一、一則土地征收案例引發的思考

 

原告趙某使用的宅基地236.30平方米位于南水北調鹵汀河拓浚工程規劃范圍內，在被征收前屬S市臨城鎮老閣村集體所有的集體建設用地。2012年2月28日，被告S市國土資源局就擬征收土地的用途、位置、擬定補償標準等相關內容和有關聽證工作在S市臨城鎮老閣村進行了告知，并對擬征收土地進行了征地調查，征地調查結果得到了S市臨城鎮老閣村村民委員會的確認。同年4月9日，江蘇省人民政府作出《關于S市2012年度第2批次村鎮建設用地的批復》（蘇政地[2012]65號），同意S市農用地轉用方案和征收土地方案，將包括臨城鎮老閣村集體建設用地在內的7.7929公頃農用地和集體建設用地征收為國有，原告趙某宅基地在此批復當中。S市政府根據該批復，于2012年4月10日作出《征收土地公告》（[2012]第2號），被告亦于同日作出《征地告知書》（[2012]第2號）和《征地補償安置方案公告》（[2012]第2號），并在所涉及村予以張貼公告。同年4月12日被告向原告發出催告書和通知書，告知原告須履行交出土地的義務，可在收到催告書后3個工作日內享有申辯、陳述和申請聽證的權利，并通知申請人7日內到臨城鎮財政所領取補償費用。因原告在規定的期限內未申辯、陳述和申請聽證，且拒絕領取補償款和交出土地，同年4月20日，被告向原告作出興國土資決字[2012]2號行政決定書，責令其交出土地，并向原告進行了送達。原告不服上述行政決定，提出行政復議申請，復議維持后，又訴至法院。

 

本案在審理過程中，組織了多次協調，原告對補償款的期望也從漫天要價回歸理性，愿意進行協商，但終因原告的要求與法定的補償標準相去甚遠而致協調未果。協調未果的情況下，為了不影響國家南水北調工程的實施，法院于2012年12月21日作出了執行通知書，要求被申請人限期履行義務，后政府組織實施了強制執行。

 

司法實踐中，涉及農村集體土地的行政案件每年占行政案件總數20%以上，主要有土地征收及相關行政確權、行政審批、行政裁決、行政處罰、行政賠償、信息公開等訴訟案件以及行政機關申請法院強制執行的非訴行政案件。此類案件往往關乎農民生存、政策變遷和歷史遺留問題，加之有關規定界限不清，處理不慎極易引發農民群體性上訪，被公認為"老大難"案件。 這類案件起訴到法院的往往矛盾激化，無法協商達成一致，且當事人與政府的對抗情緒比較激烈的。法院在處理這類案件上往往力不從心。

 

我國土地分國家所有和集體所有兩種所有制形式。城市土地歸國家所有，農村土地為集體所有。我國的土地所有權只能單方向流轉，即由集體所有有償地轉變為國家所有，買方主體與賣方主體不能換位。國家只征購土地而不出售土地，農村集體經濟組織只能并且必須根據國家的需求，把自己所有的土地交售給國家，而不能把自己所有的土地賣給其他組織或個人。集體所有的耕地轉化為非農建設用地有兩種途徑，一是改變所有制，由集體土地變為國有土地，另一種是在不改變所有制的情況下，更改土地用途。第一種方式，在國家一次性地付清征地費用后出租使用權，土地用途轉換產生的增值收益主要由地方政府以國家代表人身份獲取。第二種方式，土地用途轉變后產生的增值收益在農村集體內部分配。兩種方式引起了地方政府和農民集體不同的利益得失，地方政府傾向于將集體土地征用，然后轉換土地的用途，農民集體傾向于利用自己的能力將土地的用途轉化而不改變土地的所有權。而這兩者的競爭往往造成了耕地的浪費和城鎮建設的混亂。土地征收是一項合法剝奪私有財產的法律制度，也是現代國家協調私人利益與公共利益的必要手段。但是，歷史悠久的、國外相對成熟的土地征收制度，在城鎮化、開發區和工業園建設日盛的當下中國，則遭遇了耕地大量流失、土地粗放經營、被征地農民生活堪憂、"賣地式"土地財政、征地上訪事件不斷等等一系列問題的層層詰問。為此，繼《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺，隨著《土地管理法（修正案）》和《集體土地征收征用條例（草案）》的醞釀，有必要對承載著保民生、促發展、利和諧之期盼的集體土地利用進行反思，尋求用法律之劍為失地農民權益謀司法保護。

 

二、集體土地的農民權益分析

 

新型城鎮化建設的大背景，迫切要求各地政府依法征地補償，以切實保護農民財產權益。雖然2004年《憲法》的修改和2007年《物權法》的頒布實施為征地補償與農民財產權益保護提供了法律規范，但各地侵犯農民財產權益現象仍不時出現，由此引發的征地糾紛也頻頻發生，這表明在各地征地補償與農民財產權益保護中"有法不依"的問題還很嚴峻。盡管中央政策、國務院及各部門的決定，要求明確農民主體地位、縮小征地范圍、提高補償標準、貫徹社會保障原則，國務院頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》對征收要件與程序亦進行了嚴格規定，這些都為征地補償與農民財產權益保護指明了方向，但在實際作法中《物權法》還待完善，《土地管理法》正在修改，專門的《農地征收補償法》尚未制定出來，征地補償與農民財產權益保護"無法可依"仍是一個需要解決的問題。

 

（一）集體土地及其利用

 

我國《土地管理法》第八條界定了集體土地范圍，其第二款表明集體土地分布區域范圍為農村和城市郊區，宅基地、自留地和自留山全部屬于集體土地，其中宅基地是農民集體分配給其成員用于建筑住宅及其他有關附著物的、無使用期限限制的集體土地，自留地是指我國農業合作化以后農民集體經濟組織分配給其成員長期使用的土地，自留山是指農民集體經濟組織分配給其成員長期使用的少量柴山和荒坡。城市郊區和農村范圍內的其他土地，既存在集體土地，也存在國有土地，沒有明文規定屬于國家所有的，屬于集體所有，例如，城市郊區和農村范圍內的鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業用地，沒有法律明確規定屬于集體所有，但是可以依法推定屬于集體所有。我國《憲法》第九條規定："礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。"可見，礦藏和水流絕對屬于國家所有，集體土地不包括地表為礦產的土地和河床。對于森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等自然資源依附的土地，政府法規認定屬于農民集體所有的，可以成為集體土地所有權的客體。沒有法律明確規定屬于集體所有的，應當依法推定屬于國家所有。《憲法》第十條規定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農村集體所有；宅基地、自留地、自留山，也屬于農村集體所有。由此可見，城市市區的土地只有國家土地所有權這一種形式。但農村和城市郊區的土地，存在國家土地所有權和集體土地所有權兩種形式。目前對于確定農村和城市郊區土地的所有權以及其地域范圍，采用什么原則，存在不同的觀點。對《憲法》第十條做文義解釋可得出，農村和城市郊區的土地原則上歸農村集體所有，除非國家提供法律依據。如果按照農村及城市郊區的土地原則上歸農村集體所有的邏輯無法準確描述農村集體土地的范圍。因此，農村集體土地是指除城市市區的土地(包括既包括集中連片的城市用地，又包括散布在近郊區內的城市用地)外，法律又沒有規定為國家所有的土地。

 

集體土地的合理利用和有效保護都建立在物權制度基礎上，合理利用需要形成有效的產權激勵，有效保護則要求建立起完善的物權制度。 因此，研究集體土地問題的關鍵在于研究物權制度，在現行法律框架下，主要體現在土地所有權和用益物權研究。以作為集體土地所有權主體的成員--農民所應有的權益為研究對象，解剖其權益的構成，制定集體土地相關管理政策。集體土地所有權是現行法律規定作為其土地所有權人的農民集體享有法律規定范圍內自由支配土地并排除他人干涉的權利。土地用益物權是指當事人依照法律規定，對他人所有的土地，享有占有、使用和收益的權利，集體土地的用益物權包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、居住權等。然而，我國土地管理法及相關法規對集體土地的利用和權屬變更有特殊限制性規定，集體土地的物權是不完整的，本文在現行法律框架下探討集體土地的農民權益問題。

 

（二）農民及其權益

 

《辭海》對農民的解釋是，"直接從事農業生產的勞動者，主要指集體農民。"《現代漢語詞典》對農民的解釋是，"在農村從事農業生產的勞動者。" 因此，農民是具有農業戶口、居住在農村、從事勞動生產的勞動者。農民集體是指在歷史、人文、政治、經濟和社會等因素綜合作用下，在特定階段由部分農業戶口勞動群眾組成的具有一定關系的群體，每個農民屬于群體的一員。農民權益基于集體土地而言，主要指土地相關權利、勞動就業權和社會保障權等。我國土地管理法對集體土地所有權的處分權能和使用權能做了限制性規定，禁止土地買賣，未經依法批準禁止占用土地進行非農建設。土地所有權權益反映在兩個方面，一是國家征收集體土地的所有權變更收益，二是集體出讓使用權的所有權讓渡權能收益。我國土地管理法第2條第4款規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。征收土地使集體土地所有權變更為國家土地所有權，喪失土地所有權的農民集體獲得經濟補償，以延續生產和發展。基于集體土地所有權變更而形成的土地收益，屬于集體成員所有，其他任何組織機構不應從中取得利益。農民集體可以利用集體土地興辦鄉村企業，或者以土地使用權作價出資和國有企業、集體企業或外商投資企業聯營，農民作為集體成員可分享土地經濟收益。農民的權益體現在基于土地投資這一基礎，參與利潤分配和投資分紅，農民集體通過集體土地取得的收益應當在成員之間均勻分攤。

 

征地屬于具有一定強制性和補償性的政府行為，與市場交易行為的主要區別在于征地具有強制性，而市場交易遵循平等自愿原則，國家征收土地，農民集體必須服從。集體土地征收中也體現農民權益，通過征地補償體現，根據政策文件規定，征地補償有特定標準，且要組織被征地群眾聽證。征地補償標準高低和補償款落實情況是農民權益實現與否的直接體現。《土地管理法》第二十七條規定："國家建設征用土地，由用地單位支付補償費。征用土地的補償費為該耕地被征用前三年平均產值的三到六倍。"雖然實際補償費要比標準高得多，但與土地出讓價格相比仍然相差很遠，且農民實際所得更少。在土地征用過程中，各級地方政府盡可能以最低價格征用，以最高價格賣出，最大限度獲取土地資本的增值收益，由于政府過分地占取了農民的利益引發了政府和農民的沖突，在一些地區土地征用引發的利益糾紛和沖突已相當尖銳，成為農村不穩定的重要因素之一。農村集體土地流轉的核心問題在于中國現有的農村集體土地的流轉以及通過流轉所產生的經營主體的變更。城鎮化進程、農業集約化經營與流轉促進效益的訴求使得加快集體土地流轉的呼聲高漲，但集體土地流轉所帶來的一些問題也日益凸顯。比如大量失地農民何去何從，比如一些鄉村組織與企業聯合起來打土地和農民的主意、侵犯農民正當利益等等。事實上，"壯觀"的集體土地流轉背后，隱藏著大量農民生活無根本保障、農村社會不穩定的巨大隱患。

 

三、我國集體土地利用與農民權益保護存在的問題

 

土地是農民賴以生活的根基，土地制度穩定則民安，土地制度混亂則國亂。時至今日，"三農"問題依然是關乎國家長治久安和社會穩定的重要問題。從世界范圍看，近代以來，由于人口激增，工業化、城鎮化急速發展，因土地利益發生的沖突矛盾凸顯，幾乎所有國家在城鎮化進程中都遇到過土地征收問題。在這一過程中，無補償即無征收、民主參與、程序正當、結果公開、比例原則等已經深入人心。基于我國土地二元所有制結構和征地所涉及的各種利益的根本性、差異性以及補償方式的混雜性，在當前加快工業化、城鎮化建設背景下，征地農村集體土地過程中一些流血事件、極端事件屢有發生，所暴露出的征地行為違法、補償標準偏低、相關規定不合理、實施程序不規范、濫用強制手段暴力拆遷等問題，已成為影響社會和諧穩定的焦點誘因。

 

（一）征地范圍過寬

 

我國《憲法》第十條確立了土地國家所有和集體所有的二元所有制，同時規定了"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償"；《憲法》第十三條規定了"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償"。《土地管理法》第四十七條有關"征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償"、《物權法》第四十二條有關"為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產"等都規定了征收的目的必須是"為了公共利益需要"，然而各地在征地過程中，除交通、能源、水利等基礎設施征用外，工商業、房地產等經營性項目征地也都占到相當大的比重。目前的征地實踐中，"公共利益"并沒有明確的界定，對公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領導的自由裁量權，使得我國現行法律中，對公共利益的規定抽象、不明，導致征地目的擴大化現象已成為政府在行使土地使用權中存在的普遍性問題。

 

（二）集體土地所有權主體被架空

 

根據《土地管理法》第十條的規定，農村集體土地所有權依照地域關系分別由鄉鎮農村集體經濟組織、村委會、村民小組行使，負責土地的發包、承包合同履行和其他財產的管理，此規定實質上是對農村土地具體經營權的規定，但農村集體經濟組織只是一個模糊的概念，無法成為實踐層面的市場主體。作為集體土地所有權主體的"農民集體"，不具有法律人格與訴訟主體資格，并不是獨立的補償權主體。雖然《物權法》第五十九條規定"農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有"。但現行土地管理法和地方立法的實際作法上都依然規定征地補償權主體是農村集體經濟組織。如《土地管理法》第四十九條規定："被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。"由于缺乏代表農民集體利益、組織嚴密、治理有效的農村集體經濟組織行使農村集體土地所有權，最終使農民農村集體所有權實際上成為鄉鎮、村黨政組織所有，甚者淪為農村集體組織負責人所有，導致了土地流轉中嚴重的不公與腐敗。

 

（三）征地補償欠缺充分法律基礎

 

根據《立法法》第八條、第九條的規定，對非國有財產的征收只能制定法律；且在尚未制定法律的情況下，全國人民代表大會及其常務委員會也只能授權國務院根據實際需要對非國有財產的征收制定行政法規。但由于現行國內偏向財產權的社會責任觀念，征地往往被視為為公益取得財產的手段。對征地補償與農民財產權益保護制度的法律規定嚴重缺乏，就是現有的法律規定也大多是從強調維護公共利益的角度，規定對農民財產權益的保護，且規定粗陋、簡略。我國現階段，在國家立法層面上，尚未制定統一的《農地征收補償法》，目前對征地補償進行規范的法律主要是憲法、物權法、土地管理法、土地管理法實施條例。而這些法律法規都只籠統的規定"為了公共利益需要"，其他問題未作任何細化。關于征地補償程序也只有在國務院頒布的《土地管理法實施條例》第二十五條規定"對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施"，其中對征地補償爭議訴訟解決程序根本未予涉及，征用補償、安置方案均由行政部門擬訂、批準、實施，即使對補償標準有爭議的，也只能由人民政府協調、裁決，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。很顯然，在征收程序中，從批準、實施到救濟都強化了行政權力的絕對主導性，不僅排除了司法機關的介入與救濟，而且被征收人的參與權也是事后的、被動的和極其有限的。

 

（四）補償標準低、不到位、層層遞減

 

現行法律法規對征地補償基本原則沒有作出明確規定。憲法、物權法、土地管理法、土地管理法實施條例等都只是籠統地強調"給予補償"，且現行法律規定的按"原用途"補償、安置，標準嚴重偏低。《土地管理法》第四十七條規定了我國集體土地征收補償的基本模式，但這個標準是一種政策性的剛性規定，是政府標價，根本沒有考慮土地區位差異、土地征收前的潛在收益等市場調節因素。按照這種不科學的補償標準計算出來的征收補償費用必然不符合實際情況。事實上，我國規定的補償標準嚴重偏低，且重安置、輕補償，不是對被征農地的"市價"補償，而是政府的福利分配，沒有區分被征地農民的補償權與社會保障權，侵犯了農民的土地權益。　

 

（五）征地管理不規范，正當法律程序缺失

 

伴隨著圈地范圍的無節制擴大，土地利用總體規劃的紅線被嚴重破壞。一些地區為招引項目，無底線的提供"優惠政策"，以極低的價格出讓土地，大搞"圈地熱"。盡管大量"科技園"、"產業園"、"生態產業"、"開發區"拔地而起，但這些地區開發效益低下，土地利用粗放，利用率不高，土地利用的巨大潛力尚未挖掘。為何"圈地"如此容易，究其原因，不難發現，我國現行法律未規定征收人申請征地前的與被征收人協議價購的先行協商程序。《土地管理法》第四十八條規定的公告并聽取意見，僅僅確定了我國集體土地征收補償公告程序的基本模式，但對征收補償聽證程序卻只字未提。另外，我國現行法律欠缺征地補償爭議的司法裁判程序，尤其是沒有規定補償爭議的民事訴訟解決程序。《物權法》第四十二條對征地補償程序也只作了"依照法律規定的權限和程序"的原則性規定。從法律層面上來看，我國現行法律對征地補償爭議解決程序則幾乎是一片空白，導致我國現行有關征地補償與農民財產權益保護法律規定和征地實踐中征地決定、補償決定、征地補償爭議解決往往由行政機關全權處理。被征地農民意愿得不到尊重，正當法律程序缺失，補償爭議投訴無門，農民財產權益缺乏司法保護。

 

四、我國集體土地征收與農民權益保護對策與建議

 

為確保我國集體土地征收與農民權益保護"有法可依"與"有法必依"，真正合理、有效地保護失地農民權益，對保護農民財產權益角度的集體土地征地補償法律制度建構，提出以下對策與建議。

 

（一）限定集體土地征地范圍

 

對集體土地可以征收范圍進行嚴格的限制，對"公共利益"給予明確的界定，避免職能部門濫用自由裁量權。征地公益類型、征地事項在分散的各個法律中具體規定，對征地事項的規定采列舉及概括混合方式。概括性公益條款由司法機關就個案具體判斷，盡可能避免援用空泛及抽象之用語至國家權力濫用公益情況發生。從法律上嚴格界定公益性與經營性目的建設用地，排除為純粹國庫利益、地方財政利益及私人目的等經營性目的的征地，建立經營性建設用地統一市場流轉機制，確立集體建設用地使用權與國有建設用地使用權平等法律地位，以切實保護農民財產權益。

 

（二）明確集體土地所有權主體

 

以法律的形式確立農民個人獨立的民事主體地位和訴訟主體資格，并明確農民個人基于各類農地財產權益分別成為獨立的補償權主體。同時，在農地征收過程中，明晰農民集體與農民個人權利的雙重屬性，使農民個人享有各種實體和程序性權利，以切實保護其由于土地承包經營權等農地用益物權及擔保物權的喪失而置換來的失地補償權和社會保障權。以法律的形式確立農民集體獨立的民事主體地位和訴訟主體資格，明確農民集體為獨立的補償權主體。使"農民成員集體"具有主體法律人格，沿著"非法人合有共同體"的思路進行民法構造。 在國家征收集體所有的土地的過程中，才有明確的主體作為獨立的補償權對象在公平的條件下和國家進行合理博弈，以切實維護農民的財產權益。

 

（三）制定集體土地征收法律法規

 

征地必須在憲法保護財產權原則下進行并須有合憲性法律基礎，即其實施要件與程序應有明確且嚴格的法律限制性規定。 建立農民財產權益保護、征地和補償三位一體的法律體系，從保護農民財產權益角度改革和完善我國現行法律。以憲法的形式明確規定征地補償的基本原則與補償爭議的訴訟解決程序。以部門法的形式具體規定征地補償標準；明晰各類征地客體與補償權主體，從物權法上強化農民個人對集體土地進行獨立支配的權利。盡快制定專門的《農地征收補償法》，作為與物權法配套的補充法、程序法。另外，要以法律法規的形式具體規范公共利益的內容，統一規定征地補償程序，嚴格區分征收與補償兩個不同法律性質的行為階段。從而使我國征地補償與農民財產權益保護具有充分的合憲性法律基礎。

 

（四）完善補償標準及相關配套程序

 

修正現行憲法與完善物權法，明確規定"公正的、事先的"補償原則，盡快制定專門的《農地征收補償法》，確立公平合理的"市價"補償標準。修改現行法律規定的"原用途"的偏低補償標準，在現行政策性規定的基礎上，考慮土地區位差異，被征農地于征收計劃決定時當地的"客觀市價"補償請求權和對被征地農民本身生存、發展的"特別價值"補償請求權等市場調節因素再"給予補償"，確保集體土地的被征地農民生存保障與就業保障權。

 

（五）規范征地管理，完善征地補償程序

 

增強土地征收過程的公示性與透明度，建立批前公告聽證程序，充分保障被征地農民的知情權與參與權。首先，將征地計劃公告程序前置，確實發揮公告程序保護被征地農民知情權的作用。其次，在《土地管理法》及其《實施條例》中規定將征地補償公告及聽證程序前置。健全完善征收補償和安置制度，各級人民政府在在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；應當依照有關規定組織聽證；要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料。再次，完善公告內容。目前，我國《土地管理法》及其《實施條例》只是原則性地規定了征地應進行公告，但對于公告的具體內容事項缺乏明確規定。應將征地的目的及必要性論證過程、用地單位、用途、地塊范圍、補償確定標準及安置途徑、聽證程序、被征地農民的權利及救濟方法、期限、聽證結果等作為公告的內容，確保農民對土地征收的基本概況有一個全面的了解。最后，將聽證程序設定為法定的強制程序，完善違反征地公告與聽證程序的責任追究制度。　

 

五、結語

 

要切實解決我國集體土地征收補償與農民權益保護的癥結，減少征地糾紛與社會矛盾，依法合理有效地保護農民合法權益，應借鑒國外征收補償與財產權保護法制的先進經驗，結合我國征收補償與財產權保護法制歷史與現狀，在學術界已有研究成果基礎上，考察我國集體土地征收補償與農民權益保護面臨的法律困境和問題，為改革我國集體土地征收補償與農民權益保護法律制度進一步作以下對策研究。