近年來，環保問題引起了人們廣泛的關注，環境污染以及自然資源的破壞造成的環境糾紛日益增多。然而傳統訴訟制度只著重解決“私益”，由于環境侵權案件中，受害人往往眾多且具有不確定性，當公眾利益受到侵害時，傳統的法律制度無力救濟人們的合法權益，眾多的環境侵權案例催生了環境公益訴訟制度并推動其發展完善。環境公益訴訟涉及民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟。當前，我國環境污染日趨嚴重，建立和完善環境公益訴訟制度迫在眉睫。筆者就此提出了幾點自己的看法和建議：

 

（一）環境權的立法確定

 

2002年頒布的《環境影響評價法》中提出了公眾環境權益的概念，《環境影響評價法》第十一條僅是強調在專項規劃的編制可能造成不良環境影響并直接涉及的規劃要進行聽證或請有關專家提出意見，雖然提及公眾環境權益這一概念但后文未對此做詳細說明，僅僅是一個原則性的術語，對于發展中的我國環境公益訴訟而言公眾環境權益的提出也算是一大進步。而在我國的《憲法》這一基本大法中沒有規定環境權，甚至作為環境保護基本法的《環境保護法》也沒有直接規定公民的環境權。雖然《環境保護法》第六條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”但此條過于原則，向誰提起檢舉和控告沒有明確規定。另外該條強調的是檢舉和控告的義務，然而事實告訴我們，此項義務公民不去履行并沒有不利的后果，公民想要積極履行，有時還檢舉控告無門。因此必須將環境權明確具體的規定在相關實體法中。環境是人類生存和發展的基本條件合物質基礎。環境權是一項基本的人權，是對原有的生存權、發展權、生命權、健康權的發展和深化，是環境立法、執法司法的基礎。我國現行環境立法要形成一套完整的環境公益訴訟制度，必須首先在立法上把環境權作為公民的基本權利，與現行的程序法相銜接，使環境公益訴訟的原告在起訴時有合適恰當的實體法依據。

 

(二)原告起訴資格的擴大

 

環境公益訴訟原告的資格是我國環境公益訴訟制度的最大障礙，因此擴大原告的起訴資格，在建立環境公益訴訟制度中至關重要。為了使環境公益具有可訴性，且考慮到我國幅員廣闊、人口眾多、司法資源有限的國情，并借鑒國外相關立法，可以將我國的環境公益訴訟分為四類：

 

一是環境民眾之訴。環境民眾之訴是指起訴人與環境公益受害事實之間無直接利害關系時，如果按傳統訴訟法理論會導致“環境遭受害無從救濟與民眾投訴無門的尷尬境地”，但依據環境權，環境權作為一項基本的權利，任何人在權利受到侵害時都有權向法院提出保護，從而使傳統的非直接利害關系人成為適格當事人。鑒于環境公益案有可能原告眾多，可以借鑒民事訴訟中的訴訟代表人制度。

 

二是環境受害人之訴。即單一違法侵害行為一方面使受害人的直接利益受損，同時這一違法侵害行為又損害或威脅到環境公共利益時，法律允許受害人提起保護私益的私益訴訟也允許受害人提起保護公益的環境公益訴訟。

 

三是環保團體之訴。由于環境侵害問題的復雜性，環境保護具有很強的技術性等特點，一般公民難以掌握這一方面的專業知識。加上環境侵害中受害人和加害人地位的嚴重不對等，這就使得公民個人在環境訴訟中經常處于劣勢地位，很難捍衛自己的權利。而環保團體力量雄厚，有能力與加害者較量，并且環保團體的加入可能造成很大的社會影響，往往能夠引起法院與政治家的重視，不敢怠慢。環保團體的參與環境公益訴訟，有助于提高公眾參與環境保護意識，改善環境狀況。在構建我國的環境公益訴訟中，我們要積極借鑒國際上的先進做法，賦予環保團體環境公益的起訴權。

 

四是檢察機關之訴。檢察機關作為我國的法律監督機關，其代表的是國家和社會的整體利益，我國的國情及檢察機關的性質要求檢察機關要把維護國家和社會公共利益作為其首要職責。環境公共利益作為社會公共利益的一種，因此，檢察機關有責任和義務代表國家對環境侵害者提起訴訟。作為訴訟主體的檢察機關它是代表國家和社會公共利益進行環境公益訴訟，符合檢察機關作為國家法律監督機關的職能特點，也體現了公益訴訟國家干預的原則。同時，由檢察機關代表國家提起訴訟，可以避免訴訟主體不適格或不確定情況下國家利益和社會公益遭受損害卻得不到救濟的尷尬局面。鑒于我國司法資源不足的國情，環境公益訴訟中檢察機關主要在涉及國家、社會公益的重大環境損害案件中發揮作用：一類是嚴重損害國家、社會公益且無人起訴的案件，另一類是嚴重損害公共利益且因公眾申請而提起的案件。

 

（三）受訴法院級別的提高

 

環境公益訴訟，往往涉及多數人的利益，且起訴人受到的阻力也比較大，尤其是在起訴環境主管部門的不作為時，在強大的行政權干預下訴訟人及法院往往力不從心，為避免以權壓法這一現象的發生，有必要提高第一審法院的級別，環境公益訴訟一審案件應由被告所在地的中級人民法院進行管轄。原因如下：第一，環境公益訴訟一般因維護社會公共利益而提起，往往案件復雜且涉及面廣，影響也較大；第二，相對于基層人民法院而言中級人民法院的審判人員的學歷素質相對較高，審判能力相對較強，更能有效及時的解決環境糾紛。

 

（四）訴訟費用承擔的改革

 

環境公益訴訟的訴訟費用承擔應當堅持有利于原告的原則，根據我國《訴訟交納辦法》規定，我國目前實行原告預付訴訟費，判決生效后根據法律規定由敗訴方承擔的方式。而在環境公益訴訟中，原告訴訟的目的不是為了保障自己的權益從違法者處獲得賠償，而是為了維護社會公共利益。若按我國《訴訟交納辦法》的規定，原告會因為提起環境公益訴訟而承擔相應訴訟費用及其他相關的費用，然而訴訟結果往往不會給原告帶來直接的補償。因此，為提高公眾維護環境公益的積極性，提高公眾參與環境保護的意識，建立合理的訴訟費用承擔機制很重要。在建立環境公益訴訟的國家中，為激勵人們對破壞環境的行為提起訴訟，大多數國家的相關法律都明確規定了訴訟費用的承擔方式。如美國的《清潔空氣法》、《清潔水法》等中規定，法院可以將訴訟費用其中包括合理數額的律師費和一定的專家作證費判決由任意一方承擔。因此，我們可以吸收借鑒其他國家的法律規定，實行有利于原告的環境公益訴訟費用承擔方式，可以在法律中規定由被告承擔因原告勝訴或未完全勝訴但對公益有貢獻而產生的合理訴訟費。這樣規定既可以激勵更多人參與環境公益事業，又可以實現建立環境公益訴訟的目的。

 

制定明確的環境公益訴訟費用交納辦法。明確將含有環境公益訴訟性質的訴訟案件納入在《訴訟交納辦法》內，從而保障公眾對環境公益訴訟的積極性。同時，也可以設立環境保護基金，對于在環境公益訴訟中勝訴的原告方進行一定的獎勵，鼓勵更多公眾為了環保事業拿起法律武器，積極捍衛環境權益。

 

(五)舉證責任制度的完善

 

舉證責任是指當事人對自己提出的主張有收集或提供證據的義務，并運用該證據證明主張的案件事實成立或有利于自己的主張的責任，否則將承擔其主張不能成立的危險。最高人民法院《關于民事訴訟證據的規定》中明確規定八種情況下實行特殊的舉證責任制度即舉證責任倒置制度，其中包括環境污染損害賠償案件。環境民事公益訴訟同樣適用這種舉證責任倒置的制度，此規定對于環境污染受害人具有積極作用，但同時該規定也存在著顯著的不足之處，即原告承擔什么樣的舉證責任以及被告舉證的范圍是什么等在立法中并沒有明確規定。借鑒其他國家的相關規定，在我國的環境公益訴訟中，應由被告對其所作出的行為與環境損害無關的事實以及所依的規范性法律文件承擔舉證責任，至于其他方面的事實，仍遵循誰主張誰舉證的原則。

 

（六）環境訴訟時效的延長

 

環境訴訟所保護的利益較一般訴訟所保護的利益特殊，其主要涉及的是大家所共有的環境公益權，加上環境侵權的特殊性，環境公益訴訟應沒有訴訟時效的限制。如果按照傳統的一般訴訟時效期間的規定，在環境民事訴訟領域，則顯然是極不利于保護受害者的。《民事訴訟法》第一百七十條規定：未授權公民法人經營管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效的限制。因為此項規定是出于保護國家利益所需，而環境權益不僅屬于私人利益，更屬于社會公益﹑國家利益。因此環境公益訴訟時效制度也適用這一條規定，即不受訴訟時效的限制。

 

（七）賠償額度的提高

 

在與環境相關的法律制度中，依據我國的法律規定對污染者的處罰力度不夠，以水污染防治法為例，未修訂的《中華人民共和國水污染防治法》實施細則第四十三條規定：“對造成重大經濟損失的，按照直接損失的30%計算罰款，但是最高不得超過100萬元。”2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》，也僅是規定：“對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的30%計算罰款。”雖然取消了100萬元的上限，但直接損失如何計算，特別是涉及面廣時采取何種標準，應該制定實施細則加以明確，其他環境相關法律也應該盡快修改賠償額度。