摘要：近年來，隨著經濟社會快速發展，食品安全問題引起了黨中央、國務院的高度重視和全社會的廣泛關注。《食品安全法》雖已頒布，但在實行中遇到諸多問題，本文從法律角度對我國現階段食品安全監管中產生的問題及其產生的原因做出探討，并提出建議和對策。

 

關鍵詞：食品安全;法律;成因;對策

 

一、我國現階段食品安全的現狀

 

建國以來，隨著經濟的發展 ,我國已經完成了生存型社會到溫飽型社會的轉型,并逐步向健康型社會發展。以前作為一個經濟欠發達國家，巨大的人口壓力，使我國長期受食物短缺的困擾，基本溫飽都難以保證，人們不可能去關注好不容易吃到嘴里的東西是否“安全”。近年來，經濟的高速發展，己使食物等生活必需品有了一定的積累，人們在吃飽之后，進而要求吃得好和吃得放心，這種訴求同政府部門的管理、生產者的能力以及我國尚不發達的經濟生產水平發生了強烈沖突。這就造成了近年來危及人民群眾人身和生命安全的案件不斷發生：1999年云南曲靖地區會澤甲醇嚴重超標的散裝白酒事件192人中毒、35人死亡；2004年廣州假酒事件， 50余人中毒、9人死亡。2004年4月發生的“阜陽奶粉事件’，更是導致了171名嬰兒出現營養不良綜合征，其中134人死亡。 頻頻發生的食品安全問題不僅嚴重影響我國人民的生活質量，更是成為了我國食品對外貿易的主要障礙，嚴重削弱了我國產品的國際競爭力。

 

日本是我國食品農產品出口的第一大市場，2004年我國對日出口食品農產品達76.2億美元，約占我國全部出口食品農產品的33%。2004年5月12日，日本農林水產省以從我國進口的雞肉中檢出禽流感病毒為由，禁止從我國進口禽肉及其制品。日本政府于2006年5月29日實施的關于食品農產品中化學品殘留限量標準“肯定列表制度”,必將對我國食品農產品對日出口貿易造成重大影響，直接涉及70多億美元的出口額和6000余家農產品出口企業,1500～2000萬從業人員。

 

筆者認為，我國食品安全存在的問題主要有：

 

1、糧食蔬菜種植過程中濫施化肥，農藥殘留問題嚴重；動物養殖中大量使用抗生素，飼料添加劑導致有毒物質殘留在動物體內。

 

2、食品生產加工水平還處于較低階段。目前我國食品原料主要的供應者還是分散經營的農民，食品初級生產加工企業還以個體工商戶及小型企業為主體。而且，種植業、養殖業、餐飲業、農產品初加工從業人員的主體還是食品安全知識嚴重缺乏的農民和農民工，對其進行的食品安全知識普及教育還未全面展開。

 

3、食品加工運輸過程中病原微生物控制不當導變質。我國多次發生的集體食物中毒有很大部分是由這種原因所致。

 

4、食品流通領域秩序混亂: (1)我國食品生產經營者的構成存在極大問題; (2)一些食品批發市場缺乏有效的安全檢測手段和質量控制措施，商家蓄意出售過期或變質食品、偽造標識、濫用標識，欺騙和誤導消費者現象嚴重。

 

5、食品安全監管體系混亂。從國際上看，監管食品安全的部門就是農業部和衛生部。而在我國，有食品安全監管權的部門包括農業部、衛生部、工商部門、質量技術監督部門、藥品監督管理局等。各個部門相互獨立，工作缺乏協調，管理混亂。

 

二．我國食品安全危機原因的分析

 

造成以上問題的原因是多方面的,筆者認為主要原因有以下四個:

 

1、隨著我國市場經濟制度的建立，市場競爭異常激烈。市場經濟極大地推動了社會的發展，但它也改變了傳統社會關系，使計劃經濟下的身份關系轉變到市場經濟下的契約關系。這一轉變間接刺激了市場主體對利潤的狂熱追求，使他們為了利潤千方百計減少產品成本，甚至不惜降低產品質量。在食品行業這樣一個競爭大，利潤低的市場里，這種現象更是突出。

 

2、我國食品安全監管多頭執法，職能部門責權界定不清，協調機制運轉效能不高。雖然《食品安全法》第六條規定：“縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任”。但目前我們的食品生產管理依舊是按部就班的條塊管理，相關職能部門的職責分工仍不夠明確，監管鏈條存在交叉或缺失。當食品安全事件發生后，很容易造成相互推諉，無人問津。由于食品衛生監督管理具有很強的專業性，按照《食品衛生法》的規定，衛生部門在食品衛生監管中負有主要職責。同時,《食品衛生法》還規定食品藥品監督管理、質量技術監督、工商行政管理、農業、商務、糧食、林業、環保、出入境檢驗檢疫及公安等 10多個部門均可對食品衛生行使管理權。此外，《產品質量法》及《動植物檢疫法》等法律法規也賦予上述有關部門食品衛生安全監測檢查等管理職責。如食品藥品監督管理部門依據《食品衛生法》，可依法組織協調對食品衛生重大事故的查處工作;公安部門依據《食品衛生法》和《刑法》，可查處構成犯罪的制售假劣食品和有毒有害食品的案件。農業部門依據《動物防疫法》，主要落實農產品質量安全檢測制度，負責對農業投入品的監管，重點整治農藥、獸藥及違禁藥物殘留超標;商務部門依據《食品衛生法》，主要對定點牧畜屠宰單位實施監督管理，規范農貿市場家禽現場屠宰行為，全而遏制注水肉上市;工商部門依據《消費者權益保護法》，主要把好食品經營主體市場準入登記關，依法取締無證照經營行為，并負責對流通領域食品的質量監督管理和打假工作，依法嚴肅查處經營假劣食品、虛假食品廣告、商標侵權等違法行為;質量技術監督部門依據《產品質量法》，主要落實生產(加工)食品質量安全市場準入制度，對食品、農產品及投入品質量安全進行監督檢查和市場強制檢驗，并負責取締無生產許可證的非法生產(加工)食品單位;出入境檢驗檢疫部門依據《進出境動植物檢疫法》，對進出口食品、動植物及其產品進行檢驗、檢疫和監督管理，嚴防不合格食品的進出口及疫情疫病的傳入傳出等。

 

3、現行的食品安全標準未能起到食品質量監管工作中的依據。 究其原因主要有以下幾個：（1）我國有關食品安全方面的標準有很多，但缺乏系統性，末能形成科學完善的標準體系。這一現狀就導致食品安全標準的制定和管理缺乏科學的宏觀調控手段，使標準的覆蓋面不均衡，重點也不突出。（2）我國食品安全標準與國際標準不接軌，而且相關標準與國際標準相距很大。根據相關資料,我國國家標準的總體采標率為43.5%,實際上真正采標的只有24%。 (3)管理體制分散,缺乏統一規劃.食品安全標準管理涉及到農業、衛生、質檢、環保、經貿和工商等多部門, 多部門制定管理導致標準管理的重復和空白，標準內容重復和矛盾。

 

4．《食品安全法》雖已實施，但在實行中碰到了一些現實問題：

 

一是食品安全風險監測評估制度尚有待完善。雖然《食品安全法》明確要求建立食品安全風險監測評估制度，但這是一個系統工程，短期內不可能一蹴而就。在這一過程中，我們的相關執法人員面對一些“問題”食品，只能告訴老百姓如何識別假冒偽劣。這等于把控制假冒偽劣的風險轉嫁給老百姓自己承擔，而老百姓并不是具有公權力的執法人員，對于這些危害應如何識別、如何防范都沒有明確的判斷。

 

二是食品檢驗制度在透明和監督方面有一定的缺失。《食品安全法》即使取消了食品“免檢制度”，但是否所有食品都百分之百的通過檢驗，抽樣檢驗的樣品與總體產品的關系怎樣等等，普通民眾并不知道。這就要求，檢驗部門應當對檢驗的對象、方法、標準等，在條件允許時進行公開，接受群眾監督。同時，檢驗部門應當對檢驗結果負責，如果出現食品安全事件，給消費者造成損害的，檢驗部門還應當與生產廠家承擔連帶賠償責任。然而，現實的情況是這方面比較缺失。

 

三是食品召回制度實施中有一定困難。《食品安全法》規定，國家建立食品召回制度。但現實是，我國有8億多農民及50多萬家食品生產企業，生產系統過于龐大。更何況我國生產食品有相當一部分的小作坊，他們連標注的生產廠家都是假的。而很多小的食品生產者、餐飲小業主一旦要求其召回問題食品或責令其作出民事賠償時，他們往往干脆關門逃跑，拒絕賠償，因此食品召回制度很難實際執行。

 

四是假一罰十往往不足以彌補消費者損失。《食品安全法》第九十六條第二款規定：“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。”那么，如果買一包價值一元的方便面，吃的時候發現了一只蟑螂，也許吃了以后并不會發生大的疾病，但卻只能要求十元的賠償，作為每個消費者，都會覺得不公平。因此，我們認為“假一罰十”這條不足以彌補消費者損失。

 

三、解決我國食品安全法律體系現存問題的的對策和建議

 

1、國務院制定了《食品安全法實施條例》，國家工商總局已經制定了《食品流通許可證管理辦法》等8項制度。國家質檢總局、衛生部、工商總局、食品藥品監督管理局等部門正在進行部門規章和規范性文件的清理，廢除過時的舊法規，修訂和《食品安全法》不一致的條款。建議我省各級政府加大修訂地方法規的工作，使其與《食品安全法》配套銜接。確保上位法得到切實有效實施。另外，針對“假一罰十”不足以彌補消費者損失的問題，應當支持消費者對問題食品的生產者、銷售者提出高額的民事賠償，如能允許精神損害賠償更好。這既是對不法生產者、銷售者的一種懲罰，同時也可以調動消費者的維權積極性

 

2、進一步強化食品安全分段監管工作中的協調與配合。《食品安全法》確立了分工負責和統一協調相結合的食品安全監管體制，各級政府要結合本地區實際情況，采取有效措施來提高監管的有效性和公信力。一是分段監管的部門之間需要適當“越位”。有專家指出，為了實現有效監管，有關部門對于自己的監管職責或者職責“盲區”需要適當“越位”，適當“越位”屬于良性越位，并不是被法律所絕對禁止和認定為無效的。通過適當越位來延伸政府部門的管理和服務，彌補監管空白，實現無縫隙鏈接。當然，在適當越位成為一種工作常態之后，需要上級主管機關用法律法規的形式將越位的事項轉化為職責范圍內的事項。二是建立食品安全信息網絡，使得信息既互聯互通又公開透明。根據《政府信息公開條例》的要求，縣級以上政府應當建立、整合、完善食品安全信息網絡，督促各部門之間及時通報信息，實現食品安全信息和食品檢驗機構等技術資源的共享。同時由衛生部門不定期地統一對外發布信息，以避免檢驗機構重復抽檢。

 

3．加強政府對食品行業的行政監管，并逐步建立食品企業社會信用體系和缺陷食品召回制度。

 

我國食品安全行政監管的現狀是多頭執法，職能部門責權界定不清，協調機制運轉效能不高，如何解決這些問題呢？筆者認為，應該加強政府的食品安全公共管理職能，使之成為食品安全監管中的核心，即在已經組建國家食品藥品監督管理局的基礎上，本著“統一、精簡，效能”的原則。繼續推進行政管理體制改革，理順各有關部門在食品安全監管方面的職能，盡量避免交叉和重復，提高管理效率。

 

建立健全食品安全社會信用體系,建立食品安全信用檔案.對食品質量安全衛生情況進行跟蹤監測逐步形成優勝劣汰的機制。并積極借鑒國外發達國家的先進經驗，建立建立食品質量安全承諾和缺陷食品召回制度。

 

4．建立統一的食品標準化工作體系，提高技術檢測能力。標準化工作是保障食品質量安全的基礎，也是全球食品市場競爭的技術依托和目前我國食品生產規模化和走向國際市場的瓶頸之一。我國應該在全面理清現有食品標準的基礎上，加快建立我國統一的食品標準體系。要認真研究有關國際標準狀況和發展趨勢，逐步彌補空白點，加快食品標準的制訂、修訂工作，提高對國際通行標準的采標率。同時加強食品標準的貫徹、推廣工作，強化產品檢測與技術監督，嚴厲打擊違規生產，消滅“有標不依”、“執標不嚴”等現象。

 

同時，也可以成立相應的食品安全標準沖突解決機構。對于行政監管中、司法審判中的標準沖突問題，當事人可以直接向該機構提請裁決，該機構的裁決具有法律效力。

    

 

參考文獻：

 

[1] [美]瑪麗思.內斯特爾.食品安全[M}.北京:社會科學文獻出版社.2004.

 

[2] 葛少鋒.關于加強我國食品安全的幾點思考.社科縱橫，2012,10(5):34.