【摘 要】我國是否要建立行政訴訟調解制度一直是個有著不同意見的熱點問題。在《行政訴訟法》修改遲遲未能出臺、在和諧司法口號下廣泛開展之際，探討這一問題更具有現實意義。同時，行政訴訟調解還涉及到行政權的運作與行政法的基本問題，從而對其研究也具有很重要的理論價值。

 

【關鍵詞】訴訟調解;行政訴訟調解；行政訴訟有限調解制度

 

訴訟調解，也稱法院調解，是指訴訟過程中，在人民法院審判組織的主持下，雙方當事人自愿平等協商，達成協議，經人民法院認可后，終結司法程序的活動。注重訴訟調解一直是我國司法活動的一大特色與傳統。就我國實踐來看，調解歷來慣指民事訴訟調解，法院運用調解方式處理民事糾紛是人民司法的一大傳統。在行政訴訟領域，我國《行政訴訟法》第50條規定：”人民法院審理行政案件，不適用調解?！边@一規定確立了我國行政訴訟不調解原則。[2]

 

一、在我國構建行政訴訟調解制度的必要性分析

 

現代行政強調服務行政、給付行政，注重行政過程中的協商與溝通以及契約化的”共贏”，行政行為方式也從單一性走向多樣化，強權色彩在逐漸弱化。

 

（一）行政權的人民本位理論

 

行政權的人民本位是指行政權的本位最終在人民一方的行政本位理論。民主政治社會中，人們都普遍認為，政府權力的合法性和淵源都是建立在公民的權利及其授權的基礎上，只有以社會服務為目的權力才有存在和行使的必要。公民賦予政府權力，旨在要求政府為公民服務，既維護好公共利益，又保護和增進公民的各種權益。公民是政府存在的目的，而政府是公民實現自己目的的手段。

 

因此，政府與公民之間，應該講平等、尊重、守信，盡量以協商的方式實現雙方意志和行動的統一，用人際關系的和平形式去替代侵略性力量。而在行政過程中確立調解制度正應對了這種要求。

 

（二）行政權力與公民權利的合作趨勢

 

政法的目的在于尋找權力和權利的分界線，以使二者形成一種協調、互動的關系。近來，，基于行政權力固有的擴張性、侵略性和易被濫用性，權力和權利的不平等性，人們更多的是看到行政權力與公民權利的對立性，認為行政權力的存在與公民權利的行使存在不可消除的緊張關系。然而，人的心理并不是要盡可能的維持這種曠日持久的、無盡無頭的社會斗爭狀況。調停行政機關與行政相對人之間的分歧，維護兩者之間的和諧與合作，才是行政法的應有之意。

 

二、在我國構建行政訴訟調解制度的理論依據

 

我國構建行政訴訟調解制度應當堅持有限原則，并且在允許部分行政訴訟案件可以進行調解的同時，更要強調司法機關對行政機關行政行為合法性審查的必要性。服務行政應當成為我國行政訴訟調解制度的理論根基[3]。

 

服務行政這種新的行政管理方式，其行使行政權力的不同、與行政相對人的關系更趨于平等化等特點，才是建立行政訴訟調解制度的根本基礎 [4]。依據服務行政理論，在行政管理手段方面，相對于傳統的行政管理手段，現代行政管理手段的權力性、強制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現出民主、協商的品格，體現出行政主體與行政相對人相互合作的精神。這種新的品格和精神主要體現在一些新管理手段如行政合同、行政獎勵、行政給付等。

 

上述行政管理手段的變遷，還只限于國家行政機關行使行政職權，對社會實施行政管理的領域，至于在行政權力社會化情形下，非國家的社會公共體行使特定行政職權，實施一定范圍、一定領域的行政管理，其行政手段則更為多樣化，更體現了權力弱化和與相對人的協商、合作精神。

 

由于實際行政管理手段的變化，我們可以看出”只要行政機關實質上為相對人提供了服務，服務形式或程序上的不足，即行政行為在形式或程序上的某些瑕疵，并不需要予以撤銷，而可予以補正或者轉換，以避免因同一反復而形成的不合理和效率低下”。這種補正或轉換的方式就是溝通。”溝通是現代社會消除沖突的一種平衡和補救機制。在行政法中，如果事前的溝通并未實現，沖突也已發生和存在，則只能通過事后的協商、對話和討論來溝通行政主體與相對人之間的意見，消除雙方主體之間的沖突和糾紛。”

 

事實上，在實踐中，如果沒有行政機關與相對人雙方充分溝通與配合，絕大多數行政目標是根本無法實現的。行政爭議的解決在某種意義上可以視為行政過程的延續。行政爭議解決不理想，勢必反過來制約行政過程及其目的。

 

三、構建我國行政訴訟調解的制度構架

 

在行政訴訟中引入調解，必須構建一套相對可行的體系對之加以保障。

 

（一）嚴格界定適用范圍

 

首先要強調在行政訴訟中適用調解的范圍應當是有限的，不能實行民事訴訟中那種完全調解制度，而只能實行有限調解制度。適用范圍應明確界定為以下幾類：（1）因行政主體的非強制行政行為引起的行政爭議；（2）因行政主體行使自由裁量權作出的行政行為而引起的行政爭議；（3）因行政賠償和行政補償引起的行政爭議。

 

（二）當事人啟動原則

 

為了更好的保護相對人的合法權益，杜絕個別法官或行政主體以權壓制相對人，強迫相對人達成調解，調解應當由當事人的申請啟動，法官無權自行啟動行政訴訟的調解，確保在合意形成的整個過程中，當事人的意愿得到尊重，當事人成為合意的真正決定者。

 

（三）程序要求

 

1、調解的次數與時間應該有所限制。為防止案件久調不決，以拖壓調，應對調解的次數作出限制。為了與調解的階段相協調，調解的次數不應超過兩次。

 

2、賦予調解協議的法律效力。經法官審查后確認的合法的調解協議，其效力主要有兩部分：一是終結訴訟的效力；二是與判決有同等的效力，即包括形式上的確定力與實質上的確定力。即，指當事人不得以上訴的方法，請求將判決廢棄或變更；訴訟標的在確定的終局判決中經裁判后，除法律另有規定外，當事人不得就該法律關系再行起訴。調解書具有與判決書同等的法律效力，一方不履行的，對方可申請人民法院強制執行。

 

（四）法官在調解中的地位與作用

 

法官在行政訴訟調解中的職權作用應當限于以下幾個方面。 

 

1、提供調解環境。在當事人符合調解要件的前提下，適時為雙方提供協商、對話的機會和場合，提供平等對話的平臺，起中介、溝通作用。

 

2、控制調解進程。法官在調解過程中應當了解爭執的真相，指導雙方當事人集中地對爭議的問題按時提交訴辯理由和證據，幫助雙方當事人歸納爭議的焦點和分歧，對相關的法律、政策及調解方案作出解釋。

 

3、審查調解協議。雙方達成調解協議后，需要雙方當事人對法院進行相一致的陳述，由法院對調解協議的合法性進行審查。但此處的”合法性”并非嚴格的實體合法性，而是只要不違反相關法律的禁止性規定，即應認為其合法。

 

行政訴訟有限調解制度是一個結構復雜的司法程序系統，其實行和運轉須以宏觀制度設計和微觀技術運作的共同支持與配合為前提，因此還要需要立法者與最高司法機關的通盤考慮與恰當安排。

 

 

參考文獻：

 

[1] 作者：陳澤鑫，江西贛州人，工作單位鎮江經濟開發區人民法院民事行政審判庭。

 

[2]楊臨宏.行政訴訟適用調解的思考-關于中華人民共和國行政訴訟法第50條的思考.法治論叢. 2004年版

 

[3]白小輝、郝斌：《構建我國行政訴訟調解制度的價值分析》，載《政法論壇》2008年第4期。

 

[4]周公法.試論行政訴訟和解[J].行政法學研究.2005年第4期。