隨著改革開放不斷深入與經濟社會迅猛發展，農村社會出現了許多新情況、新問題：一方面，由于體制機制轉軌，社會結構轉型，農村社會利益關系愈加復雜，價值觀念愈加多元，黨和政府統籌各方利益的難度進一步加大；另一方面，隨著法治進程的加快，農村普遍進行了村組撤并，基層政權組織及運行方式正在變化。現有社會管理模式已越來越難以適應農村社會生產生活方式，迫切需要加強和創新農村社會管理。人民法庭參與社會管理創新，是人民法庭堅持能動司法的重要平臺，是不斷滿足人民群眾司法需求的現實需要，是維護農村社會和諧穩定、服務保障地方平安法治建設的必然要求。人民法庭服務保障基層平安法治建設，是人民法庭作地方政權的組成部分及社會管理機構，所應有的政治功能和社會治理職能。為更好地提升人民法庭參與社會管理創新的實效，我們通過統計分析、座談談話等方式對東雙溝法庭服務保障地方平安法治建設的一些做法加以歸納和整理，并進行初步思考，形成以下調研報告：

 

一、東雙溝法庭審判工作概況及轄區平安法治建設面臨的困難

 

（一）東雙溝法庭審判工作概況

 

東雙溝法庭成立于2003年1月，轄6個鎮、55個村居共15萬人，轄區面積422平方公里。法庭現有法官2名，書記員2名，法警1名。2010年至2013年6月，東雙溝法庭共審結各類案件1959件。在法官人數基本保持不變的同時，案件數量年均增長率超過20%，案件質量綜合指數呈逐年穩步上升趨勢，調撤率、服判息訴率等重點指標逐年提升，申訴率、信訪投訴率連續三年保持在低位，2012年發改率、申訴率、信訪投訴率均為零。

 

（二）轄區各鎮平安法治建設面臨的困難

 

1、農村社會各類問題依舊比較突出。一是人口管理服務的難度增加。我們在下鄉送達時發現，目前轄區不少村居民點已經"空心化"，剩下的基本都是留守婦女兒童和空巢老人。特別是2009年之后洪澤縣農村中小學集中撤并，加速了農村人口向城鎮和縣城轉移集中，給農村管理服務帶來新的難題。農村"空心化"等管理盲點，極易滋生各類犯罪及其他社會問題。二是干群信息溝通渠道不暢。農民的就業方式呈現多樣化特征，跨區域人員流動日益頻繁，政府與群眾、干部與村民之間的信息交流遭遇了新的障礙，溝通不暢導致了彼此之間的不理解、不信任。我們在走訪中了解到，超過七成的基層干部認為，微博、微信等網絡自媒體的出現，加劇了農民特別是新生代農民對于村鎮干部的不信任，而現實情況是"一粒老鼠屎壞了一鍋粥"。三是農村社會異質化程度加強。農村已由改革開放前相對封閉的單一性社會轉向雙向開放、價值觀多元的多樣性社會，農民的貧富分化程度加劇，形成了不同的利益階層。一些既得利益者利用已形成的優勢地位進一步加強對現有資源的控制和支配，加劇了農村社會中不同利益階層之間的矛盾。在轄區某村，部分群眾肆意侵占集體土地，當地政府沒能在早期采取措施及時糾正，給群眾造成一種"違法者得不到懲戒、守法者得不到利益"的錯誤認識，造成了目前難以收拾的局面。而這種嚴重后果，隨著時間的推移，還將繼續發酵，放大其負面效果。四是農民組織化程度降低。國家對社會和個人的控制進一步放松，農民的活動范圍進一步擴大，隨著農村人口流動性的加強，農民對村集體、村莊和原有的家族等的依賴進一步減弱，加強農村社會管理的經濟及社會成本逐年遞增。在上級考察調研、座談談話等活動中，不少村（居）民甚至為此提出一定的經濟要求。

 

2、農村司法機構有待進一步健全。大量農民外出打工，一方面改善了他們的經濟處境，開闊了他們的視野，使其法律和維權意識相對提高，維權能力也相對增強；另一方面也對農村社會管理，特別是司法服務資源提出了更高要求。而目前情況是，農村司法機構人員缺乏，能力受限。如東雙溝法庭轄區各鎮，鎮級調處中心的專職工作人員都較少，一般專職調解員就兩人，從其他部門抽調來的人員由于輪換快等原因，法律水平參差不齊，調解能力無法滿足工作需要。村級調處機構，往往就治調主任一人，而且通常還擔任其他兼職。東雙溝法庭轄區55名司法協理員，由于缺乏編制，都是由各村的村治調主任兼任。此外，由于建制原因，各鎮司法所的工作人員多為法律工作者，平時都忙于為當事人代理案件，承擔普法宣傳和法律援助的農村司法所，往往有其名無其實。

 

二、東雙溝法庭服務保障平安法治建設的主要做法

 

（一）、圍繞執法辦案第一要務，著力化解社會矛盾糾紛。

 

人民法庭從事的是民商事審判工作，其為轄區平安法治建設提供服務和保障也是通過審理民商事案件來實現的。把案件辦得又好又快，就是最好的服務，最好的保障。那種出于某種"利益驅動"，脫離審判業務，去做那些本應由其他單位和部門辦理的事情，是緣木求魚、本末倒置的做法，是不符合司法規律的。

 

1、建立一個網絡。2012年，在全院統一安排下，東雙溝法庭轄區內共聘用了55名司法協理員，并逐步健全聘任、管理、培訓、聯系、運用、考核等各項制度。通過邀請司法協理員協助送達、參與調解、判后答疑、信息交流等多種方式，有效化解了人民法庭在基層扎根不深的困境。司法協理員網絡自2013年5月底建立以來，司法協理員共協助辦理案件13件，有效發揮了法庭與群眾之間的"橋梁"作用。特別是施某訴高某財產損害糾紛一案，原、被告均年老年婦女，因一只鴨子失蹤產生口角，繼而發生廝打，在廝打過程中財物損壞。案件標的較小，案情也較為簡單，但原、被告對抗情緒激烈，簡單下判無助于事了人和。為此，法庭多次上門、電話聯系原、被告所在村的司法協理員，指導調解工作，盡力協調雙方關系和利益，最后該案以調解結案。

 

2、優化兩個平臺。一是優化巡回審判平臺。三年多來，先后設立了12個巡回審判點，針對面廣量大的婚姻家庭、鄰里糾紛及侵權糾紛等民生案件，擇取一些典型案件，組織大湖巡回法庭不定期到巡回審判點開庭、調解等，并邀請村（居）干部群眾旁聽庭審，提高群眾法律意識，增強巡回審判效果。2012全年共巡回審判573次，讓基層群眾充分享受司法便民服務。江蘇省高院《法院信息》還以"洪澤法院東雙溝法庭多措并舉開展巡回審判效果好"為題進行了介紹。二是優化審務工作站平臺。推行駐村法官制，每位干警確定2-3個村（居）委會作為聯系點，深入開展矛盾排查和訴前調解工作，著力打造"少訟"、"無訟"村居。2012年以來，已確定12個駐村聯系點，開展矛盾排查、法制宣傳十余次。

 

3、落實三項制度。一是落實全程調解工作機制。始終堅持"調解優先，調判結合"工作原則，耐心細致做好當事人庭前、庭中、庭后調解工作，盡量做到凡案必調，盡可能在矛盾雙方中尋找平衡點，找到有利于實現雙贏、多贏的處理辦法。即使無法調解結案的，在判決前也能扎實做好雙方當事人的思想工作，努力把矛盾糾紛化解在初始狀態，真正做到案結事了人和。目前法庭已初步形成了訴前調解和訴訟調解互為補充、相互促進的調解工作新格局。二是落實民事速裁機制。嚴格依照省高院要求，對于原告提起的金錢給付之訴，經審查屬于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大、起訴時訴訟標的額低于13700元的，適用小額訴訟程序，并向當事人發放小額訴訟須知，告知小額訴訟依據的法律規定、適用條件、審理時限等。2013年2月、4月，法庭通過小額速裁機制先后成功化解了涉及106名、44名農民工的勞務合同糾紛，取得較好的社會效果。通過適用民事速裁規則，既節約了司法資源，降低了訴訟成本，又提高了訴訟效率，保證訴訟結果的公正。三是落實庭所共建機制。建立人民調解工作室、審務工作站兩點一線模式，在法庭設立"調解工作室"，在共建組織共同參與、管理與指導下，從事訴前調解、委托調解、協助調解工作；在轄區各鎮，根據各鎮規模狀況、受案情況，設立審務工作站，建立審務聯系點，目前已在6個鎮中確立了12個審務工作站，初步形成了以法庭為中心，其他共建單位為網點的基層聯動網絡。在解決送達難問題上，注重與基層組織的良性互動，加大與轄區各鎮及村組的聯系，利用各鎮及村組人員較法庭干警對送達人更為熟悉的優勢，掌握受送達人的動向，把握送達時機。2012年，法庭受理的涉及縣信用合作聯社的金融借款糾紛案件大幅增加，法庭借助在各鎮村建立的審務工作站和聯系點，對信用社案件巧妙送達、協調，使445件案件在短時間內審結。在審理段某訴徐某離婚糾紛一案中，原、被告之子跳河自殺死亡，原、被告及其家屬情緒失控，哄鬧法庭。法庭迅速向院領導和鎮主要領導匯報，并及時與鎮派出所聯系，經過多方努力，有效控制了事態，避免了不良影響，由于工作扎實，該案最終調解結案。

 

（二）、圍繞平安法治建設中心工作，提供公共決策意見參考。

 

1、發出審判態勢"白皮書"。推進審判態勢分析報告制度，與轄區各鎮建立暢通、穩定的雙向工作交流機制，全面了解各鎮各階段主要工作及重點工作，同時通過月通報、季分析、年報告方式主動向各鎮黨委政府通報法庭工作情況，特別是重大案件處理情況，并結合法庭近期審理的典型案例，對審判中發現的影響當地社會發展的法律風險和基層管理中存在的漏洞進行剖析，提出對策建議。

 

2、發出司法建議書。法庭受理的案件可謂經濟社會生活的"晴雨表"，一些不容易察覺的社會矛盾總會以某種類型案件體現出來。 針對在審判工作中發現的社會問題，法庭以建議函的形式發出司法建議，使全社會共同重視影響社會發展穩定的重大問題。在2012年開展的集中清理縣農村信用聯社金融借款糾紛案件專項行動中，東雙溝法庭積極延伸審判職能，針對農村信用社管理混亂，信貸審批手續不規范，"被貸款"、"被擔保"等違規放貸現象時有發生等問題進行專題調查分析，就案件反映出的信貸員審查不嚴、放款手續不規范等問題，逐條對照，針對性提出對策建議，縣信用聯社為此迅速召開全縣所有主任、信貸人員專題會議，通報司法建議書內容，并在追究責任、組織學習、規范流程等三個方面認真整改，取得了良好的社會效果。

 

三、東雙溝法庭服務保障地方平安法治建設存在的問題及原因分析

 

（一）、機制缺位，服務保障對接不到位。法庭與部分鎮司法所，尤其是民調組織、村"兩委"在職能上對接不到位，不能有效發揮對接作用，及時互通信息、溝通有無，導致部分案件到到法庭進行訴前調解時當事人積怨已深，難以妥善處理。而可資法庭使用的平臺，除了司法協理員制度相對使用順當外，其他平臺雖落地不少，但生根發芽成材的不多。

 

（二）、保障缺位，服務保障積極性不高。在基礎設施上，法庭雖然是法院的組成部分，但基礎設施和辦公環境相對較差。法庭基本上都是集辦公、住宿于一體的綜合辦公樓，有些辦公和生活設備是法院早期使用并更新淘汰下來的產品，使用狀態較差，能耗高，不時需聯系機房修理，給審判工作和日常生活帶來一定困難；在經濟補助上，法庭干警雖有一定的下鄉補貼，但考慮平衡院機關干警情緒，這種經濟傾斜往往有限。法庭偏于一隅，往往在公共資源、生活設施等方面比較匱乏，對年輕干警來講，有限經濟補助無法滿足他們的經濟、情感需求；在考核導向上，對業務部門而言，現有考核機制緊盯的只是臺面上可見的實際辦案數，但法庭相比其他業務部門具有一定的獨立性、特殊性，法庭除正常的審判業務外，還有訴訟服務站，還有指導人民調解、參與地方社會管理的職能。單就訴訟服務一塊，訴訟服務站進行的立案受理、訴訟服務、法律宣講以及訴外調解等最后沒有進入訴訟程序并形成案件的"隱性工作量"，無法納入考核范圍，也即無法得到領導和同事的認同。法庭工作量不一定是最重的，但一定不是不重的。失卻認同，是橫亙在法庭干警面前阻礙其前進的障礙，傷害了法庭干警的感情，打擊了法庭干警從事審判業務以外其他工作的積極性。

 

（三）、人員缺位，服務保障力量不足。基層法庭地處偏遠，工作艱苦，生活不便，法庭工作長期失去吸引力。法庭的職責不僅僅是審理案件，還擔負著指導民調工作和參加社會管理的職能。但由于法庭人員較少，民商事案件又呈現井噴式上升趨勢，審判任務逐年加重，法庭往往分身乏術，心有余而力不足。近年來，一批政治素質較好、業務素質較強、年紀較輕，并且具有一定審判經驗和發展潛力的審判力量不斷充實到法庭，大大緩解了法庭人才斷層問題。三年來法庭干警的平均年齡保持在35歲以下，低于全院干警平均年齡，全庭干警也均具有法律本科學歷。但與此同時，法庭人員依舊緊張。法庭轄6個鎮，正式干警只有5名，平均一個鎮不到1名干警，外出辦案時常會出現"空殼法庭"現象，這在一定程度上抵消了巡回審判司法便民的功效。此外，年輕干警往往在法庭工作時間較短，等到通過審判實踐積累到一定的經驗時，又被新的年輕干警取代，導致法庭人員流動更新過快，雖然精干高效，卻始終陷入專業技能強、社會經驗弱的怪圈。而目前清一色的外省籍大學生，更是強化了這一畸形效果。他們相近的法律思維、不同版本的普通話，為與當地群眾順暢交流制造了技術"壁壘"，導致他們容易在無意識的交流沖突中忽略人情、民意和傳統習慣。而這些"習慣法"， 通常具有地域性特征，在某些時候甚至比法律更具有公信力，發揮著比法律更為有效的規范作用。在案件審理過程中，如果不考慮這些習慣制度，往往容易被群眾劃歸到對立陣營。

 

四、東雙溝法庭服務保障地方平安法治建設的衡平思考

 

利益衡平是能動司法的一種重要方式。有論者認為，"消滅沖突并非制度的目標，利益間的衡平才是制度真正的目標。" 在司法實踐中，我們既要做到把分內的事情做好，始終圍繞執法辦案第一要務，充分發揮審判職能，強化司法保障功能，有效預防和解決農村矛盾糾紛，穩定農業生產經營秩序和農村社會秩序；也要做到把"分外"的事情做好，積極延伸審判服務職能，在豐富載體上下功夫，積極服務和保障轄區平安法治建設。然而孟子有言：魚與熊掌不可兼得。我們如何才能做到統籌兼顧？這就需要我們在服務保障過程中正確處理三對矛盾關系。

 

（一）、社會期待與司法職能的矛盾。盡管司法在國家政治和社會生活中發揮著越來越重要的作用，社會公眾也期盼司法能夠承擔更多責任，解決更多社會問題，但這并不代表法庭需要介入一些目前還不適宜由司法審判解決的糾紛。我們應該理性的認識到，司法不是解決矛盾糾紛的唯一方式，甚至不是最有效的方式，司法不是萬能的，其本身功能有限，且有限功能的發揮也受制于條件，不可能也不適宜解決一個社會的所有問題。否則，我們反而因為法庭自身職能有限而陷入進退維谷的尷尬局面。因此，在充分發揮司法職能作用、回應社會關切的同時，我們必須努力做到有所為、有所不為。

 

（二）、能動服務與司法資源的矛盾。服務保障地方平安法治建設，需要加快案件流轉效率、強化巡回審判力度、落實司法建議制度等等一套組合拳，這些服務保障措施在推進平安法治建設中的實際效果是良好的，但是忽視了法庭司法資源匱乏的客觀現狀。須知，司法能動也需要成本，司法能動也有機會成本。在資源有限的情況下，我們更需要重點把握"度"的問題，往往過猶而不及。我們應秉持有限的司法觀，承認現階段法庭"案多人少事雜"的現狀，不應在任何領域都追求司法能動性的發揮，否則只會超越法庭自身能力，使得法庭不堪重負。

 

（三）、能動保障與司法中立的矛盾。司法能動應該有其堅守的邊界和分際。 司法實踐中部分群眾存在一種顧慮，即對于法庭掛鉤的企業、村居，對于法庭經常聯系的司法所工作人員，一旦有當事人和掛鉤企業、村居發生糾紛起訴到法庭，或者法庭審理的案件一方當事人其代理人是司法所工作人員，是否會使當事人對審判的公正性產生懷疑？近年來，法庭開展"兩聯一掛"活動、"審務村村行"活動，主動為企業和居民個人解決經營、生產生活中遇到的法律難題，這在無形中將一定程度上影響司法的中立性，進而使公眾對司法的公正性產生懷疑。