近年來，隨著人民群眾法律意識的提高，公民、法人及其他組織狀告行政機關不作為的案件數量驟然上升，行政不作為案件引起人民群眾以及社會各界的廣泛關注。同時，理論界長期以來對行政作為比較重視，比如行政處罰、行政強制、行政許可等皆是學者們研究的重點。然而，對行政不作為的研究卻不夠充分和細致。許多學者對行政行為進行分類時，多注重行政行為的抽象與具體之分、依職權與依申請之分等，卻很少談起行政行為的作為與不作為之分，更無專門系統的介紹行政不作為的內涵。這表明了我國對行政行為理論體系研究的不全面性。因此，有必要加強對行政不作為的研討，以完善行政行為的理論體系。

 

一、行政不作為的涵義及特征

 

（一）  行政不作為的涵義

 

對于行政不作為的涵義，目前理論界還沒有形成統一的觀點。一般認為，行政不作為應指行政主體及行政公務人員在其所屬的職責權限范圍內，負有積極實施法定行為義務而在法定合理期限內應當作為也可能作為的情況下而實際不為的違法行為。行政不作為不等同于不履行法定職責，兩者無論從外延或內涵上都有很大的區別。不履行法定職責是指行政主體富有法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例以及規章規定的職責，有能力履行而明示拒絕履行或不予答復的行為，實際上行政訴訟法所規定的僅僅是不履行法定職責，而沒有對行政不作為作出規定。行政不作為則是指行政主體負有作為的行政義務，有能力履行而在程序上未予履行或拖延履行的行為。從內涵來看，兩者也有很大區別，不履行法定職責既包括行政主體程序上的不作為，也包括實體處理上的不作為，而行政不作為則不包含行政主體明示拒絕的行為，因為明示拒絕體現在行政程序上，行政主體已經履行了受理、審查、答復等一系列行政程序，它表現出來的是積極的作為狀態。

 

（二）行政不作為的特征

 

1、消極性。行政不作為的消極性在主觀上表現為行政主體對其行政職權的放棄，在客觀上表現為不履行或拖延履行所承擔的行政作為義務。

 

2、違法性。違法性是行政不作為的本質特征，由于行政主體沒有在法定期限或合理期限內履行其行政義務，所以，行政主體一旦被認定構成行政不作為，就意味著這種行政不作為必然違法，從理論上講根本不存在合法的行政不作為，合法的行政行為必然不構成行政不作為。

 

3、程序性。判斷行政主體的行為是作為還是不作為，最基本的是要看其是否啟動并完成了行政程序。無論是依申請的行政行為還是依職權的行政行為，只要行政主體啟動并完成了行政程序，不論相對人的實體要求是否得到滿足，人身權、財產權是否得到了有效的保護，行政主體的行為都屬于法律意義上的積極作為行為，不構成行政不作為，因此，程序性是行政不作為的一個很重要的特征。

 

4、非自由裁量性。行政行為的一個顯著特征是行政主體擁有較大的自由裁量權。但在行政不作為案件中，行政主體的這種自由裁量權受到了嚴格的限制，行政主體必須履行其承擔的行政義務，既不能放棄履行，也不能推諉、拖延履行，行政主體在履行義務上沒有選擇的余地，行政主體在接到行政相對人申請或依職權發現相對人需要獲得救助的情形后，應立即啟動行政程序，并在法定的合理的期間完成行政程序，行政主體在這個問題上不能自由裁量。

 

二、行政不作為形成的原因分析

 

（一）主觀原因

 

1、行政執法人員行政法律意識變異。法律意識，人們一般理解為包括法律心理、法律知識與法律思想。行政執法主體的無法律意識或法律意識變異，是行政不作為的根源和基本原因之一。行政行為的作出有賴于行政主體對法律的認識和態度等主觀心理因素，這些主觀心理因素，都會引起行政不作為的產生。態度反映行政主體的行為傾向，態度一經形成則對行政行為具有潛在的動力性，如果行政行為的主體基于不正當的考慮，或對嚴格執法持消極、規避的態度，就有可能產生行政不作為，妨礙合法有效的行政行為的實施，給依法行政帶來一種心理障礙。行政機關和行政人員對法律知識的掌握程度，直接影響其對法律的理解和適用，沒有對法律的正確理解和對法律精神的準確把握，沒有對問題的正確認識和分析，也就必然要導致行政不作為違法行為的產生。行為主體的行政法律思想將制約著行政法治的程度，行政行為主體的法律思想是一種對行政法律規范系統的認識，如果在法律思想上有偏差，必然會產生導致行政不作為，在這方面，關鍵是缺乏一種內在控制的自律思想和外在控制的他律思想。法律本身就是一種控制手段，但這種觀念并沒有深入人心，特別是對行政機關和行政執法人員來說往往并無此認識，以致在行政行為主體身上存在不服從道德規范和法律規范約束的傾向，存在不注重依法和法的價值來實施和評價行政行為，消極的對待行政義務。

 

2、私欲作怪，經不起功利誘惑.任何主體總有各層次需要和利益，行為正是由主體的需要和利益決定的。行為主體的需要和利益方面出現的偏差，是行政不作為的起因。正是人的貪欲和私利及小集團利益的驅動，引發了大量的行政不作為案件的發生。在新舊體制轉軌時期，追求效益為目標，也從反面刺激了人們的物欲、權力欲、金錢欲，行政權力的執掌者則利用國家權力與金錢聯姻，從而表現出以權謀私、貪贓枉法權錢交易等政治腐敗。“行政不作為本身就是權力非物質性腐敗的一種隱蔽形式”。政府是人民的政府，人民的利益、國家的利益應高于一切，作為代表國家行使行政權力的人民政府及其工作部門不應有自己的小集團利益，行使行政權力時不應把行政人員的個人私利滲入其中，但金錢、財富的誘惑和行政機關自身利益的狹隘圈子，膨脹了一些行政機關的利益觀念，從而在利益驅使下，有利的爭著管，無利的則棄之不管或相互推諉，故意不作為。

 

3、人情網和關系網及“長官意志”的干擾。人情和關系對依法行政構成一種無形且巨大的威脅和破壞力量。從法治的角度來說，行政機關及行政人員必須服從和正確適用法律，而不得考慮任何法外因素。一當有人情和關系滲入行政行為中，則行政行為的合法性以及合理性必然遭到破壞。行政執法人員在實際、行使行政權力的過程中，不可避免地要受到人情因素的制約，面臨著來自家庭、朋友、親戚、同學等的壓力，不僅如此，行政執法人員還需面對錯綜復雜的關系網，既有與其他國家機關、社會中的人員的外部關系網，也有行政機關內部工作人員相互編織的關系網，面對如此復雜的人際關系，行政執法人員當然要謹慎行事，謹防觸犯了關系網，得罪了領導，如此利用手中的權力來追求個人利益，必然會妨礙依法行政，導致行政作不作為的產生。

 

（二）客觀原因

 

1、立法上的原因。我國行政法律體系存在若干沖突和欠缺，以致行政執法行為中存在諸多的問題。我國立法體制上，立法主體多元化，但相互間的立法權限范圍不清，以致法出多門，立法呈現無序，混亂之態，其中突出地表現在行政立法上，大量的行政規章及規范性文件和法律、行政法規相沖突，且行政規章和規范性文件相互間有更多抵觸之情形，如有的規定應對行政相對人的申請應予受理，而有規定則不應受理，這種現象又導致行政機關在具體實施行政執法時不知所措，導致行為違法，產生大量的行政不作為。行政法律規范本身的缺限導致了對不作為行政行為無所作為，針對行政不作為的“懶”性，每一部法律規范應對行政機關履行法定職責的期限加以約束。但目前，我國的大量的行政法規、規章及規范性文件都沒有對履行期限作出明確的規定。我國的法律、法規、規章之所以出現這樣的缺陷，主要是由于當時的立法歷史背景、立法機制、立法技術造成的，這種缺陷給行政機關“不作為”大開方便之門，并對此無“法”作為。

 

2、行政習性的影響。長期以來，政府是命令型政府，現在需轉變觀念為服務型政府，但是由于長時間形成的習性，在短的時間內無法改變，這就導致行政機關在行政執法中擺架子，耍特權，存在嚴重的官僚主義，對人民群眾的申請無故拖延，或根本不在乎，導致行政不作為。這種習性與現代社會主義法治觀念格格不入，必須盡快根除。

 

三、對制約行政不作為的對策思考

 

1、以規范行政程序制約“不作為”行政行為。憲法規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。而依法治國的根本要求是“有法可依有法必依，執法必嚴，違法必究”。現代法治國家特別強調對于重要行政行為加以規范化，對直接影響行政相對人重大利益的行政行為實行嚴密的程序控制，以法定形式設置程序規則和制度來控制來監督行政權力的運行，規范行政行為的實施過程，力圖反映現代行政的民主精神，體現公正、公開、效能和公平原則，但縱觀我國的行政法規，惟獨沒有一部統一的行政程序法典。行政程序法規的欠缺，“無法可依”則無從談起“有法必依，執法必嚴，違法必究”“沒有規矩不成方圓”，沒有一部行政程序法則，必將導致行政的武斷專橫或行政的“不作為”，勢必會滋生行政上的腐敗。試想沒有健全的程序，實體法上設定的權利何以得到落實？因此，我認為當前制定行政程序法規，建立行政程序制度是適應建立社會主義市場經濟，發展民主政治，保障公民基本權利，促進和發展人權事業，遏制和消除腐敗現象、克服官僚主義以及提高行政效率的需要。行政程序法的制定要對行政機關實施行政行為的步驟、順序、時限等作出明確規定，使行政機關行政管理有章可循，使行政相對人合法實體權利依賴于程序得以正確順利地實現，從根本上克服目前行政執法、行政訴訟許多方面包括“不作為”行政案件的審判操作、實體把握等無所適從的局面，以此來制約“不作為”行政行為。

 

2、行政時效防治行政不作為。用規定的辦結期限制約行政不作為，行政程序法可以借鑒三大程序法對人民法院在審理案件上所規定的明確“審限”，規定行政機關在依法履行法定職責時給出的明確的期限，即時效制度，要求行政機關必須在一定的期限作出決定。時效制度的建立，保障行政行為及時作出，避免因行政行為所拖延耽擱造成行政相對人權益的損害，防止了官僚主義的發生，提高了行政效率，從而有利于穩定行政管理秩序和社會秩序。行政機關除不可抗拒等不能作為外，如不能在法定的期限內履行完畢即認定違法“不作為”，使行政審判中的“拖延履行”認定有個明確的說法，從而賦予行政相對人更多的權利，更好地保障行政相對人的合法權益，強化行政相對人的地位，使雙方權利義務趨于平衡，克服目前我國行政法中重保障效率程序，輕權力制約、權利保護之弊端，樹立人民政府高效之形象。

  

3、加強行政監督制約“行政不作為”。以上已論及從程序上制定統一的行政程序法及行政執法的時限規定，但僅僅有行政法規規定的還不夠，還不足以防止行政執法規范化的落實。為保證執法到位，還應加強執法監督力度，實行“督辦”制度。目前我縣的行政執法水平不容樂觀，究其原因，除了行政執法人員思想政治素質、行政倫理素養、業務水平等因素影響外，關鍵一點還是監督不力。就“不作為”行政案件而言，除完善法律、法規和規章外，還應該加大執法監督力度，在行政執法機關推行“督辦”制度，行政相對人對行政機關違法“不作為”可以向其監督機關投訴，監督部門接到報告后作出書面形式進行督辦、催辦，對違者以法律、法規、規章追究責任。       

 

                     

參考文獻：

 

1、方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社。

2、姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社。

3、羅豪才主編：《現代行政法的平衡理論》，北京大學出版社。

4、中國法學會訴訟法研究會編：《訴訟法理論與實踐》，中國政法大學出版社。

5、楊海坤、章志遠著：《行政法學基本論》，中國政法大學出版社。

6、周佑勇：《行政不作為要件的展開》，載《中國法學》。