內容摘要：廉政風險節點防控機制是海陵法院為防止腐敗發生，以制約和監督司法權運行為核心，以制度建設為著力點，以風險節點防控為主要措施的一項廉政制度創新。該制度已經在海陵法院實施并取得些許成效。本文擬從該制度產生的背景及其制定的科學性出發，對制度的主要構成和具體內容進行闡述，并指出該制度現階段存在的不足。

 

關鍵詞：廉政  節點  風險  防控措施

 

一、廉政風險節點防控機制的形成背景

 

長期以來，由于缺乏融入司法審判的具體手段，人民法院黨風廉政建設的諸多制度、措施和做法，大多隔靴撓癢、對空喊話，效果并未彰顯。司法腐敗依然發案不斷，投訴信訪亦居高不下。2005年我院有兩名法官被檢察機關立案偵查，教訓深刻，令人痛定思痛。如何創新工作機制，在遵守現行各類廉政制度的基礎上，探索一套利用現有各類監管資源、實現與審判流程無縫對接的防控網，成為我院連續3屆黨組及紀檢監察部門思考和探索的長期課題。經過反復醞釀和實踐運行，逐步形成了一套廉政風險節點防控機制。該機制通過排查分析，鎖定司法腐敗易發多發的21個審判流程關鍵節點，重點制訂了針對性的具體控防措施，并嘗試從源頭上及時發現和防控腐敗現象的發生，從而使腐敗“不能為”、“不敢為”的他律機制得以強化。

 

二、廉政風險節點防控機制的主要構成

 

廉政風險防控機制貫穿于6個審判流程之中，共21個節點、21個風險、47條措施。節點、風險、防控措施三部分一一對應。

 

第一部分為節點，是該機制的工作基點。案件受理及分配包括4個節點：立案審查、案件分配、訴訟費收取、管轄權異議。司法鑒定及拍賣方面包括1個節點：委托。刑事審判包括5個節點：變更強制措施、定罪量刑、案件討論、罰金數額確定、贓款贓物處理。民事審判包括6個節點：證據收集、訴訟保全、開庭審理、調解與撤訴、合議庭討論、庭室討論。行政審判包括1個節點：案件審理。執行工作包括4個節點：執行流程、采取執行措施、執行異議審查、財產處分。所列節點都是各條線上極易發生腐敗的預防關鍵點。之所以將節點作為整個機制的切入點，一是因為其明確了該機制的工作重點，便于集中精力監管，避免面面俱到，但實際操作卻無從下手的尷尬。二是因為以21個節點作為支撐，反腐工作可以進一步覆蓋其他方面，由點到線，最終形成全院反腐網絡。

 

第二部分是風險，實質是對有關腐敗現象的描述。風險是基于各節點，總結了過往各級法院違法違紀案件中的常見腐敗形式，并結合了我院實際工作中存在的問題確定而來。風險的制定是將腐敗問題具體化，以便透過具體現象或行為判斷腐敗的發生，進而能夠采取相應措施。

 

第三部分是防控措施。防控措施是整個節點防控機制的最為重要的部分，是對確定的節點風險進行預防和監管的具體措施。防控措施是堅持不擅自另設規定的原則，嚴格依照現有法律法規及本院原有制度進行確定，防止了規定的混亂。防控措施較為多樣，大致可以分為三類。第一類是設施監控類，此類措施主要是通過某些設施的設置起到對風險的防控作用。如：由電腦隨機分案；在鑒定搖號室設立三同步；在訴訟服務大廳公示訴訟費收費標準等。第二類是制度監管類，這類措施是相關人員或部門按照已有或本機制設立的規定和制度各自履職，本機制的絕大多數防控措施均屬于此類。如：訴訟費收取從嚴執行減、緩、免三級審批制度；紀檢監察人員按規定對庭審進行巡查。第三類是違規處置類，該類措施是就已經發生的腐敗行為進行的處置。如：在定罪量刑方面，承辦法官違反規定私下會見當事人、近親屬的一經發現，按嚴重違紀處理，有索賄的，移送紀委查處；因管轄權異議案件被二審法院指定受理的，責任人須接受質委會質詢。

 

三、廉政風險節點防控機制的內容分述

 

節點防控機制作為一項反腐制度嵌入法院主要工作流程中，根據條線工作的情況不同，具體做法呈現多樣化。

 

（一）  案件受理及分配

 

以立案審查為節點，為防止違反審批規定，擅自對應受理的案件不予受理的情況發生。首先，在立案窗口設專職法官負責受案審查，并堅持案件受理逐級審批制度。第二，如果當事人堅持索要不予受理裁定書，應在7個工作日內做出書面裁定并送達。第三，對無正當理由超過7個工作日不立不裁并造成不良影響的負責人按違法審判給予行政警告以上處分。

 

以案件分配為節點，為防止違反隨機分案規定，按照私下掌控需要或關系親疏來選擇或變更承辦法官的情況發生。首先，確定所有案件均由立案庭專設電腦隨機分案。第二，除回避等法定事由或其它的合理事由必須變更承辦法官外，一律不得隨意變更法官。第三，審判庭每月變更承辦法官數達到每月受理案件數5%以上的，所在庭負責人須向質委會逐一案件說明理由并接受委員質詢。

 

以訴訟費收取為節點，為防止徇私為不符合減、緩、免條件的當事人申請減免訴訟費用或應當增加訴訟費的不通知當事人增加的情況發生。首先，在訴訟服務大廳內以醒目方式公示訴訟費用收費依據與收費標準。第二，從嚴執行減、緩、免三級審批制度。第三，將當事人增加訴訟請求時承辦法官是否按規定追加訴訟費作為評查卷宗時的重點。

 

以管轄權異議為節點，為防止名為地方保護實為私下關系之考慮甚至暗中收取好處，曲意解釋管轄規定或牽強附會尋找聯結點作出管轄權異議裁定情況發生。如果因管轄權異議案件被二審法院指定受理，責任人須接受質委會質詢。

 

（二）司法鑒定及拍賣

 

以委托為節點，為防止存在故意違反規定選定審計、鑒定、評估、拍賣等中介機構，或者串通、指使相關中介機構在審計、鑒定、評估、拍賣等活動中徇私舞弊、弄虛作假等情況。首先，應公示人民法院委托鑒定機構備選名冊。第二，建立庭審式搖號室科技“三同步”。第三，監察室派員在搖號室現場監督。

 

（三）刑事審判

 

以變更強制措施為節點，為防止存在徇私舞弊對不符合法律規定條件的被告人采取取保候審措施，或明知已經決定逮捕的被告人未被實際逮捕而不及時向庭長、分管院長和院長匯報等情況。首先從嚴審查，由庭長審核、分管院長審批及質評組質評時對照刑事訴訟法規定的取保候審四種情形嚴審。第二，執行逮捕決定由承辦法官負責安排，公安機關派員當場執行。因故不能執行的，承辦人須及時向庭長和分管院長報告。第三，對明顯不符合規定的被告人采取取保候審強制措施，或明知被告人已被決定逮捕而未被實際逮捕，不及時報告并造成被告人逃脫、制造偽證、毀滅證據、威脅證人、再犯新罪等嚴重后果的，追究相關責任人責任。

 

以定罪量刑為節點，為防止私下與被告人的親屬聯系并夸大犯罪性質和量刑幅度，利用心理暗示造成對方畏懼，以達到索賄目的的情況發生。從嚴執行承辦法官不得私下會見被告人及其代理人、近親屬的規定。違反規定的，一經發現，按嚴重違紀處理。有暗示索賄嫌疑的，移送紀委查處。

 

以案件討論為節點，為防止隱瞞或利用語言技巧故意遺漏或淡化足以影響定罪量刑的案件事實中的某些重要細節，誤導審判委員會做出符合其需要的決定，并借此逃避錯案責任追究的情況發生。首先，合議庭成員尤其是持不同意見的成員須列席審委會。第二，審委會委員重點對承辦法官運用自有裁量權所作裁判部分所依據的法律援助、刑事政策、法學原理和司法邏輯進行質詢。第三，為避免對其他委員形成意見導向，分管副院長應在合議庭匯報、庭長補充說明、其他委員發表意見后，審委會主任發言前發言。第四，案件被二審法院發回重審或改判且須追究責任的（以追究責任為一般，不追究為例外），承辦法官、合議庭持錯誤意見的法官、法律文書審核人、簽發人、審委會發表錯誤意見的委員，均須承擔相應責任。

 

以罰金數額確定為節點，為防止徇私少罰或侵吞罰金款項情況發生。首先，制訂罰金數額與刑期、刑種、罪名一一對應規定。第二，所有款項一律繳到法院賬戶，承辦法官不得經手。

 

以贓款、贓物處理為節點，為防止侵吞或挪用控制的贓款、贓物情況發生。首先，建立贓款贓物統一登記制度。第二，追繳到的贓款一律繳至法院賬戶，承辦法官不得經手。贓物集中保管。第三，贓款贓物已發還的須有領受人簽字。

 

（四）民事審判

 

以證據收集為節點，為防止故意毀棄、篡改、隱匿、偽造、偷換證據或者其他訴訟材料情況發生。首先，如收到當事人提交的證據材料，應當出具收據，寫明證據名稱、頁數、份數、原件或復印件及收到時間等，并由經辦人員簽名或蓋章。第二，如存在上述故意行為，追究經辦人責任。

 

以訴訟保全為節點，為防止出現為照顧特定當事人，對保全申請人提供的擔保材料審查認真程度不一情況發生。首先，庭長在簽發保全裁定書時應當對保全是否符合法定條件，手續是否齊全進行必要的審查。第二，因保全錯誤，造成嚴重后果，應追究相關人員的責任。

 

以開庭審理為節點，為防止不按法律規定的程序開庭審理案件，在開庭過程中隨意制止當事人發言或不允許當事人提交證據，剝奪當事人辯論權利的；不按規定的時間開庭，或隨意更改開放時間等情況發生。首先，利用“三同步”記錄庭審過程。第二，紀檢監察人員按規對庭審進行巡查。

 

以調解與撤訴為節點，為防止因徇私而違反規定迫使當事人違背真實意愿撤訴、接受調解并損害其利益的情況發生。首先，以筆錄的形式反映調解與撤訴的過程。第二，法官應當對可能影響當事人權利的重大事項進行必要的釋明。第三，利用“三同步”記錄過程。

 

以合議庭討論為節點，為防止出現合議庭對應當經合議庭合議的案件不合議或假合議，或者故意向合議庭隱瞞主要證據、重要情節或者提供虛假情況的等枉法裁判情形。首先，每位合議庭組成人員須進行庭前準備、庭審及合議庭評議。第二，合議庭討論時，每位合議庭成員須獨立發表意見，并詳述理由。書記員負責如實記錄合議庭筆錄。第三，對合議庭成員意見分歧較大的案件應按規定提交庭室或審委會討論。

 

以庭室討論為節點，為防止在庭室討論案件時，院、庭長違反規定發表意見，要求或變向要求以自己的意見為主導，影響承辦法官審理案件的情況發生。首先，參加討論的每個法官應當獨立發表意見，須詳述理由。第二，以討論筆錄的形式記錄討論內容，并簽字確認，裝訂副卷。

 

（五）行政審判

 

以案件審理為節點，為防止因與行政機關或某特定當事人關系密切，在相關行政案件審理過程中，對另一方施壓或說情、打招呼的情況發生。行政案件審理須實行案件合議討論制度，合議庭成員應依法履職。

 

（六）執行工作

 

以執行流程為節點，為防止執行法官對案件“一手包辦”，缺乏監管的情況發生。首先，設立執行啟動組、財產查控組、財產處分組、結案審查組，由不同執行人員分別行使。第二，執行啟動、財產查控、財產處分、結案審查各階段執行事項依次推進、前清后接。

 

以采取執行措施為節點，為防止故意違反規定采取執行措施，造成案件當事人、案外人或者第三人財產損失的情況發生。首先，采取查封、扣押、凍結、劃撥等執行措施的，應當依法制定裁定書送達被執行人，并在實施執行措施后將有關情況及時告知雙方當事人，或者以方便當事人查詢的方式予以公開。第二，采取執行強制措施的，須嚴格履行審批手續，緊急情況下采取的措施，相關手續立即補辦。第三，違反規定執行，造成嚴重后果的，追究相關人員的責任。

 

以執行異議審查為節點，為防止存在為徇私舞弊不按規定審查執行異議的情況發生。執行異議須提交合議庭評議。

 

以財產處分為節點，為防止存在利用職務之便，非法占有執行款物的情況發生。由財產處分組專人負責，并建立執行款物專用臺帳備查。

 

四、廉政風險節點防控機制的初步成效

 

自2006年以來，已保持了連續九年違法違紀案件零記錄。被評為區預防職務犯罪先進單位，同時我院也先后創建成功省、市、區廉政文化示范單位，紀檢組年年被評為區先進基層紀檢組織。行政審判庭、民二庭先后創建成“廉潔司法示范庭”。至各類紀檢監察機關投訴和反映問題的來信來訪數也逐年大幅同比下降，而來紀檢監察部門反映的為數不多的信訪基本上屬于對裁判不服的問題，懷疑法官不廉或司法作風問題的極少。司法廉潔也促進了司法公正，人民群眾的滿意度顯著提升，我院連續4年被表彰為區“十佳人民滿意機關”，并被省法院表彰為先進法院。

 

五、廉政風險節點防控機制的推廣價值

 

法院歷來是反腐倡廉建設的重點單位，但從近年各級法院查處的違法違紀情況來看，司法腐敗問題依然突出，成為阻礙法院發展的重大疑難問題。

 

法院反腐之困有二：第一，監管范圍廣。法院須監管的人數較多，各部門具體工作環節也較多，不利于監管。第二，監管難度大。首先，法院工作專業性較強，規范各類工作的法律法規繁多，監管人員難以全面把控司法工作。其次，法官其自身有法律賦予的自由裁量權，監管人員難以掌握某個做法是否適度。

 

節點防控機制為解決上述問題，本機制具有三大優點：第一，突出重點。本機制確定了21個最易發生腐敗問題的工作節點作為防控重點。雖然只有21個節點，但也基本覆蓋了全院主要條線的重點工作環節，這樣確保防控效果最大化。

 

第二，措施可行。以往反腐監督制度絕大多數都是規定“應該”如何去做，但沒有說明如果沒有按規定去做該怎樣防控，所以無法起到較好的防控效果。本機制為切實解決這一問題，著力制定了具有可操作性的防控措施。

 

第三，多方共管。法院由于自身的特殊性，法院本身就有一套相對完善的監管體系，法律規定也多出于公正司法考慮，對法官的規定不可謂不多。所以，本機制的防控措施中也整合了其他制度，適時需要相關部門及人員認真按規履職。因此，節點防控機制不是孤立的一項制度，多方協同防控也一定程度上解決了監管范圍廣和難度大的問題。

 

五、廉政風險節點防控機制的尚存不足

 

由于節點防控機制是一種模式的探索與創新，作為一項新制度必然有其不完善的地方。

 

第一，防控范圍不夠全面。本機制探索以21個節點作為防控重要環節，雖然是出于目前防控效果最大化的考慮，但21個節點不足以防控法院所有腐敗行為，需要進一步擴充。

 

第二，防控措施不夠完善。本機制措施制定雖經過反復研究，實踐運行，但仍然有進一步拓展和改進的空間，防控措施的針對性、可操作性以及面對新問題的出現，防控措施也需適時更新。