摘  要：隨著社會經濟的發展，人們生活的日益豐富，行政調解涉及的范圍不斷擴大，作用也日益明顯。行政調解在運用簡便、經濟、快速的程序處理社會糾紛實現了行政機關維護公共秩序的目的，是行政機關在解決民事經濟糾紛和部分行政爭議的重要手段。完善行政調解制度有助于減輕法院的負擔，保證糾紛的迅速、高效的解決。通過對行政調解制度的內涵、價值評析等方面介紹，探討行政調解在實踐中的適用，包括適用主體、適用范圍、適用程序及法律效力，進行系統的認識和論述。

 

關鍵詞：行政調解；直接價值；間接價值；改進

 

一、行政調解的含義及其價值

 

行政調解是指行政機構以相關的法律法規、社會規范等為指導，公平公正的對社會糾紛進行調解，并在雙方當事人自愿平等的基礎下對爭議的糾紛進行調解且由當事人協商以致確定一個雙方滿意的解決方案。行政調解處理糾紛的程序、調解的案件范圍、糾紛當事人的所擁有的權利與義務及達成的調解協議的效力不同于法院主持的司法調解，也不同于現代社會較普遍使用的人民調解。行政調解所解決的糾紛大都是民事、商事之間糾紛，也可以解決部分行政賠償或補償糾紛，對一些輕微的刑事糾紛，行政機關也有權處理。因此，社會中需要解決各類社會糾紛時經常優先適用行政調解制度，以求盡量采用和諧的方式解決糾紛。另外，行政調解制度具有成本低、效率高及調解制度能緩和當事人之間情緒的對立的優點，能減少糾紛再次發生，促使更多的糾紛當事人愿意運用調解的方式來解決糾紛，這對構建一個現代化的和諧社會具有深遠的意義。行政調解對社會的現實價值可以從以下幾個方面進行論述：

 

（一）行政調解的直接價值

 

行政調解制度的直接價值貫穿于行政調解程序的始終，在維護社會秩序和保護當事人的權益等方面有著重要的意義。我們可以從行政調解解決糾紛的實踐活動中直觀的感受到其價值對社會的影響。

 

1、行政調解可以降低解決糾紛的社會成本，保護相對人的合法權益。我國的社會經濟處于發展階段，普通民眾的收入大都只能解決溫飽問題，如果我國大多數社會糾紛都采用訴訟方式解決，那么當事人就需要在起訴、反訴、上訴等司法程序中支付高額的律師費、訴訟費。在一定的生活水平下支付相當比例的費用來解決社會糾紛，民眾的生活可能會受到很大的影響，無形中增加了當事人的生活壓力。而行政調解由行政機構主持處理糾紛，調解的費用大都由國家承擔，不需要當事人另外交納調解費用，當事人也可以不聘請律師，同時，糾紛當事人通過協商后按照自身利益互相讓步達成調解協議，也就暗示糾紛當事人是以積極要求解決糾紛的心態參與調解的，調解的最終結果在一定程度上來說都符合著糾紛當事人的意愿，在執行調解結果的過程中大都不需要當事人申請強制執行，糾紛當事人會按照調解協議自覺履行義務，糾紛解決的成本也就自然而然降低了。另外，行政調解處理糾紛的周期比訴訟的周期短，也可以為當事人保證其工作時間不會受到太大的影響，以便盡快及有效的解決糾紛。[1]

 

2、行政調解制度可以減輕法院負擔，節約社會司法成本。社會民眾之間的關系隨著社會的發展變得越來越復雜，利益的驅使也使社會矛盾頻繁出現，矛盾不但出現在陌生人之間，也出現在鄰里、家庭之間。如此龐大復雜的矛盾，如果完全交由法院來解決，法院要保證其公正性就不可能短時間內審結案件。目前我國的基層法院的每位法官平均每年要審結的案件達三百多起，這也就意味著法官的工作負擔非常重、法官的壓力非常大，法院大量的案件對于法官來說，有著極大的精神壓力和身體負擔。依照司法程序解決的糾紛案件必須依照法律程序來逐步解決，那也就表明法院面對眾多案件時，短時間內是不能快速解決糾紛，哪怕是案情比較簡單的案件也不能快速解決。"遲來的正義則非正義"這句話也道明了當事人的糾紛必須在短時間內解決才能真正的維護其合法權益，在這個講求效率的社會中，訴訟的長期性也就導致民事或商事糾紛的當事人很可能不愿意求助于訴訟處理糾紛，而尋求其他的糾紛解決制度。行政調解制度中，行政調解機構可以根據不同性質的糾紛分類交由不同的行政機構解決，按照各個行政機構在不同領域的專業性來分配不同類型的糾紛，專業的調解人員的介入必然就提高了解決糾紛的效率，減少了法院的案件，保證更多的司法資源能更集中的運用到復雜、重大的案件。         

 

3、行政機關調解糾紛有利于維護行政機關的威信，緩和行政機關與行政相對人的對立情緒。我國民眾雖然自古以來有糾紛就找"政府"解決的傳統，但很多時候行政機關就是糾紛爭議的中心，甚至一些行政機關的人員在人情關系面前不能保持公正，導致政府的公信力和權威性在民眾間大大下降。而這種情況大都在沒有法律保障的基礎下經常發生，行政調解制度要保證行政機關為民服務就必須完善其體系。行政機關在處理糾紛的過程中可以深入了解矛盾發生的根源，通過調解糾紛所掌握的第一手資料來分析民眾的想法，最大程度確保民眾能對行政工作滿意，從而積極配合行政機構的工作，因此，完善行政調解制度，行政機關也能從中得到益處。[2] 

 

4、行政調解保證了糾紛的最終解決。行政調解是雙方當事人自愿、平等的原則下協商進行的，行政機構只是擔任一個中間人的位置，對糾紛的實體性問題沒有強制性解決的權力，調解糾紛起主要關鍵作用的還是雙方當事人是否愿意協商解決問題。雙方當事人在一般情況下是按照自身利益的讓步和考慮達成調解結果，是有著糾紛能盡快解決的美好愿望，雙方當事人是有著最大誠意來進行平等對話，達成了結果。這種調解結果杜絕了一種糾紛重復向法院上訴、反訴的可能性，從而避免了矛盾的判而不解的結果。同時，行政調解人員的專業性能在行政調解的過程中，發揮中和劑的作用，在雙方當事人沒有知識背景提出有效具體的解決方案時，可委托行政調解人員提出較公平、專業的方案，從而保證了當事人不會因為知識的匱乏而接受不公平的方案。[3]

 

（二）行政調解的間接價值

 

1、行政調解體現了秩序。一個社會、國家要能夠有良好的法治環境，秩序則是必不可少的 ，秩序是確保穩定社會生活的重要條件。有秩序的社會，特別是是有良好秩序的社會是人們理想的生活狀態，是人們普遍追求的美好事物。社會糾紛在日常生活中總是大量存在，訴訟來解決糾紛，并不能從根源上解決糾紛，俗話說"一場官司十年仇"，很多當事人對法院只關注權利和義務來判決的結果并不滿意，從法律上看糾紛已經有了最終的解決，當事人也許在心理上沒有接受最終的裁判，人際關系間還存在著對立情緒，糾紛也就可能轉化到其他領域或者導致其他新糾紛的發生，糾紛的頻繁出現必然影響當事人的生產和生活，浪費當事人大量的時間和精力，社會秩序因此存在不穩定因素，為社會的安定埋下了禍根。行政調解制度由調解人員通過雙方當事人了解糾紛發生的經過，考慮雙方當事人的社會影響力、家庭關系、糾紛發生的背景及當事人的讓步來調解糾紛，理順當事人之間的關系，往往能夠從根本上消除當事人之間的糾紛，使破壞的當事人關系能得到修復，促使糾紛當事人之間能打破僵局，和平共處，保障人與人之間的友好關系，由此可知，行政調解制度對維護家庭幸福、社區友好、社會穩定等具有重大積極意義。[4]

 

2、行政調解體現了自由。自由在人類社會中一直都是人們孜孜追求的目標，是人類價值觀中重要的部分。自由是指盡可能的依照自己的意愿做事，而不受其他人或其他組織的控制，在法律規定的范圍內最大程度的體現個人意愿。行政調解中的自由價值也就體現在當事人的自愿方面，糾紛當事人自主決定是否采取調解的糾紛解決方式，及選擇調解程序、調解時間等，不受任何調解機構的干涉，調解機構不能強迫當事人接受調解程序或調解結果等。[5]

 

3、行政調解體現了平等。在行政訴訟中，行政機關與行政相對人之間的地位是不平等的，公權力機關與公民個人有著沖突而進行訴訟，而在訴訟過程中需要的證據收集、裁判結果的執行等方面，都表明公民個人是處于較弱的地位。還有是我國法院的財務受行政機關的影響，決定了行政機關與法院之間存在的關系不能讓公民認為判決是徹底公平公正的，判決的結果也就不能為公民所徹底接受。行政調解則可能避免這種情況，行政機構在調解的過程中，對糾紛當事人一視同仁，行政機構用協商簡易的方式謀求相對人的合作，對方的平等意志得到平等對待，調解的始終過程與最終結果是由當事人來決定能否接受，調解機構不能干涉。另外，行政調解能考慮糾紛當事人的利益，在與行政有關的糾紛中，能使雙方當事人處在一個相同的地位來實現平等對話，避免非對等地位而導致不公平的結果。[6]

 

二、當前我國行政調解存在的問題分析

 

行政調解制度在我國還不夠完善，這與我國整個調解制度中行政調解制度所占據的重要地位不相符，不能充分發揮行政調解化解矛盾、解決糾紛、促進社會穩定的重大作用。我國現行的法律制度對行政調解沒有一個系統的規定，沒有形成一個完整的體系，也就不好把握行政調解制度的程序及效力。各地在要采用行政調解制度處理糾紛，就可能根據各自地方特點制定不一樣的文件，導致各地只依照本地的規定處理，一離開本地當事人就感到無所適從，不知道該按照何地的規定來尋求救濟。另外，在社會實踐中，行政調解由于有行政機關的介入，行政調解工作必然會受行政機關的態度、方法等因素影響，行政機關能否做到公平公正，也就影響了民眾對糾紛解決方式的選擇。從我國的社會現狀來看，行政調解制度仍不夠完善，存在一些需要解決的問題：

 

（一）行政主體的問題

 

1、行政機構對行政調解的價值認識不夠。我國雖然從建國起就強調調解在解決社會糾紛中的重要性，隨著現代法制理念之一的依法執政的推行，有些行政機構將法制理念與社會現實糾紛的處理對立起來，從而對調解沒有足夠的重視。實踐中，行政機構能夠解決的社會問題、社會矛盾，在遇到阻礙而不能處理時，他們不是依照調解的方式以最大努力解決糾紛，而是采取推卸的方式，對申請解決糾紛的當事人不予理睬或告知其起訴到法院而不受理。有些倫理道德方面的糾紛，法律沒有明確規定由法院管轄，而行政機構對這類案件置之不理的態度會導致信訪事件的居高不下，影響了社會的穩定。還有些行政機構在進行調解時可能因社會利益而使調解的糾紛出現不合理的結果，甚至將行政調解作為規避法律的手段來謀取自身利益，導致糾紛的升級及激化。正是由于一些行政機構缺乏公平正義的意識，出現了一些消極做法以至沒有發揮到行政調解的社會價值，民眾在嘗試運用行政調解制度而沒有收到期望的結果，必然會降低了社會中普遍適用的范圍。[7]

 

2、行政調解人員的能力不足。 行政調解適用范圍的逐日擴大，行政調解就面臨著種類繁多的糾紛，而部分糾紛因果關系比較復雜，一些經驗不足、資歷較淺的行政調解人員就很難圓滿的解決糾紛。解決糾紛既需要豐富的生活經驗，有時也需要專業的技術知識，如合同糾紛涉及的合同法和證據法知識、交通事故糾紛的責任認定和賠償數額的計算。行政調解人員在解決這些糾紛的過程中，既要調和當事人的立場，又要調查事實和認定責任，對一些因果關系明確、后果輕微的社會糾紛可以應付，當涉及上述需要專業知識的問題時，行政調解人員會顯的力不從心。另外，行政調解人員如果沒有足夠的能力準確、有效的向雙方傳遞當事人的要求，而是傳遞錯誤信息或將自己的意志強加當事人，可能導致調解的失敗，最后是通過訴訟的方式來解決，這樣反而增加了解決糾紛的成本。行政調解最后也許有了一個調解結果，但可能由于行政調解人員專業知識的匱乏，調解的結果合理而不合法，調解當事人在調解結束后不接受最終的解決方案，糾紛將不能得到根本的解決。[8]

 

3、行政調解的方法過于機械，呆板，不能靈活運用。我國傳統上一直以來都較重視調解解決糾紛，自然對調解方法有其獨特的見解及感悟，但是一些行政調解機構接觸調解糾紛的案件較少，在處理糾紛的過程中，不能很好地把握自己的調解人的角色，對解決不了的糾紛，行政機構在自己的職權內運用行政手段干預調解，導致糾紛調解后又出現反復。行政調解機構不能很好的運用調解解決糾紛，主要是因為行政調解的方式需要經驗的總結，需要根據案件的不同情況，因案調解，調解的依據不單單拘泥于法律規范，可以是道德規范和人情常理。比如親戚間的糾紛就要注重當事人之間的關系，調解過程中不能激化矛盾，否則不利于以后雙方當事人的關系穩定。

 

（二）行政調解的范圍過窄

 

行政調解作為一類迅速、有效的解決機制，就應該在龐大的社會糾紛中發揮其作用，而原有的行政調解的范圍是在民事糾紛、輕微違法行為、經濟糾紛、權屬爭議及行政賠償和補償數額爭議幾方面。由于民眾的法律意識的不斷提高，法院存在"訴訟爆炸"的情形，法院每年審理的案件都非常多，壓力非常大，而將行政調解的范圍擴大，可以將適合行政調解的案件從法院轉移到行政機構解決，解決糾紛效率將會有很大的提高，糾紛當事人也能盡快的恢復利益均衡的狀態。

 

（三）行政調解的效力缺少保障制度

 

在司法調解中 ，調解的結果具有明確的法律強制執行效力，而相對于行政調解來說，目前為止仍沒有一部法律對行政調解的效力作出完整的規定，在法律層面上仍存在需要解決的問題：

 

1、法律對行政調解文書的效力未明確規定。行政調解文書沒有在法律上規定在何種情況下調解生效或失效，也沒有明確的期間來保障調解文書產生確定的法律效力，這將很大程度的制約行政調解的廣泛應用。

 

    2、行政調解中的失責缺乏法定責任的承擔。行政調解中沒有明確的責任承擔，就可能導致不負責任的調解。在成功的行政調解中，不履行調解結果也應該在調解雙方中明確其責任，另外對違反法律或社會公共利益的調解結果應由調解機構或調解人員承擔過錯責任，能最大程度的防止調解機構或調解人員濫用其權力，損害社會公共利益。[9]

 

（四）法律上沒有規定行政調解程序

 

行政調解在解決糾紛的過程中具有靈活性，能夠根據具體情況調整糾紛的解決方案，但由于我國目前沒有《行政調解法》，對行政調解沒有嚴格的法律程序，這就可能使糾紛當事人懷疑行政調解的公平、正義，從而也對調解機構的所作所為產生不信任。

 

三、完善我國行政調解制度的對策

 

   （一）完善行政調解的立法

 

 行政調解制度在我國還沒有制定《行政調解法》，這就會出現在不同地區由不同的文件進行了差異性規定，由于各地區的行政調解理論的成熟度不同，該文件就必然存在一定的瑕疵。有些地方的行政部門在調解辦法中這樣規定:"鎮人民政府對于人民調解委員會主持下依法達成的調解協議，一方當事人不履行的，應當責成當事人履行，當事人仍不服的，應當支持合理的一方向人民法院起訴。"這樣的調解違背了自愿原則，是變相的行政命令而非行政調解，如果這樣的調解對當事人造成損失，行政機構應承擔賠償責任。造成這樣情況的原因可能有很多，但主要的原因之一是行政調解目前只是一種工作制度，還沒有上升為法律制度。我國要盡快著手制定相關的行政調解法，明確規定行政調解的主體、范圍、原則、程序、法律效力、救濟等。同時要建立其他與行政調解相配套的政策或措施，以保護當事人的利益。[10]

 

（二）增強行政調解的能力

 

1、建立專門的行政調解機構。行政機構解決糾紛的一大優勢就是其專業性，原本社會糾紛有法院解決，而行政調解的專業性、靈活性對日益復雜的社會糾紛有著更高效的解決能力。行政調解的民事糾紛、商事糾紛、行政賠償和補償糾紛等包含了各自領域的的專業知識，這些專業知識需要專業人士進行分析，才能真正捉住糾紛的關鍵點，讓當事人心服口服。構建不同知識層面的調解機構，比如交通事故糾紛由交通管理部門調解、勞動爭議糾紛由勞動部門解決。行政機構在自身熟悉的領域根據案件的復雜程度來派遣專業人士進行調停，能更好的發揮行政調解的積極作用。[11]

 

2、加強對行政調解人員的培訓教育。行政調解人員的專業化是解決目前我國行政調解成功率低的關鍵點。在我國，行政調解制度中的行政調解人員大都沒有接受過系統的糾紛解決方面的教育，而隨著我國法制化進程的加快和人們法制意識的增強，特別是在市場經濟條件下個人利益之間，個人利益與公共利益之間的關系越來越復雜，導致的矛盾糾紛增多，在這種情況下，行政調解人員要保障調解工作的有效性，需要了解熟知國家的相關政策，打破舊觀念，掌握與時俱進的新的社會道德規范，更需要學習現代的法治理念，更新法律知識，以便在法律允許的范圍內進行合情合理的調解。但是現階段的一些行政調解人員缺乏調解精神的認識，不了解行政調解的現實作用，調解過程中不注重方法、敷衍了事，調解的結果不為當事人所接受，導致糾紛沒有得到最終解決而起訴到司法機關。調解人員的素質不高必然不能與日趨復雜的調解任務相適應，這既不利于行政調解在社會糾紛的廣泛適用，也不能最大程度的保障當事人的權益。行政調解機構應當每年撥付一筆培訓費，提高行政調解人員的知識能力，使糾紛在行政調解人員的有效推動下，提高調解的成功率。[12]

 

3、創新行政調解的方法。在對行政調解人員培訓的過程中，要請基層的老調解員來講授經驗，老調解員有多年的調解心得，并且接觸過各種不同的糾紛，是最好的調解案件的老師。行政調解人員通過學習更容易在前人的經驗中成長，并吸取老調解員的教訓，遇到相同情況時，能夠提出新的調解方法，以確保能夠調解成功，從而盡最大能力滿足糾紛當事人的要求。行政調解人員除了學習老調解員的經驗，也應鼓勵行政調解人員彼此多交流，多互相學習，保證好的方法能夠運用到調解中。

 

(三）擴大行政調解的范圍

 

目前，我國行政調解范圍主要在民商事糾紛方面，從整體上看，現階段的行政調解的范圍顯然過于狹窄，應該考慮行政調解的范圍從現有的民事糾紛、商事糾紛擴展到與行政爭議有關的糾紛中去，從而擴大行政調解的適用范圍。現在我國有大量的案件涌入法院，法院的工作日日繁重，而行政機構的權威性和公信力與法院相當，以行政機構為調解的第三人的制度為減輕法院的負擔，將發揮重要的作用。只要不違反法律、法規的規定、不損害第三人合法利益或公共利益，增加行政調解機構的參與各種糾紛的可能性，以更好的發揮行政調解在糾紛解決中的作用。[13]

 

（四）完善行政調解的程序

 

行政調解解決糾紛不是由行政調解機構隨心所欲地進行，必須有程序的保證才能保障結果的公平、公正。我國對行政調解沒有基本的程序規定，只在部分的法律中規定了對某類糾紛進行調解時的程序過程，如《道路交通安全法實施條例》對交通事故糾紛如何進行調解作了較具體的程序規定。行政調解有法定程序規范，必然能夠簡便、快捷、高效的解決糾紛。因此，在沒有具體規定的程序規制下，需遵循基本的程序原則。[14]

 

（五）增強行政調解的法律效力

 

行政調解的圓滿解決并非以調解協議為雙方當事人共同接受為標志，最終的解決在于調解協議能否最終得到執行。我國除了司法調解中經送達的調解協議與司法判決有相同的法律效力，人民調解在《人民調解法》中規定了合同效力以外，沒有法律對行政調解的效力做了具體的規定。行政調解作為訴訟外的活動，調解協議與法院判決不同，調解協議的部分情況可以具有法律強制執行力，但這是極少的部分，大部分都要靠當事人能否自覺的履行。糾紛當事人在達成調解后，對結果需要承擔較多義務的一方當事人沒有按照調解結果作為時，行政調解機構沒有法律的授權采取強制行為要求其履行義務，也沒有法律規定可以向法院尋求幫助。行政調解協議沒有實質的執行，法律沒有相關的規定保障協議的有效履行，導致行政調解在社會上難以得到廣泛應用。為改變這一局面，我國的立法機關應該逐步完善法律體系，緊隨現代社會發展的腳步，創新和借鑒法治理念，以保障行政調解的現實意義。[15]

 

（六）明確行政調解機構及行政調解人員的責任

 

有了明確的義務和權利，就需要有明確的責任，否則，義務不能很好的履行，權利也就有可能濫用。行政調解機構有了調解糾紛的義務和權利，就要有法律、法規清楚的規定行政調解機構在當事人依法申請調解解決糾紛而無故不受理當事人的糾紛，行政調解機構在調解過程中不能公平、公正處理糾紛的責任；而行政調解人員則要回避與其有相關利益的糾紛，對行政調解人員強迫調解解決糾紛而非當事人自愿調解的、故意偏袒一方當事人的或違反第三人合法利益、公共利益的調解，行政調解人員有違法行為就要承擔責任。行政調解機構和調解人員必須有權有責，才能真正的保證一項制度正常運行。[16]

 

四、結語

 

行政調解處理的糾紛范圍廣，能維護社會秩序，契合了我國構建社會主義和諧社會的歷史需要，為理論界和司法界所關注。理論界的學者通過探討外國的ADR（譯為非訴訟糾紛解決程序）制度，并結合我國的具體情況，提出了很多的理論和設計。但是，任何一項制度的有效應用都需要一個長期的過程，我國目前沒有將行政調解制度規定為系統的法律制度，任何制度的實現都離不開法律依據和基礎，因此，要從法律依據上進行完善與規定，以保證行政調解有法可依。行政調解制度作為一項新確立的糾紛解決機制，需要特別強調調解過程中嚴格遵循自愿原則，沒有當事人的自愿、真實的意思表示，調解就會失去其價值與社會意義。將行政調解機構在行政調解中的角色定位為一個中立者，絕不能違背法律規定和當事人的真實的意思。