨的最大理論困境就是存在合法性的質(zhì)疑，在行政訴訟法明確規(guī)定當(dāng)事人有委托訴訟代理人的權(quán)利的情況下，地方的規(guī)范性文件強(qiáng)制要求行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，有違反法律優(yōu)先原則之嫌。法律優(yōu)先原則的基本涵義是指法律相較于行政立法及行政法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)越地位，法律優(yōu)先實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是法律的位階體系，任何行政立法不得與法律相抵觸，在我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)居于立法活動(dòng)的主導(dǎo)與核心地位，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律是行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)的依據(jù)和基礎(chǔ)。行政立法為從屬性立法，要受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。法律優(yōu)先原則的理論基礎(chǔ)，源于以人民主權(quán)、權(quán)力分工為原則的憲政理念，行政權(quán)通常被界定為執(zhí)行權(quán)，是執(zhí)行立法機(jī)關(guān)意志的國(guó)家公權(quán)力，而立法機(jī)關(guān)制定的法律反映的是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，享有崇高性、具有優(yōu)越地位和普遍拘束力，行政立法不能與現(xiàn)有的法律相違背，正是此種理由成為許多行政首長(zhǎng)怠于出庭的借口，同時(shí)也有學(xué)者對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度提出了合法性的質(zhì)疑，并提出了可行的制度構(gòu)建："并非采取"強(qiáng)制"的方式，讓行政首長(zhǎng)逢"案"必"出"，也不能以責(zé)任追究為手段來強(qiáng)制推行這一制度，而是應(yīng)以現(xiàn)行的《行政訴訟法》中規(guī)定的行政訴訟代理制度為依據(jù)，賦予行政首長(zhǎng)出庭與否的自由。但從推行依法行政的角度，可將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作納入年度依法行政工作考核范圍，以績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)、提倡行政首長(zhǎng)親自出庭應(yīng)訴，以此推動(dòng)行政首長(zhǎng)自愿出庭應(yīng)訴，使依法行政與行政審判形成更好的良性互動(dòng)的新局面。" 不可否認(rèn)，這種制度構(gòu)建形式上是合法的、實(shí)踐上也是可行的，但是缺忽略了一個(gè)赤裸裸的現(xiàn)實(shí)，在現(xiàn)代的中國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)將個(gè)人政績(jī)永遠(yuǎn)放在第一位，將出庭應(yīng)訴納入考核內(nèi)容，形式上是賦予行政首長(zhǎng)出庭與否的自由，實(shí)質(zhì)上卻是對(duì)出庭的一種間接強(qiáng)制，同樣也存在著不合法的嫌疑，最為可靠的解決方法便是進(jìn)行統(tǒng)一立法，經(jīng)過利益權(quán)衡，對(duì)強(qiáng)制出庭案件的種類加以確定，并規(guī)定相應(yīng)的配套措施加以推進(jìn)。

 

以上所述的這些理論與實(shí)踐的困境鉗制了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度本身所具有的功能的發(fā)揮，但是實(shí)踐運(yùn)作的效果卻也不容忽視，這也在一定程度上體現(xiàn)了該制度存在的正當(dāng)性和必要性。為了解決實(shí)踐中行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度運(yùn)行地方化、不平衡化的現(xiàn)狀，將制度的正當(dāng)性轉(zhuǎn)化為合法性，亟待通過立法形式將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度加以統(tǒng)一、規(guī)范，這樣才能在最大限度的發(fā)揮司法權(quán)對(duì)行政權(quán)有效的監(jiān)督，緩解司法權(quán)地方化的困境，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

 

三、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的正當(dāng)性分析：

 

（一）不容忽視的實(shí)踐效果

 

作為一個(gè)新興發(fā)展的制度，行政首長(zhǎng)出庭制應(yīng)訴存在諸多問題，如上文所指出的，在理論與實(shí)踐上都遇到了不小的阻力，甚至受到了合法性的質(zhì)疑，但是不容忽視的是，行政首行出庭應(yīng)訴制在司法實(shí)踐中也展示了其積極的一面，矯正了許多人對(duì)" 法" 與"官" 的錯(cuò)位認(rèn)識(shí)，在保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利，規(guī)范行政機(jī)關(guān)工作，維護(hù)司法權(quán)威等方面，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制均開辟了新的途徑。

 

1.從相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的角度，有利于行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高依法行政的水平。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，參與庭審發(fā)表意見，可以近距離的接觸行政相對(duì)人所反映的執(zhí)法中的問題，對(duì)本單位做出的行政行為有客觀、全面、真實(shí)地了解，這種"耳聞目睹"的深刻體驗(yàn)有利于領(lǐng)導(dǎo)者總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，進(jìn)一步改進(jìn)和提高行政執(zhí)法水平。從法治宣傳的角度，有利于提高行政機(jī)關(guān)的法律意識(shí)。法庭不僅是審判場(chǎng)所，同時(shí)也是法治教育課堂，通過雙方當(dāng)事人的辯論，可以使行政首長(zhǎng)從中受到教育，提高履政能力。

 

2.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴有利于矛盾化解、糾紛解決。"與民事訴訟雙方當(dāng)事人地位平等所不同的是，行政訴訟因官與民之間的紛爭(zhēng)而引發(fā)，現(xiàn)實(shí)地位的懸殊使得由何人代表行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴具有強(qiáng)烈的符號(hào)價(jià)值和象征意義。特別是在妥善化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧成為當(dāng)下行政審判重要使命的背景下，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度對(duì)于優(yōu)化行政審判外部環(huán)境、滿足民眾行政糾紛實(shí)質(zhì)性解決訴求自然有著更為重要的推動(dòng)作用。" 行政首長(zhǎng)若能出庭應(yīng)訴，面對(duì)面地接受民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的質(zhì)疑，并相應(yīng)地進(jìn)行說理解釋，無疑使民眾看到了政府解決糾紛的誠(chéng)意和決心，增強(qiáng)了政府與民眾間的交流和了解，有助于化解民眾和政府間的矛盾。行政首長(zhǎng)不出庭，群眾不能直接向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人表達(dá)自己的意見，心理難以平衡，一旦輸了官司，極有可能繼續(xù)上訴上訪，使糾紛無休止地拖延下去，矛盾愈積愈深，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。而且行政過程中，大量存在行政機(jī)關(guān)工作人員陽奉陰違的現(xiàn)象，往往出現(xiàn)實(shí)際的執(zhí)行與行政首長(zhǎng)的決策不相符合的情況，而大多時(shí)候行政首長(zhǎng)對(duì)此并不知情。倘若要求行政首長(zhǎng)出庭，一方面加強(qiáng)了對(duì)工作人員的監(jiān)督，另一方面會(huì)更加有效地化解糾紛。

 

3.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴有利于案件的執(zhí)行。在我國(guó)，行政訴訟案件中被告敗訴的判決，執(zhí)行非常難。實(shí)踐中，法院難以對(duì)行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施，以至于原告雖然拿到公正的判決而合法權(quán)益卻得不到真正有效的保障。究其原因，行政機(jī)關(guān)在心理上不服氣法院判決對(duì)執(zhí)行有著重要的影響。通常情況下，對(duì)于行政案件的應(yīng)訴工作，行政首長(zhǎng)至多只需聽一下經(jīng)辦人員的匯報(bào)即可，對(duì)案情沒有全面、客觀的把握，在此情形下，法院很難有機(jī)會(huì)就行政案件的審理與判決工作向行政首長(zhǎng)作出充分的解釋，一旦法院的判決與行政首長(zhǎng)的意見相左，強(qiáng)大的行政權(quán)往往直接導(dǎo)致判決被忽視、難以執(zhí)行。而在首長(zhǎng)應(yīng)訴的案件中，由于判決結(jié)果實(shí)際上已體現(xiàn)了行政首長(zhǎng)與法官的意見交涉過程，因而法院的判決也就更易被行政首長(zhǎng)所接受，從而在一定程度上緩解了行政案件執(zhí)行難的問題。

 

（二）行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的理論基礎(chǔ)

 

1．憲政基礎(chǔ)

 

（1）責(zé)任政治理論

 

責(zé)任政治是代議制民主政治的重要組成部分和原則，是指責(zé)任政治主體在行使人民授予的權(quán)力的同時(shí)，必須履行相應(yīng)的職責(zé)并對(duì)其權(quán)力行為引起的后果承擔(dān)責(zé)任的政治狀態(tài)。責(zé)任政治有如下幾個(gè)特征：第一，責(zé)任政治基于人民主權(quán)原則，體現(xiàn)的是民本的政治理念。第二，責(zé)任政治反映了權(quán)力與責(zé)任的平衡關(guān)系，是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政治，權(quán)力與責(zé)任的平衡是責(zé)任政治的必然要求。行政首長(zhǎng)作為手中握有重權(quán)的一把手，其理應(yīng)對(duì)該行政機(jī)關(guān)行為負(fù)責(zé)，出庭應(yīng)訴是其承擔(dān)責(zé)任的一種方式，意指其代表該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政訴訟的后果。

 

（2)人民監(jiān)督理論

 

人民監(jiān)督涉及人民與政府、國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系。代議制民主是一種典型的間接民主，在這種間接民主制下，選民是將自己的決定與管理國(guó)家大事的權(quán)力，委托給了自己選出的代表--各級(jí)官吏。在代議制政府產(chǎn)生后，都存在這樣的矛盾，即國(guó)家權(quán)力的所有者和國(guó)家權(quán)力的實(shí)際操縱者發(fā)生了分離。在這種分離的情況下怎么辦、怎樣才能保證實(shí)際掌握和運(yùn)用權(quán)力的少數(shù)人，在權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)過程中，始終代表人民的意志和利益？這就需要民主，需要監(jiān)督與問責(zé)，而行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴正可以實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督與問責(zé)，其代表行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的行使接受人民的監(jiān)督與問責(zé)。

 

（3）政府法治理論

 

法治是指由統(tǒng)治者通過強(qiáng)制性的法律來治理國(guó)家，管理社會(huì)。法律由人民制定，統(tǒng)治者嚴(yán)格依據(jù)法律進(jìn)行統(tǒng)治，形式上統(tǒng)治者只對(duì)法律負(fù)責(zé)，統(tǒng)治者通過對(duì)法律負(fù)責(zé)來間接對(duì)人民負(fù)責(zé)。根據(jù)這些要求，政府必須努力做到以下三個(gè)方面：首先，各級(jí)政府必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，依法辦事。其次，要嚴(yán)格控制政府濫用自由裁量權(quán)。再次，政府要對(duì)其違法、侵權(quán)行為承擔(dān)法律責(zé)任。而行政首長(zhǎng)是該行政機(jī)關(guān)的代表，在行政訴訟中，其作為被告代表出庭應(yīng)訴，是政府積極主動(dòng)承擔(dān)法律責(zé)任、實(shí)現(xiàn)法治政府的應(yīng)有之義。

 

（4）行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

 

行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作為一種工作責(zé)任制，是我國(guó)1982年憲法確定的一項(xiàng)重要的行政領(lǐng)導(dǎo)制度，是國(guó)家行政制度體系中的一個(gè)重要組成部分。1982年憲法第86條規(guī)定："國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制"。第105 條規(guī)定："地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制"。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就是指對(duì)于重大事務(wù)，在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長(zhǎng)定奪；具體的日常行政事務(wù)由行政首長(zhǎng)決定，行政首長(zhǎng)獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的制度。"行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的要義在于，行政首長(zhǎng)不僅要對(duì)其個(gè)人的行為負(fù)法律責(zé)任，而且還要對(duì)本行政機(jī)關(guān)的行政行為、本機(jī)關(guān)組成部分及其公務(wù)員的行政行為、所屬組織的行政行為負(fù)責(zé)。" 行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的特征有：第一，行政首長(zhǎng)在本級(jí)行政機(jī)關(guān)中處于主導(dǎo)地位，其他組成人員要由首長(zhǎng)提名或任命，向首長(zhǎng)負(fù)責(zé)并接受首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理；第二，行政首長(zhǎng)對(duì)問題有最終決策權(quán)，雖然對(duì)于重大的行政問題也組織大家集體討論，但最后的決定權(quán)還是在首長(zhǎng)手中；第三，行政首長(zhǎng)就本機(jī)關(guān)的行政行為向提名或任命他的上級(jí)行政首長(zhǎng)或同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)個(gè)人責(zé)任。正是基于行政首長(zhǎng)在行政工作中擁有特殊的地位，其所擁有對(duì)行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)的決定權(quán)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一下也必須要對(duì)權(quán)力范圍內(nèi)行政機(jī)關(guān)做出的行政行為承擔(dān)責(zé)任，因此其出庭應(yīng)訴是其擁有權(quán)力的應(yīng)有之義，擁有權(quán)力，則必然承擔(dān)責(zé)任。

 

2．訴訟當(dāng)事人理論

 

行政訴訟當(dāng)事人，是指因?qū)唧w行政行為發(fā)生爭(zhēng)議，以自己的名義到人民法院起訴、應(yīng)訴和參加訴訟，并受人民法院判決、裁定約束的公民、法人和其他組織以及行政機(jī)關(guān)。在行政法律關(guān)系中，由于行政機(jī)關(guān)居于管理者的地位，法律確定了與行政機(jī)關(guān)地位、角色相適應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，形成了行動(dòng)機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的地位不平等的觀念，理論界正是根據(jù)這種地位的不對(duì)等劃分了行政機(jī)關(guān)的雙重身份即行政主體和機(jī)關(guān)法人。當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)時(shí)，是以行政主體的身份出現(xiàn)的;當(dāng)行政機(jī)關(guān)從事民事活動(dòng)時(shí)，其身份是機(jī)關(guān)法人，或者說是以民事主體的身份出現(xiàn)的。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為被訴時(shí)，行政機(jī)關(guān)毋庸置疑是行政訴訟當(dāng)事人，但是行政機(jī)關(guān)又不同于一般的自然人，不可直接進(jìn)行意思表示，必須借助自然人，行政首長(zhǎng)作為行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，其代表行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴是承擔(dān)責(zé)任的本色回歸和題中應(yīng)有之義，是權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要求，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴符合當(dāng)事人理論，是適合的當(dāng)事人。

 

這里還存在一個(gè)疑問，即使可以證明應(yīng)由行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，根據(jù)一般的訴訟理論，行政首長(zhǎng)還是可以委托其他人代理訴訟，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第29條對(duì)訴訟代理人制度作出了明確的規(guī)定："當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。"由此可以看出，在行政訴訟中，當(dāng)事人有委托代理人的權(quán)利，法律并沒有強(qiáng)制要求行政訴訟被告方的行政首長(zhǎng)必須出庭。是不是可以用訴訟代理制度規(guī)避行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴？從現(xiàn)行法律上講是可以的。但是一旦進(jìn)行理論上的深究，結(jié)論便有待商榷，我國(guó)的三大訴訟承擔(dān)著不同的功能，也遵循著相異的原則，民事活動(dòng)奉行的是當(dāng)事人的契約自由，只有在私人之間的糾紛無法化解、當(dāng)事人訴諸公力救濟(jì)時(shí)，國(guó)家公權(quán)力方才介入，但是這種介入必須是謹(jǐn)慎的、消極的，并且必須充分尊重雙方當(dāng)事人平等地位的，在設(shè)置當(dāng)事人程序權(quán)利是也要注重平等與均衡，所以在民事訴訟中，除離婚等身份性特征非常明顯的案件法律要求當(dāng)事人強(qiáng)制出庭外，一般的案件只要有訴訟代理人，并不影響訴訟進(jìn)行，當(dāng)事人可以不親自出庭應(yīng)訴。而在刑事訴訟中，被告的犯罪行為同時(shí)侵害了被害人利益與國(guó)家利益，這就決定了刑事審判不僅僅要查明事實(shí)真相，解決被害人與被告之間的爭(zhēng)議，更重要的是要代表國(guó)家懲罰犯罪行為，此時(shí)公權(quán)力的介入是積極地、主動(dòng)的，與民事訴訟相比，在當(dāng)事人程序利益方面法律干預(yù)的程度要更強(qiáng)，刑事案件審理被告是要出庭的，被告若不出庭法院可以采取強(qiáng)制措施對(duì)其"拘傳"。行政訴訟也同樣承擔(dān)著與民事訴訟、刑事訴訟不同的功能，行政訴訟是司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)行使的最為主要的形式，對(duì)行政權(quán)的依法行使、規(guī)范行使、合理行使發(fā)揮著重要的作用，正如最高法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)指出"行政審判工作是社會(huì)主義法治國(guó)家的一個(gè)晴雨表，直接反映人們的法治意識(shí)，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程序。"這種功能上的相異性、重要性決定了行政訴訟中既不能像民訴一樣充分賦予當(dāng)事人選擇是否親自出庭的，也不能像刑事訴訟一樣嚴(yán)格要求被告必須出庭，這種對(duì)訴訟當(dāng)事人出庭自由的限制要基于兩者之間，并與行政訴訟本身所承擔(dān)的使命相稱，官與民之間現(xiàn)實(shí)地位的懸殊決定了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴對(duì)于化解民眾和政府間的矛盾具有強(qiáng)烈的象征意義和實(shí)踐價(jià)值，所以行政訴訟中，一方面要適當(dāng)拓寬強(qiáng)制首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的范圍，另一方面又不能完全剝奪行政機(jī)關(guān)的委托訴訟代理人出庭的權(quán)利，這種"度"的把握亟需立法來統(tǒng)一與規(guī)范。

 

3．行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的尊重

 

西塞羅最著名的"權(quán)力從屬于法律"的論點(diǎn)揭示了行政法的本質(zhì)--行政權(quán)力從屬于法律，受法律的控制，在現(xiàn)代社會(huì)中，民主、法治以及有限政府等理念意昧著行政權(quán)不是絕對(duì)的，其最終要受到司法的監(jiān)督和審查，而在中國(guó)這種監(jiān)督與審查是極其不充分的。行政權(quán)因其主動(dòng)性和積極性而具有很強(qiáng)的擴(kuò)張性，而司法權(quán)則因其天然的被動(dòng)性和消極性極易受到其他因素的影響。在我國(guó)行政權(quán)非常強(qiáng)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過司法權(quán)，司法權(quán)運(yùn)作行政化，蛻變?yōu)樾姓?quán)的附庸現(xiàn)象非常嚴(yán)重。《行政訴訟法》的出現(xiàn)目的是為了權(quán)衡行政權(quán)和司法權(quán)的實(shí)力，保障行政權(quán)的依法行使，何規(guī)范和處理行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系是行政訴訟立法與實(shí)踐中所不能回避的問題。我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督關(guān)系做出了明確界定，"為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。"為了更有效地實(shí)現(xiàn)這種司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是必要和應(yīng)然之舉，在行政訴訟中，被告常態(tài)性的不出庭往往使人民法院陷于極為尷尬的境地，而行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，在庭審過程中行政首長(zhǎng)作為訴訟參加人之一同樣必須服從法官的指揮，這體現(xiàn)了行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的尊重，體現(xiàn)了法院行政審判工作應(yīng)有的地位和權(quán)威，營(yíng)造了和諧的行政審判環(huán)境。同時(shí)對(duì)于改變司法運(yùn)作行政化和地方化現(xiàn)象，保證司法權(quán)的獨(dú)立性，維護(hù)裁判的終局性和權(quán)威性，平衡行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系發(fā)揮重要的作用。

 

雖然行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度在實(shí)踐和理論上有著頗多的困境，但是其功能的發(fā)揮是有目共睹、不容忽視的，其本身所蘊(yùn)含的實(shí)踐價(jià)值賦予了該制度的存在的正當(dāng)性，也為其發(fā)展提供了深厚的根基，亟待解決的不是一味的否定該制度，而是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一立法，推進(jìn)改革，為制度功能的發(fā)揮提供更良好的法制環(huán)境?？傊?，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴體現(xiàn)出了對(duì)法律、司法權(quán)、相對(duì)人的尊重，是推進(jìn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的重要之舉。