新民事訴訟法第一百二十二條規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外。”這一新增條文，使先行調(diào)解制度被正式確立為民事程序機(jī)制，使我國(guó)法院調(diào)解制度中增添了一種新類型的調(diào)解，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了我國(guó)民事訴訟中的調(diào)解制度,為訴訟當(dāng)事人又提供了一條糾紛解決方式。

 

對(duì)先行調(diào)解的性質(zhì)，法律規(guī)定本身或法律的起草者就民事訴訟法修正案（草案）向全國(guó)人大常委會(huì)所作的說明，都沒有明確、清晰的答案。中國(guó)民事訴訟法學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、南京師范大學(xué)教授李浩撰文認(rèn)為，先行調(diào)解的性質(zhì)屬于立案前的調(diào)解，也即通常所說的訴前調(diào)解。這一觀點(diǎn)已被法學(xué)界及司法實(shí)務(wù)界所廣泛認(rèn)同。通說認(rèn)為，先行調(diào)解，是指法院在民事訴訟程序開始之前對(duì)雙方當(dāng)事人之間的民事糾紛進(jìn)行的調(diào)解，屬于替代訴訟的糾紛解決機(jī)制，在程序上既獨(dú)立于訴訟程序，同時(shí)又與訴訟程序緊密相連。概言之，先行調(diào)解既不同于訴訟外的調(diào)解，也不同于訴訟中的調(diào)解。

 

目前關(guān)于先行調(diào)解的規(guī)定還很原則抽象，尚未形成完善的程序流程和完備的工作機(jī)制。本文擬對(duì)先行調(diào)解制度的構(gòu)建和完善作適度的探討。

 

一、先行調(diào)解制度的優(yōu)越性

 

1、先行調(diào)解的產(chǎn)生是調(diào)解制度發(fā)展的必然需求。調(diào)解制度作為民訴法的一項(xiàng)基本原則，一直在法院的審判活動(dòng)中處于主導(dǎo)地位，它很好地化解了社會(huì)矛盾、化解了當(dāng)事人的強(qiáng)烈對(duì)抗程度。隨著社會(huì)的發(fā)展和法院改革的深入，單一的調(diào)解已不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求和期待，各地法院結(jié)合本地實(shí)際情況，采取多種行之有效的措施，對(duì)訴調(diào)對(duì)接和委托調(diào)解等工作進(jìn)行了積極的探索，極大的豐富了矛盾多元解決機(jī)制的內(nèi)涵和外延。因此，法院調(diào)解已派生出先行調(diào)解制度的產(chǎn)生。先行調(diào)解旨在較短的時(shí)限內(nèi)解決紛爭(zhēng)，使當(dāng)事人節(jié)約時(shí)間，減少訟累，降低訴訟成本，是法院體現(xiàn)便民利民親民的重要舉措，更是法院審判工作與人民同心,與時(shí)代同步的內(nèi)在要求。

 

2、先行調(diào)解豐富和發(fā)展了我國(guó)民事訴訟中的調(diào)解制度。“先行調(diào)解”體現(xiàn)了立法與司法中“調(diào)解優(yōu)先”的理念，也貫徹了把調(diào)解貫穿于訴訟全過程的指導(dǎo)思想。在法律規(guī)定“先行調(diào)解”后，第一審程序中的調(diào)解就已經(jīng)覆蓋了程序的各個(gè)階段，在“起訴與受理”階段中，有立案前的先行調(diào)解、在“審理前的準(zhǔn)備”階段，有第一百三十三條規(guī)定的包括立案調(diào)解和其他審前調(diào)解在內(nèi)的開庭前的調(diào)解；在“開庭審理”階段，有第一百四十二條規(guī)定的法庭辯論終結(jié)后法院作出判決前的調(diào)解。

 

3、先行調(diào)解制度創(chuàng)設(shè)了獨(dú)立的調(diào)解程序。長(zhǎng)期以來，由于立法疏漏，我國(guó)的法院調(diào)解制度是調(diào)審合一，不僅調(diào)解法官和主審法官重合，而且也沒有獨(dú)立的調(diào)解程序，因此，存在著“調(diào)解與審判功能混淆”的問題，并一定程度存在“以判壓調(diào)”、“以調(diào)拖審”的現(xiàn)象。先行調(diào)解制度的正式入法，即旨在通過構(gòu)建獨(dú)立的訴前調(diào)解程序，實(shí)現(xiàn)“調(diào)審分離”。先行調(diào)解具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，是以法院為管理、監(jiān)督甚至主持機(jī)構(gòu)，與訴訟程序相關(guān)聯(lián)但又與審判程序截然不同的裁判外糾紛解決制度，其作為案件進(jìn)入法院后的非審判糾紛解決途徑，基于當(dāng)事人的自愿選擇，在訴訟開始之前就進(jìn)行，與審判途徑相輔相成，共同承擔(dān)著解決糾紛的司法職能。

 

二、先行調(diào)解在司法實(shí)踐中可能產(chǎn)生的問題

 

1、先行調(diào)解的功效被夸大或盲目追捧，各地法院因相互攀比而追求形式。最高法于2004年和2007年相繼頒布關(guān)于強(qiáng)化調(diào)解優(yōu)先的司法解釋及意見，盡管沒有明文規(guī)定調(diào)解率，但各地普遍采用一定的調(diào)解率來激勵(lì)法官，優(yōu)先選用調(diào)解結(jié)案。近來年，訴前調(diào)解的各項(xiàng)指標(biāo)也作為基層法院的重要考核指標(biāo)之一。這些指標(biāo)都關(guān)系到法院的成績(jī)，繼而與法官考評(píng)、年終獎(jiǎng)懲以及評(píng)先評(píng)優(yōu)等直接掛鉤。因而為追求成績(jī)，各地法院盲目攀比，使調(diào)解的功效被無限度的夸大，調(diào)解率的指標(biāo)逐年上升，已脫離了審判客觀的實(shí)際。

 

2、先行調(diào)解可能有會(huì)違背當(dāng)事人意愿、侵害其權(quán)益，導(dǎo)致立案難上加難。雖然先行調(diào)解規(guī)定了當(dāng)事人自愿的原則，但在實(shí)施過程中，部分法院或法官可能因結(jié)案率等原因，不顧當(dāng)事人意愿，而強(qiáng)行要求先行調(diào)解，使部分案件因先行調(diào)解而未能及時(shí)立案，未納入年終考核的受案范圍之內(nèi)。且部分案件因過于追求訴前調(diào)解的指標(biāo)，或因人情請(qǐng)托，甚至徇私舞弊等原因，久調(diào)不決，從而損害司法權(quán)威。

 

3、先行調(diào)解有可能費(fèi)力不討好，既增加了法院工作，又浪費(fèi)司法資源，卻無益于解決矛盾。當(dāng)事人之所以選擇訴訟，一般都是經(jīng)過了百般努力而無濟(jì)于事之后的選擇，故當(dāng)事人都希望盡快進(jìn)入審判程序。且由于未經(jīng)開庭，雙方的證據(jù)、理由、意見沒有充分展示，故任何一方都可能會(huì)認(rèn)為己方有道理，反而難以達(dá)成調(diào)解協(xié)議。因此在實(shí)踐中可能因各地法院對(duì)先行調(diào)解適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)不一，而導(dǎo)致無法有效地實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流，客觀上增加了當(dāng)事人的訟累，又增加了法院的工作強(qiáng)度。

 

4、先行調(diào)解與訴訟的銜接存在諸多函待解決的問題。如在先行調(diào)解過程中，當(dāng)事人申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，因案件只是受理但沒有立案，如何采取保全措施？如被告一方面同意參與調(diào)解，另一方面又向另一有管轄權(quán)的法院就本案的爭(zhēng)議提起了訴訟，此時(shí)應(yīng)如何處理？又如在先行調(diào)解不成的情況下，采用何種方法將調(diào)解銜接于訴訟是必要的和合理的？

 

三、先行調(diào)解制度的構(gòu)建思路

 

1、弱化以“調(diào)撤率”作為考評(píng)法官的機(jī)制。自從倡導(dǎo)“大調(diào)解”以來，“調(diào)撤率”實(shí)際上已被作為上級(jí)法院考評(píng)下級(jí)法院，法院考評(píng)法官的一個(gè)重要指標(biāo)；將逐年不斷提高的“調(diào)撤率”視為法院進(jìn)而法官取得良好工作業(yè)績(jī)的重要表現(xiàn)。它似乎暗示著法院對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的貢獻(xiàn)，是和逐年不斷提高的調(diào)解率直接聯(lián)系在一起的。先行調(diào)解歸根結(jié)底屬于調(diào)解，它和訴訟一樣，都是解決民事爭(zhēng)議的有效方式。對(duì)于先行調(diào)解的價(jià)值，既不能夸大，也不能縮小。如何看待“調(diào)撤率”與法院和法官工作業(yè)績(jī)的關(guān)系，抑或與司法的關(guān)系是一個(gè)值得關(guān)注的問題。實(shí)際中某些法院互相攀比、盲目追求“調(diào)撤率”的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。而要注重調(diào)解的質(zhì)量，那么對(duì)于“調(diào)撤率”數(shù)字的使用就應(yīng)當(dāng)慎重考慮，包括其統(tǒng)計(jì)來源的可靠性、發(fā)布和使用的方式等問題。

 

2、堅(jiān)決貫徹先行調(diào)解的自愿原則。關(guān)于先行調(diào)解的基本原則，首先是自愿原則，這一原則是以第122條“但書”的形式確立的。自愿原則作為先行調(diào)解的一般原則，是在發(fā)揮調(diào)解及時(shí)、有效、低成本化解社會(huì)矛盾糾紛作用的同時(shí)，充分尊重當(dāng)事人訴權(quán)和程序選擇權(quán)的重要體現(xiàn)。盡管對(duì)什么樣的糾紛適合調(diào)解的判斷權(quán)在法院，但法院在決定適用調(diào)解要以當(dāng)事人不反對(duì)、不拒絕為前提。對(duì)于當(dāng)事人來說，雖然調(diào)解的適用不取決于他們的主動(dòng)申請(qǐng)，也不需要取得他們的書面同意，但他們?nèi)舨幌Ｍ⒉煌庹{(diào)解則有權(quán)向法院以提出異議，異議可以口頭方式提出，也可以表現(xiàn)為雖然未及時(shí)提出異議，但在法院確定的調(diào)解日當(dāng)事人一方不到場(chǎng)參與調(diào)解。 只要有一方當(dāng)事人拒絕調(diào)解，先行調(diào)解的努力就告失敗。

 

3、合理規(guī)范先行調(diào)解案件適用范圍。先行調(diào)解的案件應(yīng)掌握案件事實(shí)比較清楚，當(dāng)事人各方對(duì)案件爭(zhēng)議不大且自愿接受調(diào)解的案件才能適用先行調(diào)解程序予以調(diào)解，不能盲目，不切實(shí)際，否則就會(huì)制造當(dāng)事人的厭訴情緒，對(duì)相關(guān)審判部門的繼續(xù)審理制造麻煩，設(shè)置障礙。先行調(diào)解也應(yīng)設(shè)定當(dāng)事人的區(qū)域范圍，先行調(diào)解的當(dāng)事人各方應(yīng)限定在該法院的轄區(qū)范圍內(nèi)或就近地區(qū)，且符合通訊比較發(fā)達(dá)，交通比較便利，當(dāng)事人各方可以隨時(shí)通知到并能及時(shí)到庭的條件。對(duì)于路途遙遠(yuǎn)，費(fèi)用較高，可能使當(dāng)事人增加訴訟成本和訴累的案件，則不應(yīng)納入先行調(diào)解的管轄范圍。

 

4、嚴(yán)格限定先行調(diào)解的期限。先行調(diào)解的期限可限定在20日左右，若依當(dāng)事人的申請(qǐng)亦可推遲，但最長(zhǎng)不超過1個(gè)月。先行調(diào)解的目的在于拓展糾紛在法院快速便捷的解決渠道，與簡(jiǎn)易程序3個(gè)月審限相比首要的優(yōu)勢(shì)在于期限縮短，因此應(yīng)盡量控制在1個(gè)月之內(nèi)。即使當(dāng)事人需要更多的時(shí)間洽談協(xié)商，亦可正式立案后再行調(diào)解，做到與訴訟的平穩(wěn)銜接，以此保證先行調(diào)解工作的有效性。一旦調(diào)解不成功或期限截至，應(yīng)立即轉(zhuǎn)入立案受理程序。

 

5、建立先行調(diào)解的調(diào)審分離模式。為了保障程序公正，建立調(diào)解法官和審判法官分離制，是完善民事訴訟法各項(xiàng)制度的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)司法公平正義的必然選擇。對(duì)此，先行調(diào)解原則上在法院進(jìn)行，也可靈活掌握，在當(dāng)事人能夠接受的其他地方如糾紛發(fā)生地、當(dāng)事人所在地進(jìn)行。在先行調(diào)解程序的進(jìn)行過程中，法院可以委托其他社會(huì)力量如人民調(diào)解、專家調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)處等協(xié)助調(diào)解，以此彌補(bǔ)法院自身司法資源的不足。由于先行調(diào)解處理的案件尚未進(jìn)入訴訟系屬，不便由各審判庭來負(fù)責(zé)管理，所以應(yīng)設(shè)立專門負(fù)責(zé)先行調(diào)解的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，以有力管控先行調(diào)解的有序進(jìn)展。

 

6、建立先行調(diào)解與訴訟的銜接機(jī)制。首先應(yīng)明確規(guī)定先行調(diào)解開始的時(shí)間即視為訴訟開始的時(shí)間，而一旦由先行調(diào)解程序轉(zhuǎn)入訴訟程序，從通知被告參加調(diào)解時(shí)起則作為被告答辯期及舉證期限的起算時(shí)間。如此既是調(diào)解不成時(shí)對(duì)原告的補(bǔ)償，有助于提升原告接受“先行調(diào)解”的意愿，同時(shí)也更能實(shí)現(xiàn)先行調(diào)解縮短訴訟周期的初衷，不因先行調(diào)解的不成功而變相地延長(zhǎng)了審理期限。其次應(yīng)界定先行調(diào)解期間的案件處于已經(jīng)受理但尚未立案的預(yù)立案期間，由此可以解決被告一方面同意參與調(diào)解，另一方面又向另一有管轄權(quán)的法院就本案的爭(zhēng)議提起訴訟的問題，此時(shí)先行調(diào)解的法院已受理在先，訴訟系屬的效力將阻止另一法院再受理此案。再次，如在先行調(diào)解期間，原告提出財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)，此時(shí)因訴前保全的有效期限與先行調(diào)解的期限可能存在沖突，故以立即將先行調(diào)解案件轉(zhuǎn)入立案訴訟程序再進(jìn)行訴訟保全為宜。