今年兩會上，當有記者提出香港實施的禁奶令問題時，政協(xié)發(fā)言人呂新華表示”根據(jù)國家質(zhì)檢總局的一個數(shù)字，內(nèi)地99%的奶粉都是符合質(zhì)量標準的。”此言一出，一石驚起千層浪，群眾紛紛表示想找到那不合格的1%在哪里，政協(xié)委員崔永元更是公開表示，據(jù)他揣摩大概有99%的公眾對奶粉質(zhì)量沒信心。盡管該揣摩可能缺乏事實及依據(jù)，也完全可能存在巨大的出入，但近幾年層出不窮的蘇丹紅、塑化劑、毒奶粉，食品安全事件不斷以各種聳人聽聞的方式挑戰(zhàn)著群眾脆弱的神經(jīng)，群眾對食品安全監(jiān)管的質(zhì)疑聲越來越大，人們不禁追問，我國的食品安全監(jiān)管究竟在哪里出了問題？

 

一、我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的現(xiàn)狀

 

立法層面。我國于1993 年頒布實施《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》，1995 年頒布了《食品衛(wèi)生法》，并于2009年頒布了《食品安全法》、《侵權(quán)責任法》等，但上述法規(guī)對食品安全事件的處罰規(guī)定不明確且多處存在責任競合的問題，給司法實踐中的適用造成困惑，而對食品安全事件的處罰力度不夠，責任人違法行為成本過低，法規(guī)中的行政執(zhí)法主體與現(xiàn)行管理機關(guān)不符等，都導致并助長了食品加工、制造商的冒險投機行為。

 

監(jiān)管層面。長期以來我國對食品安全的管理方面僅有一部《食品質(zhì)量法》，2009年雖出臺了《食品安全法》，但該法規(guī)定的監(jiān)管模式是由衛(wèi)生部綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大責任事故，國家質(zhì)檢總局、工商總局、食品藥品監(jiān)督管理局等部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理的分段管理模式，這種模式在實際的運行過程中很難做到各部門職能的有序銜接，職責不清、多頭管理、職能交叉導致責任不到位，從而導致在食品生產(chǎn)、流通領(lǐng)域監(jiān)管出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，給違法經(jīng)營著提供了生存空間。此外，受地方保護主義影響，地方政府也可能對本地區(qū)內(nèi)的食品安全監(jiān)管進行阻撓，導致質(zhì)監(jiān)局等部門對本地大企業(yè)睜只眼閉只眼，這也為違法經(jīng)營大開了方便之門。

 

標準層面。目前，我國對食品檢測標準采取的是兩套標準，一是《食品質(zhì)量法》所規(guī)定的”食品質(zhì)量標準”，制定單位是國家質(zhì)檢總局；二是《食品衛(wèi)生法》所規(guī)定的”國家食品衛(wèi)生標準”，執(zhí)行單位是國家衛(wèi)生部。這兩套標準的同時存在導致在檢測同一個企業(yè)的產(chǎn)品時也會出現(xiàn)兩個截然不同的后果，這也為部分企業(yè)逃避處罰提供借口。

 

處罰層面。我國對于生產(chǎn)、銷售不合格產(chǎn)品的處罰，長期以來都很低，《消費者權(quán)益保護法》第49條的規(guī)定是”經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務(wù)費用的一倍”，《侵權(quán)責任法》第47條的規(guī)定是”明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償”，《食品安全法》第96條的規(guī)定是”生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或銷售者要求支付價款十倍的賠償金”。上述三個法律對所適用的產(chǎn)品類型不同、損害后果要件以及賠償數(shù)額的基準都作出了不同的規(guī)定，給消費者維權(quán)設(shè)置了很大的障礙。

 

二、懲罰性賠償制度引入的必要

 

我國食品安全事件頻發(fā)問題的背后是嚴重的制度性缺失，而在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的社會大環(huán)境里，企業(yè)社會責任心不強，整個社會缺乏誠信、道德，部分地方腐敗嚴重等等問題的影響下，僅僅依靠政府部門的監(jiān)管，想從根本上杜絕食品安全事件的發(fā)生肯定是不可能的。對食品安全進行有效監(jiān)督，呼喚有效的民間監(jiān)督，而調(diào)動起民間監(jiān)督的根本在于懲罰性賠償制度的引入。

 

缺乏懲罰性賠償制度，限制了普通消費者維權(quán)的動力。根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定，消費者受到欺詐的可以獲得消費金額雙倍的賠償，但雙倍賠償數(shù)額一般較少，其在實踐維權(quán)過程中的操作之復雜，證明之繁瑣，要為此花去大量時間精力去投訴、去訴訟，這前期的金錢投入可能都要不回來，因此面對漫漫維權(quán)之路，大部分消費者都會選擇放棄。

 

缺乏懲罰性賠償制度，公益訴訟人士的積極性無法調(diào)動。公益訴訟是為了多數(shù)人的利益而向法院提起的訴訟，提起訴訟的原告只占其中極少的利益，而根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，公益訴訟的起訴人即使能獲得法院支持贏得訴訟，所獲得的賠償也只是很小的一個數(shù)額，有時甚至連訴訟費也要搭進去。在這樣的法制環(huán)境下，大量的王海式的”打假英雄”逐漸消失，對于惡性的欺詐、危害消費者權(quán)益的行為，社會監(jiān)督可以說基本為零。

 

缺乏懲罰性制度，放縱了企業(yè)的不法行為。面對消費者的軟弱，面對監(jiān)管的缺失，面對即使走向法庭被判的賠償數(shù)額也極少，違法成本極低的情況下，經(jīng)營者對食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量的重視日益降低。面對改進產(chǎn)品安全增加的成本遠遠高于在大陸市場發(fā)生食品安全事件時所需賠償消費者支出的金額時，相信大多數(shù)利益驅(qū)動的商家都會選擇寧可花小錢賠償也不花大錢改進。

 

三、懲罰性賠償制度的引入和完善

 

所謂”懲罰性損害賠償”，是指法院判令行為人支付高于受害人實際損失的賠償金的制度，該制度起源于英美法系，目的是對行為人故意或過失的侵權(quán)行為給受害人造成的損失進行彌補，并對行為人進行處罰以防其將來再犯，對其他人則產(chǎn)生威懾、警戒作用。我國遵循大陸法系一貫的傳統(tǒng)，無論是侵權(quán)損害賠償還是違約損害賠償，都奉行單純的補償性民事法律制度[1]，但隨著相關(guān)法律的出臺，我國民事立法逐步在消費等領(lǐng)域中確認了懲罰性賠償責任制度。

 

《消費者權(quán)益保護法》第49條、《食品安全法》第96條、《侵權(quán)責任法》第47條的規(guī)定從本質(zhì)上來講都可以說是懲罰性賠償制度，但上述三部法律之間具有交叉部分，且均存在一定的不足之處。筆者認為，建立完善的懲罰性賠償責任制度，可從以下幾個角度進行考慮。

 

（一）調(diào)整對懲罰性賠償責任適用主體的規(guī)定。對懲罰性賠償?shù)恼埱髾?quán)主體，《消費者權(quán)益保護法》、《食品安全法》規(guī)定為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)的消費者，而《侵權(quán)行為犯》規(guī)定的是死亡或健康受到嚴重損害的被侵權(quán)人；責任主體上，《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定的是提供欺詐商品及服務(wù)的經(jīng)營者，《食品安全法》規(guī)定的為不安全食品的生產(chǎn)者和銷售者，《侵權(quán)行為法》則規(guī)定是以缺陷產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者。法律對適用懲罰性賠償責任的主體作出了不同的規(guī)定，給實踐造成了一定困惑，實有必要進行調(diào)整。

 

（二）明確損害后果要件在懲罰性賠償體系中的適用。《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定對于有欺詐行為的產(chǎn)品和服務(wù)，《食品安全法》規(guī)定對不符合食品安全標準的產(chǎn)品，消費者就可請求懲罰性賠償，而《侵權(quán)行為法》則貫徹了嚴格限制懲罰性賠償?shù)倪m用范圍和條件的立法意圖[2]，適用范圍明顯縮小，只有在造成他人死亡或健康嚴重受損的情況下才可適用懲罰性賠償。損害后果要件在懲罰性賠償制度構(gòu)成中是否必要，需達到何種損害程度，都需要在日后出臺的法律法規(guī)中加以明確。

 

 

（三）完善懲罰性賠償金數(shù)額的計算依據(jù)標準。《消費者權(quán)益保護法》及《食品安全法》對賠償數(shù)額的計算均是以消費者前期支付價款的倍數(shù)計，雖從表面看，《食品安全法》規(guī)定的以價金的10倍作為懲罰性賠償金好像很多，也滿足民間”假一罰十”的慣例，足具懲罰性了，但實際上，由于食品的價格一般都不高，在食品造成的人身損害中，以一袋奶粉幾十元的價格為依據(jù)計算出的損害賠償金數(shù)額，不過也就幾千元，實難體現(xiàn)出懲罰性。而《侵權(quán)行為法》所規(guī)定的”相應(yīng)的懲罰性賠償”由于對何為相應(yīng)尚未作出明確規(guī)定，仍有待相關(guān)司法解釋的出臺予以進一步明確。因此，要體現(xiàn)懲罰性賠償?shù)膽土P性質(zhì)，賠償金數(shù)額的計算標準必須進行調(diào)整和明確。

 

（四）明確懲罰性賠償責任的體系構(gòu)成。《消費者權(quán)益保護法》第47條規(guī)定的懲罰性賠償責任只規(guī)定了違約的懲罰性賠償責任，而未涉及侵權(quán)；《食品安全法》第96條規(guī)定了食品欺詐致害的懲罰性賠償責任；《侵權(quán)行為犯》第96條則規(guī)定了惡意產(chǎn)品致害的懲罰性賠償責任。三者各執(zhí)一詞，卻未能構(gòu)成一個完整的懲罰性賠償責任體系。由于懲罰性賠償責任體系系由違約和侵權(quán)兩個部分構(gòu)成，因此要建立明確的懲罰性賠償制度必須對相關(guān)法律進行修改及完善。

 

四、結(jié)語

 

在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域引入懲罰性賠償制度，對遏制、懲罰食品領(lǐng)域內(nèi)的嚴重違法行為，補償受害人損失，鼓勵消費者維護自身權(quán)益，提升我國食品安全、質(zhì)量等方面都是大有裨益的。由于食品類產(chǎn)品屬于《食品安全法》的涵攝范圍，又屬于《消費者權(quán)益保護法》第49條所說的商品范疇，又可能處于《侵權(quán)責任法》第47條所說的產(chǎn)品體系內(nèi)，故雖然我國立法已對懲罰性賠償制度進行了一定的規(guī)定，但相關(guān)法律在懲罰性賠償責任適用作的規(guī)定仍存在很多問題，這些都有待未來進一步出臺解釋加以協(xié)調(diào)規(guī)范。

 

 

 

 


[1] 參見謝懷栻：《外國民商法精要》，法律出版社2006年版，第186頁。

[2] 參見全國人大常委會法制工作委員會民法室編著、王勝明主編：《中華人民共和國俊權(quán)責任法解讀》，中國法制出版社2010年版，第214一215頁。