摘要：文章以研究我國民事公益訴訟制度的現狀為起點，從而發現我國現有民事公益訴訟制度的特點以及存在的不足，因此得出完善我國民事公益訴訟制度的必要性。基于前者，作者通過查閱有關文獻，對國外相關領域先進的制度進行探究和總結。同時，作者試圖將這些先進經驗適當進行借鑒，結合作者自己的思考，為我國的民事公益訴訟制度的完善提出具有可行性的意見。民事公益訴訟關系到公眾權利、公共利益乃至國家利益的維護，該文的寫作意義在于通過提出作者獨特的觀點，從而為民事公益訴訟制度的完善作出一定的貢獻。

 

關鍵詞：民事公益訴訟；當事人適格；訴訟能力

 

一、民事公益訴訟的理論基礎

 

公益訴訟制度有著悠久的歷史。通常認為，它起源于古羅馬，是相對于私益訴訟而言的一項制度。古羅馬將訴訟分為"公訴"與"私訴"。"公訴"審查的是有關國家利益和社會公共利益的案件，"私訴"是涉及個人切身利益的訴訟，是根據個人起訴對涉及私人利益案件的審理和裁判。這種劃分方法就是現今所指的私益訴訟與公益訴訟。民事公益訴訟制度在中國發展的歷史不如古羅馬那么久遠，它是從清朝開始發展起來的。1910年，清朝政府頒布了《法院編制法》,其中規定了各級檢察官有權依照民事訴訟法以及其他的法令規定，作為民事訴訟的當事人或者公益代表人進行訴訟。但是，一直到清政府被推翻，這條法案也沒有能夠得到有效的實施。新中國成立之后，在建國初期頒布了《最高人民檢察署試行組織條例》，其中規定：對于全國社會與勞動人民利益有關的民事案件和一切行政訴訟，均有權代表國家參加。1954年的《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律對檢察機關在民事訴訟中的起訴權和參訴權以及行使這些權力的程序做了詳細的規定。之后一段時期內，檢察機關被取消。文革后雖然重建了檢察院，但法律并沒有規定檢查機關在民事公益訴訟活動中的起訴權。2012年8月31日，全國人大常委會通過《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》。修改后的《民事訴訟法》第五十五條規定："對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。"以此為節點，我國的民事公益訴訟制度正式得到確立。

 

在現代社會，伴隨著三大基本訴訟制度，即民事訴訟制度，刑事訴訟制度，行政訴訟制度的健全與發展，公益訴訟制度也在各國的法律實踐活動中得到了豐富與發展。學界通說認為，公益訴訟制度可以分為民事公益訴訟與行政公益訴訟兩個層面。［1］而相關學者不承認刑事公益訴訟制度存在，原因在于刑事法律制度的出發點便在于通過打擊犯罪行為從而達到保護社會公共利益的目的，這與公益訴訟制度本身的出發點是重合的，因此不需要單獨建立刑事領域公益訴訟制度。

 

對于本文所探討的核心問題，即民事公益訴訟制度，本人認為可作如下定義：民事公益訴訟制度是指在社會運行的過程中，由不特定的公民、社會組織或者國家專門機關按照法律規定，對侵害社會公共利益，破壞社會經濟秩序的特定對象提起民事訴訟，審判機關依法審理案件，并作出公正的裁判，以此來維護國家利益和社會公共利益的訴訟活動。［2］

 

民事公益訴訟具有以下明顯的特征：

 

第一，原告的范圍突破傳統訴訟法學理論限制。訴訟法學理論認為，原告必須與案件事實有一定的利害關系。民事公益訴訟作為一種訴訟制度，它卻不強制原告與案件具有一定利害關系，將對原告的要求降低。也就是說民事公益訴訟中原告的范圍得到的擴展。

 

第二，訴訟意圖是為了維護公眾利益。一般的民事訴訟是為私人利益提起的訴訟，而民事公益訴訟制度有所區別，它是為保護多數人的公共利益所提出的。也就是說，即使民事公益訴訟原告方因為案件而遭受一定的損害，他的主要目的也只能是為了維護社會公共利益。相反，如果原告主要為了個人的利益向法院起訴，該訴訟的性質只能定義為一般的民事訴訟。所以，民事公益訴訟的主要意圖在于保護社會公眾利益。

 

第三，訴訟具有避免侵權結果發生的功能。我們知道，涉及社會利益的案件，例如環境侵權案件，一旦損害發生，其事后的補救往往需要消耗巨大的人力物力。更有甚者，有些損害是根本無法挽回的。因而民事公益訴訟的提起應突破傳統侵權法理論的四要件要求，降低立案標準，即不以發生實質性損害為必要的條件，只要存在產生侵權結果的可能性就可以向法院起訴。這樣可以更好地避免公共的利益受到不法侵害，起到一定的預防作用。

 

二、國外民事公益訴訟制度的經驗及特點

 

民事公益訴訟在20世紀以來得到了飛躍式的發展，隨著科技革命的爆發，社會生產力得到了極大的提升。與此同時帶來的是人類文明的種種負面產品，環境的污染，產品侵權案件產生，社會弱勢群體的權利得不到有效保護等等，使得建立民事領域公益訴訟制度具有緊迫性。

 

近代以來，在公益訴訟制度的構建領域內具有典型代表性的當屬美國。美國早期的民事公益訴訟是從上個世紀早期開始的，當時美國的學校普遍存在種族歧視的現象，為了實現教育的公平，消滅這種現象，美國有色人種協會的律師向法院起訴抗議這些現象。之后，民眾和政府開始意識到建立公益訴訟制度的重要性，隨著美國經濟的蓬勃發展，法制的日益健全，美國的公益訴訟制度也得到了改善。美國的民事公益訴訟主要有兩種形式：首先是"私人檢察官"制度。美國的法律把每一個為了保護公益而向法院起訴的個體，都稱作是"私人檢察官"。因此，"私人檢察官"從某種程度上代表了國家的利益。美國通過了《美國聯邦地區法院訴訟規則》，這一法令授予了美國的公民和有關組織代表國家對損害社會公共利益的行為提起訴訟的權利。為了進一步鼓勵私人參與這一制度，美國也通過立法給予原告一定的回報，如勝訴的原告可以取回訴訟費用，并可以獲得一些被告所交的罰款；同時，美國通過立法，授權各州的檢察官可以提起公益訴訟的權力，這樣在美國提起民事公益訴訟的主體的范圍得到了進一步的擴展。

 

在同一時代，伴隨著法治社會完善的腳步，世界各國也產生了許許多多具有各國特點的民事公益訴訟的制度。英國的民事公益訴訟制度與美國類似，但存在著一定的保守性。首先，英國法律規定公益訴訟由檢察總長提出。相比于美國的檢察官提起公益訴訟的模式，英國的民事公益訴訟的起訴權更加集中，這體現出英國法律制度保守的一面；與此同時，英國并沒有通過法令授予普通民眾同樣的起訴權，普通民眾僅僅享有一定的檢舉權。私人或組織只能通過向檢察長檢舉揭發的形式間接地參與到民事公益訴訟活動中去，真正的起訴權實際上仍然屬于檢察長，英國法律與美國的"私人檢察官制度"形成鮮明對比，這體現出英國法律制度的保守性。

 

印度是首個將美國的民事公益訴訟制度向本國移植的國家。在印度，法院通過建立民事公益訴訟領域的制度，盡最大的努力保障社會弱勢群體的基本權利，促進實現司法公正和維護社會正義。同時，為了使得更多的公民和組織可以參加到民事公益訴訟中來，印度積極創新民事公益訴訟領域司法制度，產生了著名的代表性訴訟資格和公民訴訟資格。代表性訴訟資格指個人或者組織可以代表他人或者其他組織提起訴訟，并沒有要求和案件存在利害關系。這一制度突破了民訴法學理論中原告必須與案件具有利害關系的原理，實質是為了最大可能授予私人以起訴的權利。公民訴訟資格指公民或者組織向法院起訴不以發生實際侵害行為，產生損害結果為要件。該項制度的設定，同樣是對傳統侵權法理論的突破，依據傳統的侵權責任法，構成民法上的侵權，必須滿足存在侵害行為、損害結果、因果關系、主觀過錯這四大要件。公民訴訟資格降低了對原告的要求，使得公眾可以提前對可能對公共利益造成損害的行為向法院提起公益訴訟，產生預防危害結果產生的作用。

 

法國的民事公益訴訟制度分為檢察機關提起公益訴訟和越權之訴。這里需要重點介紹的是越權之訴。它是指在公民的私人利益因為行政機關的行為而遭到侵害的時候，公民有權向法院請求保護其合法權利并撤銷行政機關行政行為的訴訟制度。該項制度從保護權利的角度，通過授予公民訴訟的權利，從而達到保護公民私權的目的。同時，也對政府的權力進行規制，使得公權力得以良性運行，產生更好的社會效果。

 

德國的民事公益訴訟制度集各國民事公益訴訟制度的優點于一身，盡最大的努力擴充原告的范圍，建立了民眾訴訟、團體訴訟、公益代表人訴訟、檢察機關訴訟的四大制度。這些制度的建立，可以最大程度調動社會各階層保護社會公共利益的積極性，最終使個人權益得到及時的保護。

 

綜合以上各國司法實踐經驗，可以看出，近代以來外國民事公益訴訟制度具有以下特點：

 

第一，普遍授予檢察機關提起公益訴訟的權力。檢察機關作為維護與監督法律正常運行的國家機關，自然有責任保護社會公眾的權利不受侵犯。同時，檢察機關作為公權力的代表，掌握著豐富的司法資源，以此授予其起訴權具有更高的可行性。

 

第二，原告范圍更加寬泛。在民事公益訴訟制度發展過程中，現有的訴訟制度理論得到拓展，原告范圍得到了極大的擴展。首先，原告不僅僅局限于普通公民個體，同時對于社會中廣泛存在的團體，也得到了提起民事公益訴訟的權利。同時，當事人不需要與案件存在直接利害關系，也可參與案件審理，這一措施無疑豐富了原告范圍，大大促進了公眾參與民事公益訴訟的熱情。

 

第三，在程序制度設計上，傾向于保護民事公益訴訟的原告。眾所周知，民事公益訴訟中的被告，往往都是強勢的一方，先天性的訴訟能力差距使得法律制度的設計者不得不從公平的角度出發，對處于弱勢的原告方給予一定的保護。例如，在環境侵權糾紛中，美國采取了特殊的舉證責任分配機制，認為原告的舉證責任僅僅限于提供初步的證據，證明存在產生污染的可能性即可。［3］

 

三、我國民事公益訴訟制度現狀

 

隨著改革開放政策的推行，市場經濟秩序在我國得到了發展，同時也帶來了許許多多的新型社會矛盾。當前，我國正處于社會轉型期，社會公共利益經常得不到及時而有效的保護，產生了許許多多的社會問題。這些問題卻由于種種原因被擱置一邊，權利得不到主張，司法也難以對這些現象進行有效的管轄與監督。現實社會中嚴重侵害公眾權利的行為屢見不鮮，如壟斷經營、侵害消費者權益、環境污染等。在這些情況下，即使當事人積極向法院提起了訴訟，結果也大都不盡人意。究其原因，我國公益訴訟制度不夠完善，尤其是民事公益訴訟領域制度的缺失，使得百姓遭遇維權無門的尷尬。［4］

 

總體來看，我國民事公益訴訟領域的法律制度幾乎處于真空的狀態。即使新的民事訴訟法中規定"對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。"法條對該項制度的描述也是簡陋而抽象的，且也僅僅是對可以提起民事公益訴訟的主體進行了規定。因此，可以看出，民事公益訴訟制度在我國只是剛剛開始起步，我國的民事公益訴訟制度的發展與健全依然困難重重。

 

造成我國民事公益訴訟制度不健全的原因如下：

 

第一、公民的權利意識缺失。我國傳統文化對于訴訟，即老百姓所稱的官司往往采取的是一種抵制心理。長期的封建社會道德教化的潛移默化的影響，也使得百姓的思維中缺少權利的概念。正如法諺所說的，權利是需要主張的。如果權利得不到實現，那么法律也只能是一張白紙而已。現實生活中，侵犯公眾權利的事件屢見不鮮，而作為受害者的公眾卻往往有著"搭便車"的心態，總是寄希望于他人，而少有團結起來積極維權的態度。這樣的情況無疑是放任了損害公眾利益的事件的發展和蔓延，結果使得公眾利益遭到侵犯的現象越來越嚴重。

 

第二、被告方過于強勢。在司法實踐中，民事公益訴訟領域的被告往往是掌握著壟斷資源的金融寡頭，這些企業有著很強的經濟實力。而原告一般只是普通群眾，相比于被告，原告方顯然處于弱勢的地位，因此在訴訟過程中舉證不力的現象時常發生，從而導致原告權利得不到有效的救濟。同時，民事公益訴訟往往需要支付昂貴的訴訟費用，在高昂的訴訟成本以及敗訴風險的雙重壓力之下，原告只能對權利所受侵犯的事實忍氣吞聲。

 

第三、檢察機關處境尷尬。檢察機關作為提起民事公益訴訟制度的原告，可以有效保障公共權利不受侵害。然而，由于相關的配套制度不夠健全，授予檢察機關起訴權還存在種種障礙。首先，我國的檢察機關屬于監督法律正常運行的國家機關，這是由憲法和相關法律授權的，他本身承擔著維護法律的運行以及司法的正義的職責。若以檢察機關作為原告參與訴訟，那么檢察機關在提起訴訟的同時還需要監督司法裁判。打一個生動的比方，此時的檢察機關既是運動員同時也當起了裁判員，這顯然對于被告方是不公平的。同時，檢察機關依現行民訴法依法享有抗訴的權力，這無疑干擾了訴訟活動的有序高效進行。綜合以上觀點，檢察機關擔任原告存在種種制度的障礙。

 

第四、公民的訴權得不到有效的保障。在法治文明高度發展的今天，維護當事人的訴權是大勢所趨。然而，遺憾的是，訴權作為個人的一項重要權利并沒有被寫入我國的憲法。導致法院常常以管轄權限制為由，稱某一類案件不屬于人民法院管轄或者法律沒有明確規定，并基于此作出對公民的起訴駁回起訴或者不予受理的裁定。法院的行為實質是對公民基本訴權的無視，這與重視保障公民訴訟權利的國際大潮流不相符合。

 

第五、當事人適格理論的限制。在我國訴訟法理論中，對于當事人的資格采用了有直接利害關系的要求。也就是說，當事人與案件必須存在著直接的利害關系。這一項制度的立法初衷是為了避免當事人濫訴，盡最大的可能節省寶貴的司法資源。然而在民事公益訴訟領域，案件的直接受害人一般為社會弱勢群體，沒有能力也沒有財力來維持訴訟活動的持續。與此同時，具備一定的社會責任感，有著豐富的訴訟經驗的法律援助方卻因不具備直接利害關系而被法律拒之門外，導致了民事公益訴訟難以開展。

 

四、完善我國民事公益訴訟制度的必要性分析

 

雖然我國民事公益訴訟制度不夠健全，但是國外的經驗以及本國的教訓卻時時刻刻在提醒我們，完善我國民事公益訴訟制度是必要的：

 

首先，我國現存的民事公益訴訟制度比較落后。對比國外民事公益訴訟領域，我們會發現差距相當明顯。????年??月，美國的兩名東芝筆記本計算機用戶因產品質量存在缺陷而將東芝公司訴至法院。美國法院按照集團訴訟受理此案，此后本案的原告由兩名一下子變成了??萬名美國用戶。最后，東芝公司在開庭前與美國消費者達成和解，總共支付了??億美元賠償金。［?］與此同時，同樣是生產電子產品的蘋果公司，在手機存在質量問題需要提供售后服務的時候，對于國內用戶售后的需求態度傲慢，甚至置之不理。這兩個典型的案例形成鮮明的對比，究其原因，兩國民事公益訴訟領域制度的發展相差懸殊。為了更好維護社會大眾的權利，完善我國民事公益訴訟制度有必要性。

 

同時，我國的訴訟法與實體法存在脫節。一套完整的法律制度不僅需要制定實體法來規定當事人的具體權利，更需要通過完善程序法來保障當事人權利得到落實。在我國，受傳統法律文化影響，程序法沒有實體法發展得完善。程序法的脫節導致公民的很多實體權利實則處于擺設的狀態，法律并未能及時保護原告的合法權利。民事公益訴訟制度是民事領域訴訟法體系中的一個部分，也有上述現狀存在。例如我國《反不正當競爭法》中規定："國家鼓勵、支持和保護一切組織和個人對不正當競爭行為進行社會監督"。但由于民事公益訴訟法領域相關制度的空白，使得公民的訴訟權利得不到很好的保障。其后果是實體法規定顯得蒼白無力，市場中侵犯公眾利益的欺詐行為依然泛濫，公眾的權利卻不能向法院主張。因此，需要盡快完善民事公益訴訟制度，彌補程序法領域的空白。只有這樣，才可以配合各類實體法律，切實維護大眾利益。

 

五、對完善我國民事公益訴訟制度的建議

 

第一、培養公民維護社會公益的法律意識。不能得到主張的權利便不算真正的權利，公民作為享有權利的主體，更需要養成良好的主張權利法律意識。因此，國家應加大法制宣傳力度，對公民進行更深層面的法律教育，使公民的合法權利得到及時保障。

 

第二、健全代表人訴訟制度。依據現行的制度框架下，一名案件當事人得到補償，將使得案件相關的其他人得到同樣的補償。這種制度導致公眾對彼此產生依賴心理，不愿意自己積極主動維護公共利益，于是產生種種搭便車的現象。對此可以嘗試對民事訴訟法進行適當的修改，適當減少對不積極主張權利當事人的補償。這樣不僅可以最大程度保護社會公益利益，補償當事人所受到的損害，同時可以鼓勵案件受害人及時到法院參加登記，最大程度鼓勵當事人參加到訴訟活動中來。

 

第三、增強原告的訴訟能力。根據前文的分析，我們知道中國民事公益訴訟中原被告的實力其實相差比較懸殊。對此，可以通過對制度的修改，適當向原告方作出傾斜，使得原被告實力盡可能均衡。

 

具體措施如下：

 

首先，可以修改訴訟費用收取制度。民事公益訴訟一般需要較大的訴訟費用，而依現行法律，訴訟費用由受理法院向原告預先收取，對此處于弱勢的原告難以承受。因此，可以在民事公益訴訟領域取消訴訟費用的預交制度。待判決結果出來以后，若原告方勝訴，可以同時判令被告承擔訴訟費用。［6］

 

同時，可以將現行舉證責任分配制度進行一定程度修改。在民事公益訴訟領域，處于弱勢方的原告經常陷于"取證難"的處境。為此，可以采取外國相關領域的經驗，將某些方面的舉證責任分配給被告，即舉證責任倒置。這樣不僅可以減輕原告方的取證壓力，同時對被告企業日常的經營活動起到很好的監督作用，更加有效保護公共利益免遭侵犯。

 

最后，可以引進美國的罰金制度。具體而言，對于此類案件，可以判令被告作出不低于甚至高于實際所受損害數額的賠償。這樣的賠償金機制，不僅可以更好激勵當事人積極主張權利，更是對被告的警示，對侵犯公益行為起到有效的遏制作用。

 

第四、解決檢察院參與公益訴訟活動的面臨的困難。目前，檢察院提起公益訴訟依然存在諸多的障礙，新的民訴法僅僅規定相關主體可以作為原告參與訴訟，并未針對各種具體情形作出更加具有針對性的規定。因此，應通過加強相關領域立法工作，以法律的形式確認檢查機關提起公益訴訟的相關訴訟程序的完善性。［7］

 

第五、提高案件的管轄級別。此類案件中原告常常遇到巨大的阻力，其中一個很重要的原因是此類案件的影響較大，涉及面廣，基層法院容易遭到地方行政權力的干預而有所顧忌。在現在的制度框架下，可以考慮通過提高管轄此類案件法院的級別，將案件由中級人民法院法院進行初審，這樣可以有效降低地方政府干預審判活動的可能性，使得民事公益訴訟案件得到更加公正的裁判結果。

 

第六、適當修正當事人適格理論。此類案件的實質是公民通過訴訟活動，參與公共管理，使社會得以穩定運行的一種途徑。因此，應該最大可能授予公民對于公益訴訟案件的訴訟權利，推進我國政治文明建設的開展。對于原告與案件存在利害關系的要求，在民事公益訴訟領域，可以嘗試作出修改，授予更多有社會責任感的公民和組織以訴權，讓更多人發出聲音。

 

第七、防止訴權遭到濫用。民事公益訴訟制度是把雙刃劍，它可以鼓勵公民積極維權，但也可能導致訴訟權利濫用的后果。不能否認，會存在部分人為了獲得不正當利益而濫用訴權。對于這類現象，應該設立有效機制，預防訴權濫用。［8］

 

六、結語

 

民事公益訴訟已經進入立法層面，實現制度化，體系化，是眾望所歸。但現實中，在立法和司法層面上，公益訴訟還存在著諸多的難題。立法層面上，由于相關的制度發展比較晚，完善適合中國國情的民事公益訴訟制度，依然需要較長的時間；司法層面上，司法不作為甚至司法不公平的現象在民事公益訴訟領域依然存在。權力的良性運行需要制度的規范，只有存在完善的民事公益訴訟法律監督機制，司法機關才能夠更好實踐司法為民的宗旨，真正成為保障社會公共利益和公民合法權益的最后一道堅實的堡壘。

 

 

 

 

參考文獻：

 

[1]江偉、徐繼軍.將"公益訴訟制度"寫入《民事訴訟法》的若干基本問題的探討[J].司法制度論壇.2009,（3）：8.

 

[2]王文彬、丁潔.淺論我國民事公益訴訟制度的構建[J].法制博覽.2012,（6）：151.

 

[3]唐文.外國公益訴訟制度及特點[J] .他山之石. 2009，(3)：45.

 

[4]郭學蘭.我國公益訴訟困境分析[J].長江大學學報.2011,（8）：30.

 

[5]周倩.論我國民事公益訴訟的建立[J].法制與社會.2013,（2）：120.

 

[6]周倩.論我國民事公益訴訟的建立[J].法制與社會.2013,（2）：120.

 

[7]郭學蘭.我國公益訴訟困境分析[J].長江大學學報.2011,（8）：30.

 

[8]蘇怡.中國公益訴訟發展現狀及其前瞻[J].法制與社會.2013,（1）：139.