[提要]一事不再罰原則作為行政處罰適用中的一項基本原則，已為我國法學界所公認，但，何為"一事"、何為"再罰"在理論和實踐中還存在很大的分歧。

 

 

一、一事不再罰原則的"一事"

 

一事不再罰原則是行政處罰的基本原則之一[1]。無論是對其作理論上的闡釋還是實踐上的應用，首先要解決的都是該原則中"一事"的含義問題。對這一原則的論述很多，將眾多的意見分條縷析，關于"一事"的學說大概有如下三種。

 

第一種學說可以稱為法律規范說。該說認為，在一事不再罰原則中，"一事"指的是違反某一行政法律規范的違法行為；在一事不再罰原則下，即使該行政違法行為違反數個行政法律規范，此行為也只受一次行政處罰[2]。第二種學說可以稱為同一違法事實說或者同一違法行為說。該學說是以違法事實的個數為標準辨別"一事"還是"多事"。即：同一違法行為是一個違法事實，此為"一事"；不是同一違法行為的不是一個違法事實，而是多個違法事實，此為"多事"[3]。第三種學說可以稱為構成要件說。它的主要觀點是："一事"是指同一違法行為；同一違法行為由若干要件構成；符合一套該構成要件的為"一事"[4]。第一種學說抓住了"一事"違反行政法律規范的違法性質，但實質上無法區分"一事"與"多事"；第二種學說企圖以違法事實的個數來區分"一事"還是"多事"，表現了較深刻的洞察力和原理性，但是具體分析語焉不詳，僅僅從字面上理解難免產生同義反復的嫌疑。第三種學說在同一違法行為說的基礎上增加了對同一違法行為內涵的具體分析，這種分析使得該說對"一事"含義的理解有血有肉；更重要的是，該說試圖使得對"一事"含義的界定獲得難得的可操作性。然而，這種可操作性僅僅停留在理論層面。造成這種局面的原因主要是對同一違法行為的構成要件有太多分歧，紛繁復雜，難以辨別。

 

一行為（作為或者不作為）符合一個法律規范之規定，形成一個法律關系，符合多個行政法律規定，此情形形成多個法律行為；但這并不是說違反一個法律規范的行為為"一事"，而違反多個法律規范的行為則為"多事"。 一事不再罰中判斷"一事"還是"多事"的標準不在于相對人的行為違背了幾個行政法律規范，該原則中的"一事"所破壞的是整體的社會秩序，一事所違之法也是整體的作為整個部門的行政法律規范。

 

行政法的價值并非僅僅保護行政相對人，而且還要保證行政活動的固有功能的實現。 "一事"之所以是"一"而不是"二"，更不是"多"，理由在于行政相對人的該行為或者事實具有完整性。這種完整性的根源在于該行政違法行為或事實是基于行政相對人的一個完整的違法意圖而發生。在具體案例中認定"一事"的含義時，需要特別把握以下幾個考量要素：首先是主體性要素。一個行政違法行為總是由一定的主體實行的，沒有主體就沒有行為，沒有主體參與的事件不是社會事件而是自然事件。其次是主觀性要素。雖然本文認為主觀過錯并非事數認定的參考因素，但如前所述，"一事"之所以是"一"而不是"二"或"多"的理由在于行政相對人的該行為或者事實具有完整性。這種完整性的根源在于該行政違法行為或事實是基于行政相對人的一個完整的違法意圖而發生，一個完整的行政違法意圖是認定"一事"的最本質因素。行政主體對該違法人也許可能實施多個處罰，但對該行為只可以認定為"一事"。再次是一定的空間性要素。一定的違法行為總是在一定的空間內發生或者進行的，不可能脫離特定的空間而存在，空間性要素與事數的關系同樣有必要考察。第四是一定的時間性要素。一個違法行為都是在一定的時間內進行直至完成或者終止的，對"一事"的認定也應當考慮時間性要素。違法事件或者行為可能在轉瞬即逝的一秒種內實施完畢，但也有行政違法行為的進行經歷了一段時間。最后，認定"一事"還是"數事"還應當考慮該行政違法事件或行為的客觀表現。客觀表現是指某行政違法事實所引起的社會危害以及其他的外部表征。

 

二、一事不可"再""罰"

 

"不再罰"即不得處罰兩次或兩次以上。一行為不再罰原則應在四個層面上運作。（1）一行為不再理。行政主體對行為人的第一個處理尚未失去效力時，不能基于同一事實和理由給予第二次處理，除非第二個處理是對第一個處理的補充、更正或者補正。如果第一個處理違法不當，行政主體應當先撤銷，再重新處理。如果第一個處理合法正確但未達行政目標，行政主體應充分考慮信賴保護原則，必須撤銷的，應依法給受損失的相對人一定的補償。一行為不再理原則與人民法院訴訟程序中的一事不再理之間存在理論上的內在關聯性和法律規則上的共性。（2）一行為不再罰。除了法律有明確規定或者依基本法理和法律規則合理推定，如合并處罰、一事多層罰、一事罰多人、一事多行為等情形以外，行政主體應嚴格遵循一個行為一次處罰的原則。（3）一行為不再同種罰。對于行為人的同一個違法行為，行政主體不能給予兩個以上相同種類的處罰。這主要指一個違法行為觸犯幾個法律條文的情形，即法理上所稱法條競合或者規范競合。對于此種競合的情形，刑法上采用吸收原則，按一個行為定罪量刑。然而，行政法上對于行政權的分配采用權力統一、分工負責的體制，行政事務的分工非常具體細密，經常出現同一事務由不同行政主體從不同環節以不同理由實施管理的情形，法律條文也相應地呈現縝密細致的特點。一旦出現規范競合，盡管行為人的違法行為是同一的，但是，其造成的不同社會后果卻是相互獨立存在的，其所侵害的社會關系也是彼此不同的。如果確立由一個行政主體實施一次處罰，不僅有悖于行政分工，并導致未作出處罰的行政主體構成失職，而且在立法設計時會帶來技術性困難。據此，當出現一個違法行為觸犯幾個不同法律條文時，應當允許各個法律條文對應的相關行政主體依據不同理由分別作出處罰。但為體現相對公平和公正，各行政主體不能對行為人采取相同種類的處罰。應該說，這里不排除為確保權力到位而犧牲權利的因素。（4）一行為不得兩次以上罰款。對于行為人的同一個違法行為，無論觸犯幾個法律條文，構成幾個處罰理由，以及由幾個行政主體實施處罰，只能給予一次罰款。該規則的根本目的是為了防范因利益驅動而導致的濫罰款現象，但是，在具體操作過程中會帶來技術性困難。第一，如果幾個行政主體對涉案違法行為都有權罰款，由誰罰款？根據效力優先原則，應該是誰先罰款誰有效。但如此做法對違法行為人最為有利，因為根據行政處罰程序的法律規定，小額罰款可以通過簡易程序作出，即當場罰，或者通過無聽證的一般程序作出。小額罰款的事先存在，使得需要經過聽證程序的大額罰款運作完畢后，已失去了對外作出的法定資格，導致行政浪費。應該說，這是一個立法當中難以周密設計、實踐中又不好合理操作的問題。第二，如果某一行政主體對涉案違法行為依法只擁有罰款權，而當它準備實施罰款時，已有其他行政主體對同一違法行為作出了罰款處罰，如此只能將該行政主體置于兩難境地：要么依法罰款，并構成違反一行為不得兩次以上罰款原則的違法行政行為；要么不罰款，并構成不作為違法。避免一行為不再罰原則在第三、第四層面運作所帶來的尷尬境地的最好辦法是，行政法上對于法條競合或者規范競合的情形采用刑法上的吸收原則。

 

一行為不再罰不是一個恒定的法律原則，它有以下幾個例外：（1）合并處罰。在法定并處的情況下，因可以并處的處罰種類極有可能在程序尤其是時限上不一致，故并處的幾種處罰可以在時間上有先有后，并可以采用幾個不同的處罰決定書。（2）一事多層罰。對于法人或者其他組織違法的，如果法律有明確規定，行政主體可以采用不同的處罰決定書，分別對法人或者其他組織、法定代表人或者主要負責人以及直接責任人進行處罰。（3）一事罰多人。幾個違法行為人共同違法的，行政主體可以以不同處罰決定書，對各該違法行為人分別處罰。（4）一事多行為。某一個違法事件涵蓋多個違法行為時，如果各該違法行為性質不同，在法律上應構成不同處罰理由，行政主體可以以違法行為為單位分別作出處罰；如果各該違法行為性質相同，則構成法律上的連續行為，行政主體只能以一個違法行為作出一個處罰。

 

"罰"的涵義和范圍在理論上有爭議，尤其是行政處罰和刑罰的關系問題。筆者認為：這里的"罰"是指行政處罰，并不排除其他法律責任，不同性質的法律責任是不能互相代替的。筆者這里重點分析一下行政處罰和刑罰的關系問題。對于行政處罰不能代替刑罰，即不能"以罰代刑"，理論界的觀點比較一致，爭議頗多的是行政違法行為同時又構成犯罪的能否同時適用行政處罰和刑罰，即刑事責任是否完全排除行政處罰的適用。由于刑罰與行政處罰的質與量的不同，以及種類和功能上的差異，決定了二者應并用，使行政處罰彌補刑罰上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影響，有效打擊犯罪和預防犯罪。我國單行法律中大量存在"雙重適用"的條款；如我國《食品衛生法》第39條規定：對生產經營不符合衛生標準的食品，造成食物中毒或者其他食源性惡疾的違法行為，除由司法機關依法追究刑事責任外，還要由有關行政機關（衛生行政機關）給予吊銷衛生許可證的行政處罰。我國《行政處罰法》第28條規定了刑罰對行政處罰的吸收制度，行政拘留應當依法折抵相應刑期，罰款折抵罰金，意在限制行政處罰和刑罰的重復適用，但所針對的僅僅是能夠為刑罰所吸收的同種類的人身罰和財產罰。對于行政處罰和刑罰的不同罰則，如吊銷許可證執照、責令停產停業等，如何銜接則未作規定。筆者認為對此情況應依據單行法律中的"雙重適用條款"，分別由行政主體和人民法院同時適用。

 

根據以上分析，筆者認為所謂一事不再罰是指行政主體對當事人的同一個違反行政法規范的行為，不得給予兩次以上的行政處罰。這種限制既適用于同一事實同一理由（一行為違反一規范），也適用于同一事實不同理由（一行為違反數規范）。只要當事人客觀上只有一個違法事實，只能給予一次行政處罰，不能兩次或多次，其中一個行政主體處罰了，其他行政主體就不能再罰，已實施行政處罰的主體也不能再次處罰，否則無效，即"先罰有效，后罰無效"。一事不再罰限制的是所有行政處罰種類的重復，多次適用，并不排除在法定情形下行政處罰和刑罰等其他不同性質的法律責任的同時適用。

 

一事不再罰在實踐中應如何操作呢？有人建議與刑罰相同，重罰吸收輕罰。這在刑罰中可行，因為判決刑罰的只是一個機關--法院。在行政處罰中卻不可行，因決定不同行政處罰的是幾個不同的行政主體，總不能把這些機關或授權組織都集中在一起來開會協調。因此，筆者贊同這樣的原則：誰先發現就歸該主體管轄，后發現者不再有管轄權。也許不同機關的處罰理由和輕重不一致，那也無防實現行政處罰的目的[5]。同時，一事不再罰也應指導立法，力求將法律、法規之間的重疊、交叉壓縮在盡量小的范圍內。從源頭上解決重復處罰，多頭處罰的問題。此外，建立綜合性的行政執法機構，落實罰款決定與罰款繳納相分離的制度，也是貫徹實施一事不再罰，克服行政處罰中"亂"與"濫"的現象的重要措施。可見，在實踐中實現這一原則，需要完善行政處罰的立法，需要多種具體制度和措施配套實施。

 

三、對我國《行政處罰法》第24條規定的分析與評價

 

我國《行政處罰法》第24條規定"對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰"。按此規定，一事不再罰可界定為：行政主體對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上同類（罰款）的行政處罰[6]。也就是說,行為人的一個行為無論是違反一規范，還是數個規范，受一個行政主體管轄，還是數個行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款，則罰款只能一次，另一次處罰可以是吊銷營業執照或其他許可證，也可以是責令停產停業，還可以是沒收等，只是不能再罰款。由此可以看出，行政處罰法規定一事不再罰的范圍是有限的，僅僅限制的是二次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適用，在我國目前法律、法規規定的行政處罰種類繁多、職權交叉重疊的情況下，仍不足以解決多頭處罰、重復處罰的問題?？梢哉f，這條規定反映了一事不再罰原則理論上的不成熟和迫切的現實需要之間的矛盾及其協調。但我們不能據此來否認一事不再罰原則的存在，這條規定正反映了一事不再罰原則的立法旨意和精神，只是由于理論上不成熟，爭議較多，所以沒有作出更全面的規定。

 

綜上所述筆者認為，行政處罰中的重復處罰、多頭處罰問題一定要解決，所以關于一事不再罰原則的討論還將繼續下去。經過浪里淘金般的過程，那些經得住實踐推敲、檢驗的內容必將成為人們的共識，得到普遍的承認，并將被充實到法律中去，使之更加全面和完善。

 

 

 

1．《西方法律思想史資料選編》 北京大學出版社

 

2．張文顯：《法哲學范疇研究》中國政法大學出版社

 

3．劉金國、舒國瀅（主編）：《法理學教科書》 中國政法大學出版社

 

4．羅豪才、沈巋：《平衡論：對現代行政法的一種本質思考》中外法學.1996;

 

5．應松年：《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社

 

6．應松年、馬懷德：《中華人民共和國行政處罰法學習輔導》