誠信是中華民族的傳統美德，商鞅立木為信、尾生抱木而死都是誠信的典范，社會和諧也要求誠信友愛。由此可見誠信是古今中外和過去將來各國人民孜孜不倦的共同追求。誠信內涵很廣，但主要包括政務誠信、商務誠信，社會誠信和司法公信。政務誠信要求政府言必行、行必果,商務誠信要求"童叟無欺"，社會誠信要求誠以待人，司法公信要求公正審理不偏不倚。溫家寶總理曾指出，政府是社會信用制度的制定者、執行者和維護者，又是公共信用的示范者，政務誠信直接關系到黨和政府的形象，在社會信用體系中處于核心地位。如果政府不誠信，企業誠信就難以做到，個人誠信就更無從談起。加強社會誠信體系建設，需要各級政府和官員"走在前，做表率" 。但近年來，"青島政府花40億的'增綠計劃'""毒奶粉""南京彭宇案"等案件的接連爆出，凸顯出社會誠信流失嚴重，其中政務誠信流失的影響不容忽視。

 

一、政務誠信流失的兩個維度

 

政務誠信流失的表現形式很多，但筆者認為至少可以從內在和外在兩個維度進行闡述。

 

政務誠信流失的內在維度表現為政府機構內部的誠信流失。從縱向來看，上級對下級存在濫發指示的情況，同時下級對上級也存在虛報浮夸、隱瞞欺騙的現象。有些地方政府為了彰顯自己的政績,說假話、辦假事、造假賬的現象嚴重，人民群眾概括為：干部出數字, 數字出干部。2013年兩會期間，各省核算的2012年GDP總額為57.69萬億元，比國家統計局之前初步核算的國內生產總值51.93萬億元高出5.76萬億元，相當于多出于一個廣東省的經濟總量 ，這種數字間的打架由來已久，中間的水分正說明政府在統計數據時未能做到誠信。從橫向來看，政府部門之間也存在相互推諉的現象。2013年3月31日《焦點訪談》曝光的"早教機構亂象"中，針對早教機構的監管，教育局說歸工商局管，而工商局則推脫說歸教育局管，這種相互踢皮球的做法推脫的是政府的監管責任，降低的是政務誠信。

 

政府公信流失的外在維度表現為政府機構對公眾缺乏誠信。例如湖北省浠水縣洗馬鎮政府, 為支付工程建設費用而自1998年以來開具大量的"欠款憑證", 還以開白條形式給鄉鎮干部和教師發放工資。從2000年開始, 這些白條在私下作為貨幣流通開來, 由于政府長期不能兌現, 白條開始打折, 從開始的9 折、8 折, 一直降到現在的5折。媒體評價： 隨著白條打折, 鎮政府信用也隨之"打折" 。2013年4月7日《央視直播間》報道了河北滄縣的"紅色地下水"事件，當地的淺層地下水呈現紅色，數百只雞因為飲用紅色地下水而死亡，當記者采訪滄縣環保局長鄧連軍時，他用"紅色的水不等于污染的水"、"水煮紅豆"加以解釋，但國家環保部和清華大學的環保專家對當地的水質進行抽樣檢測以后發現當地紅水最嚴重的區域苯胺含量超標70倍。隨后滄縣環保局承認監管不到位，鄧連軍被免職，建新化工廠也向村民和公眾道歉并表示將拆除污染設施并將污水抽走。群眾利益無小事，社會民生大于天。純凈的地下水是人民群眾健康生活的保障，面對化工廠長達十年的污染，滄縣環保局不僅置若罔聞而且還以"水煮紅豆"的謬論加以敷衍，叫人民群眾如何信任政府。如果說建新化工廠污染的是滄縣的地下水，那么鄧連軍污染的就是政務誠信。

 

政務誠信的流失給人民、給社會以及政府自身帶來的影響是不容忽視的。2013年3月16日習近平總書記出席中央黨校開學典禮上指出：領導干部要求別人做的自己要帶頭做到，要求別人不做的自己帶頭不做。言下之意就是政府在誠信上要率先垂范。對人民群眾而言，政務誠信的流失不僅損害了政府在人們心目中的形象, 同時也降低了人們對它的信任度。對社會而言，政務誠信的流失讓社會誠信雪上加霜。自秦朝確立"以吏為師"的傳統以來，政府不僅扮演著公權力者的角色，也兼具誠信倡導者、實踐者和維護者的角色，政務誠信流失損害的不僅僅是政府誠信本身，更污染了社會誠信的河流。所以黨章修改時專門在領導干部應具備的基本條件中加入"領導干部要講黨性、重品行、做表率"的表述。從政府來看, 政務誠信的流失首先會降低行政管理活動的效率。其身正，不令自行；其身不正，雖令不從。當政務誠信流失時, 民眾對政府的信賴感降低, 由此產生的猜疑情緒會衍生出對政府的抵觸行為, "上有政策下有對策"，給本應正常進行的行政管理活動平添障礙,降低政府行政活動的效率。其次，政務誠信的流失會阻礙經濟發展。在投資環境諸要素中, 政務誠信是一個極其重要的因素, 同時也是衡量投資環境好壞的重要標準。政務誠信的流失會影響一國或一地的聲譽, 影響國內外資本的流入, 影響經濟的發展。最后，政務誠信缺失會滋生腐敗。在政務誠信缺失的地區，即便政府公布的信息是真實的，經營者也不會輕易相信，轉而通過尋租的方式獲取小道消息, 這也為暗箱操作留下了空間，最終助長腐敗的滋生和蔓延。這同時深刻地表明: 政務誠信的建設勢在必行。

 

二、政務誠信流失的原因分析

 

政務誠信流失的原因是多方面的，通過梳理筆者認為有以下幾個方面的原因：

 

政府的缺位和越位。按照社會契約論的觀點，公民為了實現自由將一部分權利讓渡給一個公共組織，政府由此產生。政府的權力以公民讓渡為前提，因而是有限的。政府的行政行為應在有限的職能內為之，既不能越位也不能缺位。不越位要求政府處理好與市場的關系，尊重市場規律，否則會破壞經營者對市場的預期，使其在決策時無所適從；不缺位要求政府履行社會管理職能，不能推卸責任，否則會使人民群眾對政府的合理預期落空。2007年的"蘭州拉面限價事件" 中，拉面作為商品，其價格本應由市場這只"無形的手"調節，蘭州市物價局等五部門卻用宏觀調控"有形的手"將拉面限價為2.5元一碗，是明顯的越位。同時在"早教機構亂象"處理過程中，深圳市教育局和工商局相互推諉，是明顯的缺位。

 

政府信息公開不到位。政府信息公開是公民知情權實現的重要途徑，也是政府接受社會監督的重要方式，更是政府取信于民的重要渠道。2008年5月1日起實施的《政府信息公開條例》第9條明確規定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的、需要社會廣泛知曉或者參與的、反映本行政機關設置、職能、辦事程序等情況的、其他依照法律、法規和國家有關規定應當公開的政府信息，行政機關都應當主動公開。但是政府信息公開卻沒能完全落實。2011年9月21日《人民網》爆出"29歲當縣長"的新聞后，記者要求河北省館陶縣政府公布該縣長簡歷，其政府工作人員卻以"新縣長簡歷是國家秘密而且由于電腦故障已找不到其任職記錄" 為由予以拒絕，對此公眾一片唏噓。官員履歷是其資歷、能力的重要證明，黨中央、國務院一再強調干部任用要公開透明，公布官員履歷是保證干部任用公開透明的應有之義，也是獲得人民群眾認可的必要程序。在"拼爹游戲"層出不窮的社會現實下，官方越是對干部的簡歷、背景、家庭情況諱莫如深，公眾的猜測就越厲害，當各自猜測流為道聽途說和小道消息時，政務誠信受損是必然結果。此外，實施了近5年的《政府信息公開條例》仍然存在法律位階低、實踐中公開范圍被縮小、有的"不予公開"沒依據沒標準和不當增加申請條件等問題，這些都導致了政府信息公開最終沒能完全落到實處，這也是政務公信飽受質疑的原因之一。

 

閉門決策。法治政府要求科學決策、民主決策和依法決策，這不僅是政府正確決策的需要，也是政務誠信的有力保障。我國行政許可法規定，涉及公共利益的，行政機關應當舉行聽證。十八大報告更是指出"凡是涉及人民群眾切身利益的決策都要聽取人民群眾的意見，凡是損害人民群眾利益的行為都要堅決防止和糾正"。但實踐中，"一把手"拍板決策、閉門決策、聽證制度走過場等情況仍然存在，產生一些"面子工程"和"豆腐渣"工程，人民群眾怨聲載道。據統計，新中國成立以來到1977年，在大約2萬億的總投資中，因決策失誤造成的浪費就有1萬億元。20世紀80年代中期以來，在"八五"期間投資的400個全國重點項目中2/3沒有收益 。一些政府為了盲目追求GDP和政績，閉門決策，對高耗能、高污染項目開綠燈，引起群眾強烈反對，釀成了許多群體性事件。2011年大連PX項目事件、2012年四川"什邡群體事件"、啟東"7-28"事件均是政務誠信流失的前車之鑒。

 

貪污腐敗。胡錦濤總書記在中國共產黨成立90年大會上曾斬釘截鐵地說過：堅決懲治和預防腐敗關系到人心向背和黨的生死存亡。人心向則政府誠信生，人心背則政府誠信亡。2012年12月27日新浪網爆出，京廣高鐵座椅采購價格為23萬，自動洗面器為7.2萬，感應水閥為1.28萬，就連一個衛生間紙巾盒也要1125元 ，這一點引發廣大網友吐槽，其背后是前鐵道部長劉志軍受賄6000萬元、玩弄多名女性的貪污腐敗。此外，"房叔"蔡彬、"房姐"龔愛愛、"表哥"楊達才等人的持續曝光都折射出貪污腐敗已成為政府公信的重災區。公生明，廉生威，要想構筑政府公信，懲治和預防貪污腐敗是必經之路。

 

三、法治政府下政務誠信的實現途徑

 

法治即法律之治，法治政府必然是遵從法律之治的政府，因而具有五個方面的特征：從權力來源來看，是民主型政府；從權力性質來看，是有限政府；從權力的功能來看，是善治型政府；權力的本質來看，是責任政府；從權力發展來看，是平權型政府。

 

民主型政府要求政府權力只有通過正當程序來源于人民授予，才具有合法性與正當性。有限型政府要求政府不是也不應該是全能的，政府行政應該按照法定的范圍和內容進行，法無明文規定即禁止。善治型政府強調政府必須在法律范圍內積極地有所作為，既明確政府運用行政權力的范圍的法定性，又突出強調政府行使權利的積極能動性。責任型政府要求執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究，因為違法行政行為造成損失的，行政機關必須對行政相對人提供及時充分救濟，也必須對相關負責人問責。平權型政府是法治政府的終極目標，"平權"是指行政權與公民權的平等，目的是"實現政府與公民關系的最大和諧，具體表現為公共利益與個人利益之間由緊張對峙走向良性互動，政府與公民由猜疑對抗走向信任合作" 。政務誠信是法治政府建設的重要內容，建設法治江蘇、構筑政府公信同樣需要符合民主、有限、善治、責任和平權的要求。

 

（一）落實人民代表大會制度，建設民主型政府。長久以來，人民代表代表大會制度存在黨政領導代表比例過高、弱勢群體代表比例偏低、代表參政議政素質不高、人民代表大會非常設等因素的影響，人民通過人民代表大會行使國家權力的效果并不明顯，人民意志未能及時充分地轉化為國家意志、政府政策直至政府行為，同時人民通過人民代表大會監督政府的權利也未能充分行使，人民代表大會實際上處于被弱化和邊緣化的狀態。人民在政府決策形成過程中參與度偏低成為政務誠信流失的深層原因。

 

我國憲法規定，一切權力屬于人民，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。政府只是人民的公仆，人民才是政府權力的真正源泉。政府的一切行為必須把人民滿不滿意、高不高興、答不答應作為出發點和落腳點，把以人為本和執政為民作為一切執政活動的檢驗標準。

 

十八大報告強調要支持和保障人民群眾通過人民代表大會制度行使國家權力，提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子的比例，降低黨政領導干部的比例、在人大設立代表聯絡機構，目的就是為了落實人民代表大會，實現其制度設計的初衷，夯實政府行為的民意基礎，提高政務誠信。

 

（二）嚴格依法行政，建設有限型政府。依法行政是法治政府有限性的直接體現。依法行政要求"把權力趕進籠子里"，政府既要在法定的職權范圍內活動，也要按照法定的程序活動。

 

首先，要處理好政府與市場的關系，深入推進政企分開、政資分開、政事分開和政社分開，尊重市場規律，科學宏觀調控，切忌"越位"與"缺位"，能由市場調節的，政府不能行政干預，應由政府監管的，政府必須有所作為。

 

其次，正義不僅要實現，而且要以看得見的方式和步驟實現 。對于政府職能范圍內的工作，政府也要增強程序意識，嚴格按照《行政許可法》《行政處罰法》等行政法規的程序為之。政府做出行政許可如果可能損害利害關系人的利益的，要聽取其意見，對于涉及公共利益的還要舉行聽證。在做出行政處罰決定前必須聽取相對人申辯和陳述，數額巨大或者限制人身自由的，必須告知其舉行聽證的權利。姜明安教授指出："目前，我國行政法體系最大的缺陷就是統一的《行政程序法》的缺位。沒有《行政程序法》規范整個政府的行為，法治政府的目標就不可能實現" 。在條件成熟時，我國還應適時推出《行政程序法》。

 

最后，要嚴格落實政府信息公開制度。政府信息公開程度與范圍體現著一個國家的政務誠信的程度。第一，要提高公眾知情權的權利位階。中國政法大學副校長馬懷德認為：應當將《政府信息公開條例》所設定的權利上升為法律所賦予的權利，將公眾對政府信息的知情權明明白白寫進法律。第二，要明確"不予公開"的標準和依據。雖然《政府信息公開條例》規定了除了國家秘密、個人隱私和商業秘密外都可以公開，但是實踐中很多信息以涉及"三安全一穩定"（國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定）為由被拒絕公開。要明確"不予公開"的標準和依據必須理順《政府信息公開條例》與保密法、檔案法之間的關系。只有這樣才能糾正實踐中"公開范圍被縮小"的錯誤做法，公開條例才不會淪為"不公開條例"。第三，要擴大公開的范圍，將行政機關討論過程的信息包括需要加工的信息囊括到信息公開的范圍，這樣既保證了決策透明，又為行政問責提供了依據。第四，要堅持循序漸進的原則。"中國政府信息公開要堅持循序漸進的原則，從本國國情出發，推進政府信息公開程度與能力，是政府信息公開水平與公眾參與要求相一致。 "

 

（三）創新社會管理，建設善治型政府。德沃金曾經說過："如果法律不能充分解決由社會和經濟的迅速變化所帶來的新型爭端，人民就不再把法律當做社會組織的一個工具而加以信賴。他們將尋找其他的方法來解決他們的爭端。他們將通過腐敗的方式，例如政治恐嚇或者肉體威脅來解決他們的爭端" 。當前我國經濟轉軌不斷加快，利益調整難度加大，社會矛盾多發頻發，如果政府不能積極有效應對，民眾將不再信任政府而代之以非理性甚至非法的方式表達訴求，"開胸驗肺"、"自焚抗拆"、群體性事件都是他們的選項。十八大報告強調，加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證，必須從維護最廣大人民群眾根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。為此，政府必須實現從全能政府到服務型政府轉變，擯棄過去對經濟建設大包大攬的做法，進一步推進政府職能向營造良好發展環境、提供優質公共服務和維護社會公平正義轉變，以改革創新的精神加強社會管理，滿足人民群眾的生存訴求和實現其發展利益。當每個人都實現自由而全面的發展時，政務誠信不證自明。

 

（四）強化行政問責法治化，建設責任型政府。西方有句法諺：政府守法才有法治。中國也有一句古訓：治國者必先受制于法。政府守法抑或受制于法不僅表現為依法行政，還表現為違法行政必被問責。行政問責是現代法治必然要求，也是政務誠信的重要來源。

 

改革開放以來，我國的行政問責經歷了從權力問責到制度問責再到趨向于行政問責法治化的發展歷程。權力問責主要依據上級組織或者領導意圖和建議進行，"1980年'渤海2號'鉆井船翻沉事故"中，石油部長宋振明被解除職務、主管石油工業的國務院副總理康世恩被記大過；1988年昆明開往上海的80次列車發生顛覆事故，造成88人死亡，62人重傷，時任鐵道部長的丁關根引咎辭職，兩者均是權力問責的案例。權力問責因缺乏明確制度規定，且集中于有重大過錯、發生重大事故的領導干部，具有隨意性。制度問責是指依據制度進行的行政問責，2009年《南京市黨政領導干部問責辦法（試行）》即是體現，制度問責雖然減少了隨意性，但因其主要針對某一領域或某一地區而具有差異性。行政問責法治化則要求從國家層面上對行政問責的主體、對象、范圍、適用、救濟等作出統一規定，最大程度減少隨意性和差異性，2009年中共中央、國務院共同頒布實施的《關于實行黨政領導干部問責的暫行辦法》是我國行政問責法治化的重要成果。

 

強化行政問責法治化必須建立起公眾參與、規范統一、程序公正、權責一致和救濟有力的行政問責體系。公眾參與包括參與選舉、參與監督、參與追究和參與救濟等過程，使問責主體體現多數人的意志，推動問責體制從同體問責向異體問責進化。規范統一要求問責制度在權力與責任、權利與義務配置上堅持同一標準，"老虎"和"蒼蠅"在問責面前一律平等。程序公正要求不僅要注重問責結果正義，也要注重問責程序正義，防止問責專橫，阻卻運動式的"問責風暴"，建立起行政問責的長效治理機制。權責統一要求"有權必有責，用權受監督，侵權要賠償，違法受追究" ，問責的"責任"是以享有相應的"權力"為前提，"權力"不當或者非法行使的后果不是"責任"存在的原因，而是"責任"被追究的原因，是"懲罰"產生的條件和對"懲罰"的范圍和幅度的裁量情節 。救濟有力強調權利救濟對于邪惡的人和善良的人不應做差別對待，權利救濟的對象既包括公眾權利、公民權利也應當包括問責對象的權利，既通過救濟公共權利來匡扶秩序，也通過救濟公民權利補償其物質精神損失、恢復政務誠信，還通過救濟問責對象來彰顯"法律面前人人平等"的法治精神和"保護人權"的人性光輝。

 

（五）完善權力運行監督制約體制機制，建設平權型政府。阿克頓勛爵有句名言：任何權力都會產生腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。當前貪污腐敗已成為政務誠信流失的重災區，要重鑄政務誠信，完善權力運行監督制約體制機制是政務誠信建設的必由之路。十八大報告強調"堅持用制度管權管事管人，保障知情權、表達權、監督權，是權力正確行使的重要保障。要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調。"由此可見，完善權力運行監督制約體制機制可以從"體制內"和"體制外"兩個方面進行。

 

"體制內"的監督制約是以人大和法檢的監督權對政府的決策權、執行權制約監督來實現的。人大應通過政府工作報告、人事任免、預決算案審核等方式加強對政府的制約監督，人民法院可以通過行政案件審理和司法建議等形式改進政府行為存在的不足，人民檢察院也可以通過貪污、瀆職、徇私枉法等案件的立案偵查表達對政府不作為、亂作為的消極法律評價。

 

"體制外"的監督制約是以保障公民權利對抗行政權來實現的。基于"一切權力屬于人民"的憲法規定，公民對政府的監督制約具有天然的合法性。同時，每個公民是自己利益的最好守護者，公民對于政府"缺位"和"越位"最為敏感，保障公民權利能把政府違法不當行政行為的監督制約時間節點提前到行為發生之前，并與事后的行政問責前后呼應。要充分保障人民群眾的知情權、參與權和監督權，惟有如此人民群眾在違法政府行為發生時才能不再"犬儒主義"、在利益受損時才能不再阿Q精神、在參與監督制約政府時才能不再"打醬油"、在建設法治社會時才能真正以法治的主體身份而感到自豪。誠如托克維爾所言，"能使人們能夠用以確定什么是跋扈與暴政的，正是權利觀念。權利觀念明確的人，可以獨立發表意見而不傲慢，正直地表示服從而不奴顏婢膝。 "

 

平權政府不是片面強調公民權利與行政權絕對平等，而是強調兩者之間的相互尊重、有序運轉和良性互動。只有這樣，公民才能獲得"比太陽還光輝"的尊嚴，政務誠信才會在民眾心中生根發芽、茁壯成長。

 

結語：

 

人不信不立。人如此，政府亦當然。改革開放以來，我國雖然經濟建設取得舉世矚目的成就，但是政府行為中仍然存在缺位、越位、閉門決策、政府信息公開不到位和貪污腐化等問題，致使政務誠信GDP不但沒有與經濟GDP同步提高，反而出現滑坡，積累了很多"誠信赤字"。十八大提出要加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信，凸顯出政務誠信建設重要性與迫切性。只有以民主、有限、善治、責任和平權為價值引領，政務誠信才能在民眾中真正建立，職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的法治政府才能早日到來。