為深入了解盱眙縣農村土地流轉現狀，探索土地流轉新機制，優化配置土地資源，促進現代農業發展和實現農民增收，今年上半年，盱眙法院組織專題調研組對盱眙縣農村集體土地承包經營權流轉情況進行認真調研，通過到現場參觀、入農戶調查訪談、聽取情況介紹、查閱案件卷宗、分3片分別召開了包括鄉鎮政府、司法所、農經站、村委會、村民小組、農業企業、種植養殖大戶以及農戶代表等相關人員座談會等方式，深入了解情況，在盱眙縣委農工部、國土資源局等部門的大力協助下，調研活動取得了預期的效果。現將調研情況報告如下：

 

一、土地承包經營權流轉的現狀及特點

 

盱眙縣地處丘陵山區，轄區有19個鄉鎮、256個村居、2739個村民小組。全縣總面積374.59萬畝，其中農業用地159.52萬畝，占總面積的42.59%。全縣總人口76萬人，其中農業人口41.95萬人，占總人口的55.2%。截止2012年底，全縣農村集體土地流轉面積共60.32萬畝，占全縣農業用地37.81%。從調查的情況看，盱眙縣農村土地流轉主要呈現以下一些特點：

 

1、流轉規模日趨擴大化。家庭聯產承包以來，盱眙縣農村土地流轉規模小、數量少、范圍窄，并且多是一種零星、分散式的流轉。近3年隨著農村經濟的不斷發展和城鎮建設的加快，流轉規模經營成效初步顯現，規模經營面積已達120萬畝，規模經營主體達到152家，單位面積在1000畝以上的大型規模經營主體20多家。全縣范圍內逐步調整并形成了河西鄉鎮鮑集、明祖陵的龍蝦、螃蟹養殖、淮河的蔬菜種植；東片鄉鎮馬壩、維橋的優質稻米種植、觀音寺西瓜、油桃種植；山區鄉鎮王店、河橋中藥材、經濟林木種植和畜禽繁養等6大特色主導產業。涌現出河橋玉皇山開發、官灘滿江紅龍蝦產業園、王店萬畝紅豆杉基地、明祖陵仁和龍蝦立體養殖、盱城四山圩淺水藕立體養殖等一批規模經營水平較高的農民專業合作社、龍頭企業和種養殖大戶。

 

 

2、流轉形式呈現多樣化。流轉方式主要有出租、轉包、互換、入股等，其中以出租方式流轉35.19萬畝，占流轉總面積的58.34%；以轉包方式流轉24.95萬畝，占流轉總面積的41.37%；以其他方式流轉0.18萬畝，占流轉總面積的0.29%。農業科研單位直接參與土地流轉辦實體，是盱眙縣農村土地流轉的一個亮點，現有袁隆平水稻科研中心、中澳合作葡萄酒莊園等土地流轉主體。農產品加工和銷售企業直接參與土地流轉，建立生產基地。如溫氏畜牧、三森食品、桂柳種鴨等知名企業。

 

3、流轉主體呈現多元化。土地流轉的對象由原來的本村內進行，擴展到外村、外鄉、以至外來客商；經營內容從種糧為主轉向發展優質高效種養業和農業龍頭企業生產基地等。通過種養大戶流轉土地35.34畝，占流轉總面積的58.58%；農業企業流轉土地18.25萬畝，占流轉總面積的30.26%；通過城鎮居民及其他組織流轉土地6.55萬畝，占流轉總面積的10.87%。目前盱眙縣農村土地股份合作社有14家，其中經工商部門登記的有11家，合作社土地入股面積2.89萬畝，合作社成員3068個，其中農民成員3063個、其他成員5個。2013年一季度新成立家庭農場4家，流轉土地1770畝，占流轉總面積的0.29%。

 

4、流轉期限呈現短期化。流轉期限5年以下的有22.57萬畝，占流轉總面積的37.41%；6-10年的有23.08萬畝，占流轉總面積的38.25%；11-20年的有11.13萬畝，占流轉總面積的18.45%；20年以上的有3.37萬畝，占流轉總面積的5.59%。

 

5、流轉效益呈現差異化。從調查的情況看，土地流轉對于農村經濟發展，促進農民增收起到了積極的推動作用，目前土地流轉價格每畝350元至1100元左右，但地域差異明顯。例如馬壩鎮、官灘鎮等盱眙東片地區土地流轉價格平均每畝800元左右，土地性質較好的每畝達到1000元至1200元；鮑集鎮、興隆鄉等盱眙西片地區土地流轉價格平均每畝700元左右，土地性質較好的每畝達到800元至900元；河橋鎮、仇集鎮等盱眙山區片土地流轉價格平均每畝500元左右，土地性質較好的每畝700元至800元。

 

6、流轉矛盾日趨復雜化。盱眙法院近3年審結農村土地承包合同糾紛類案件157件，其中土地承包經營權確認糾紛143件，占91.08%；土地承包轉包糾紛案件11件，占7%；其他糾紛3件，占1.33%。而通過訴訟解決的此類糾紛僅占各鄉鎮司法所處理的10%還不到。

 

二、當前影響土地流轉需關注的問題

 

（一）歷史遺留問題影響土地規模化流轉。

 

一是責任制到戶時田塊分散，不利于規模經營。對承租人而言，為了取得相對集中的土地，需要和不同的農戶進行協商，甚至絕大多數農戶同意租出，但個別農戶無論條件如何優惠就是不愿意流轉，結果造成整片土地得不到有效流轉，這種情況廣泛存在，增加了土地流轉的難度和成本。

 

二是二輪承包土地登記造冊不規范。由于界址不明，面積登記、計算不準確，加之有的農戶土地承包后進行了平整開發，導致流轉土地權屬不清、范圍面積難以明確，造成農戶之間、農戶與承租人之間產生矛盾影響土地流轉。

 

三是傳統農業主導格局沒有發生根本變化，土地流轉程度總體較低。大部分土地流轉后仍舊處于零星分散狀態，沒有形成土地集中的態勢，制約了農業規模化、產業化經營。

 

四是農民"兩不"和業主"兩怕"是影響當前農村土地流轉的觀念障礙。農民對土地依賴程度依然較高，對土地流轉的認識存在誤區。農民 "兩不"，指的是全面取消農業稅后，農民"不占白不占，占了也白占"心理普遍存在，"不愿"交出其土地承包經營權，部分農戶流轉土地的需求不迫切；另一方面，農民將其農村承包土地作為其生活保障的最后一道防線，"不敢"流轉或交出土地承包經營權。業主的"兩怕"，指的是業主"一怕"農村土地政策不穩，不敢大膽投入；"二怕"農業生產自然和市場雙重風險壓力大，不敢大規模搞開發。越是在偏遠、人多地少的鄉村，這種現象越為普遍。

 

（二）流轉行為不規范，為流轉合同的履行埋下了隱患。

 

有的農戶將土地承包權的流轉行為視作個人行為，既不向村委會提出申請，進行備案或轉賬登記，也不向政府職能部門申請進行土地承包合同備案、經營權證的變更、注銷或重發手續，流轉隨意性大；有的流轉合同存在流轉期限超過土地剩余的承包年限的情形；有的農戶在土地流轉時，未簽訂書面協議，即使有的簽訂了書面協議，內容也很簡單，條款不明確、不完善，形式不規范不健全。如盱眙法院審理的原告張某某等32人與被告馬壩鎮舊街村民委員會及第三人李某某農業承包合同糾紛一案，原告以被告與第三人之間簽訂的土地流轉合同違反民主議定原則，要求確認合同無效，并群體信訪。經法院多次聯合鎮政府做工作，為衡平涉案當事人的利益，最終解除了合同，給予第三人合理補償，化解了涉及整個村民小組的群體性糾紛。

 

（三）擅自改變農地用途，造成耕地資源流失。

 

隨著城鎮化、工業化的推進，土地流轉中的"農轉非"現象日益凸顯。法律和政策規定，禁止改變流轉土地的農業用途，而在調研中發現，有的村民將承包的基本農田用于種樹、挖塘養魚、建雞舍、豬舍等；有的承包大戶將承包的四荒地用于取土、采石、辦養殖場等；有的農業開發企業假借開發生態農莊、觀光農業的幌子，建設餐飲飯店、旅游景點設施，導致土地板結、水土流失，破壞土地種植條件，給土地造成永久性損害。隨著農村工業經濟的不斷壯大及小城鎮建設的迅猛發展，為解決村鎮集體經濟發展和村鎮建設用地的大量需求，集體土地"以租代征"現象嚴重。近三年盱眙縣國土局就查處了112件（2621.65畝）非法占地案件，其中違法用地用于招商引資企業的有53件（1365.82畝）、農民集中居住地的有32件（189.24畝）。部分鄉村干部急功近利，為了地方"發展"，對此并不在乎，并作為解決用地緊張的有效的變通方法。以上種種情形導致耕地資源遭到破壞，即使到期收回流轉地，復耕也非常困難，使我國耕地保護的紅線受到沖擊，糧食安全受到威脅。

 

（四）土地流轉載體缺位，流轉市場機制不健全。

 

缺乏對流轉土地科學的農業發展規劃，土地流轉也多為自發、小規模、隨意性流轉，尚未達到通過流轉實現集約化經營、產業化發展的目的，影響土地資源利用效益的提高。流轉市場發育不完善，尚未形成統一、規范、有序的土地流轉市場。流轉中介組織匱乏，土地流轉的供求信息不能及時有效溝通，土地流轉服務平臺、管理服務體系還不適應土地流轉的發展形勢。價格體系也不完善，尚未建立土地流轉的補償制度和土地投資的補償制度，土地轉讓費缺少可操作的價格標準。土地供求雙方對接困難影響土地流轉在更多方式、更大范圍和更高層次上進行。

 

（五）相關法律體系不完善，風險保護機制缺乏。

 

當前農村土地產權關系的權能較為混亂，承包土地的主體不明確，土地產權主體呈現出多元化特征；土地的各種權益模糊，沒有明確土地承包經營權的物權屬性及土地使用權流轉合同的債權屬性；土地承包權的性質界定多以政策為主，土地權利的規定還沒有上升到法律高度，承包土地的各項權能還不能完全受法律保護。土地流轉實施細則不完善，土地流轉雙方的權利義務、利益補償、流轉價格、糾紛處理等需進一步明確規范。缺乏對農村土地流轉扶持的財政補貼、信貸支持和對規模經營主體、中介服務組織的扶持政策，以及與土地流轉相關的土地整理、農業綜合開發等項目的鼓勵措施。農村社會保障體系有待完善，部分農戶視承包田為命根子，戀土情結根深蒂固，不愿輕易離開土地，更不愿將土地長期轉包或出租，擔心因流轉而失去承包權。風險保護機制不健全，市場化風險越來越高，作為土地出讓方，農民在出讓土地承包權的同時也承擔著受讓方的經營風險，一旦承租方因投資失敗或市場變化等原因，農民難以得到合理補償。目前已經出現多起這樣的案例。

 

（六）監管調處機制不健全，土地流轉糾紛處理難。

 

由于《土地管理法》規定耕地保護管理由國土部門負責，《土地承包法》規定土地承包經營權流轉由鄉鎮政府、農經部門負責，在土地流轉過程中國土部門并不參與，他們對土地流轉用途往往不清楚，土地用途監管、耕地保護存在空檔。加之一些土地監管部門、鄉鎮農村經濟服務組織及村集體迫于種種原因，導致土地流轉缺乏嚴格監管，土地流轉糾紛難以有效處理，個別鄉鎮的農村土地流轉處于被動、孤立、無助狀態，甚至造成干群矛盾，影響農村社會和諧穩定。對于采用"以租代征"方式流轉的農村集體土地，因為涉及到地方"政績"、承租人及眾多農戶的利益，處理不善極易引發群體性事件，國土部門土地監管和處理壓力大。由于二輪承包時國家政策不完善，實際操作中諸多的不規范，給政府解決土地權屬糾紛帶來了困難，也使得法院審理此類糾紛的難度加大，判決生效后強制執行的難度更大。

 

三、加快農村土地流轉的思考和建議

 

（一）保護耕地資源，實現土地集約經營。

 

針對我國土地資源緊張的嚴峻形勢，在引導農民進行土地流轉時要遵循"三個不得"的原則，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。

 

一是實行最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線。要加強土地利用的規劃管理、總量控制和狀況的動態監測。劃定永久基本農田，建立保護補償機制。實行占用耕地開發、復耕掛鉤政策，實現耕地總量動態平衡。

 

二是實行嚴格的節約用地制度，從嚴控制建設規模。嚴格界定公益性和經營性建設用地，積極探索防范政府土地違法行為的對策，對城鎮建設用地要充分挖掘現有潛力，盤活存量土地，盡可能利用非耕地，提高土地利用率。

 

三是制定科學而嚴密的土地流轉規劃。包括土地流轉目標、階段重點、流轉規模與速度、流轉價格、流轉主體培育等，實現以規劃引導流轉，以流轉促進布局。

 

（二）加強土地立法，保護農民土地權益。

 

一是明確土地產權主體。明確農村集體土地產權的主體是村集體，確立村民委員會作為集體所有權主體的代表。

 

二是完善土地承包經營權權能。充分保證農民自主轉讓權，賦予承包經營權以抵押權，突破農村土地不能作為抵押物的限制。健全土地承包經營權登記制度，從立法上充分體現土地承包經營權變動的公示、公信原則。 

 

三是改革土地征用制度。嚴格限定土地征用范圍，打破國有土地對建設用地的供應壟斷，使集體土地使用權直接進入土地一級市級自由流轉和增值。

 

四是完善土地租用制度。將租用農村集體土地與征用農村集體土地一樣，規范其租用的條件、主體、客體、用途、租用合同、租賃登記、租金標準、租用期限、復耕經費的提取和積累、違法責任等方面的內容。規范引導土地出租的市場行為，切實遏制"以租代征"的勢頭，加大對非法出租土地行為的打擊力度。

 

（三）構建流轉市場，搭建土地流轉平臺。

 

按照"流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規范化"要求,建立健全土地流轉體制機制。

 

一是建立完善土地流轉中介組織。加快建立健全縣、鄉、村三級土地流轉服務中心，村建立土地流轉服務站。建立土地流轉信息平臺，成立縣級土地流轉信息庫，實現土地流轉的信息化動態管理。建立土地流轉中介平臺，培育農村土地經紀人或經濟公司。

 

二是建立科學的地價評估機制，制定農村土地估價指標體系。

 

三是建立規范的土地交易機構，包括專業從事土地權利交易的代理機構、專業的土地產權交易場所等。

 

（四）強化管理服務，促進土地流轉規范。

 

一是強化政府的管理與服務職責。規范土地流轉管理，建立健全土地流轉合同備案、登記和檔案管理等制度。全面推進流轉合同規范文本，指導流轉合同簽訂，開展流轉合同鑒證工作。加強對土地轉出方土地等級、坐落位置、面積、價格和土地轉入方的資信情況、經營能力、項目可行性審核，建立土地流轉經營主體準入機制。加強土地流轉管理和服務平臺建設及土地流轉糾紛仲裁機構建設，妥善處理土地流轉糾紛，保障流轉順暢，形成政府培育市場，市場引導流轉，流轉促進發展，發展保護民權的土地流轉格局。

 

二是加強土地流轉用途的監管。土地流轉要確保農地農用，重點發展高效現代農業，要加強對工商企業參與的流轉面積大、流轉期限長項目的監督，防止改變土地用途，特別要防止通過土地流轉變相解決建設用地緊張問題，及時查處土地流轉中的違法違規行為。對外資、工商資本等流轉主體進入農業領域目前沒有明確的規定，對其農業經營能力進行資格審查審批、合同鑒證也沒有明確的要求，導致資本大力開拓、進占農村土地資源。如不加以規范很可能帶來諸多的社會問題。建議學習借鑒日本、韓國等地的成功經驗，明確土地流轉的主體，應該是"種糧大戶"和"農村合作社"，而不能放任城市資本乃至外資肆意兼并農村集體土地。

 

三是創新土地流轉的有效模式。要集聚農業優勢產業，用產業支撐帶動土地流轉。立足本地資源優勢，突出特色，因地制宜，科學布局，以特色產業促流轉，以基地建設帶流轉，重點抓好特色產業，建好基地，形成規模，創出品牌，使土地迅速向基地集聚，向特色產業集聚。積極探索建立新型農業規模經營主體，大力發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業龍頭企業等規模經營主體。積極探索土地股份合作經營，實現農民與企業雙贏。積極探索工商資本參與土地流轉的形式，鼓勵工商資本參與高效農業、現代農業等項目建設。積極探索集中連續土地流轉模式，逐步形成"一村一品、一鄉一業"的特色農產業發展格局。

 

（五）完善配套措施，保障流轉健康發展。

 

一是強化宣傳和引導。讓廣大農民群眾充分認識土地流轉對發展農村經濟、增加農民收入的重要性，調動農戶自愿參與土地流轉的積極性，創新流轉方式，讓農民樂于流轉。

 

二是建立多層次的農村社會保障體系。包括農業保險、社會養老保險、最低生活保障及新型合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保障功能，切實解決好離開土地農民的就業、居住和其他公共服務等問題，增強農民離開本土的安全感和適應市場風險的能力，盡快把已經失去土地、進入城市就業的失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，避免再次返鄉與民爭地，消除農民流轉土地的后顧之憂，創造有利于土地流轉的軟環境。

 

三是制定相應的扶持政策。在財政、信貸、項目等方面制定土地流轉的扶持政策，對基礎設施等建設給予貸款貼息支持。同時加強監管和審計，保證專項資金規范使用，專款專用，發揮應有作用。建立健全農業生產技術和銷售的服務機構，發揮農技人員的作用，帶動土地經營者增產增收。積極發展農業災害保險事業，提高經營者抗御風險的能力。