內容提要：

 

行政訴訟法實施20余年來，在保障人民群眾合法權益，維護和監督行政機關依法行政，促進社會和諧穩定，推動民主法治進程等各個方面都發揮了重大作用。但是，隨著社會主義市場經濟體制和社會主義民主法治的快速發展，這部制定于計劃經濟時代的法律日益滯后，很大程度上制約了行政訴訟功能的充分發揮，行政審判面臨的問題異常突出。本文從我國行政審判體制的概念、性質入手，細致地闡述行政審判體制的內容和現狀，接著從影響行政審判的內外因素兩個方面入手闡述行政審判面臨的困境；并從審判實務中遇到的影響司法工作的因素做了詳細地分析；最后針對行政審判體制面臨的困境提出設置專門的行政法院機構以排除各種因素的影響，構建符合我國國情的行政審判機構進行了分析和論證。

 

 

關鍵詞：行政審判, 體制約束，行政法院

 

 

引言：

 

行政審判面臨的問題異常突出，一是門難進。在三大訴訟當中，行政訴訟的受理難度最大，地方人為設置門檻妨礙訴權行使的情況最多。2011年，以不予受理和駁回起訴結案的占全部一審行政案件結案總數的7.8％，是民商事案件的7.8倍。因各種土政策"隱性"不予受理的更是不計其數。縱向比較，行政案件總量增幅呈現停滯狀態，在各類案件中所占比例日益縮水。二是案難審。進門不易，出門更難。司法的腰桿不硬、手段不足，使得法官不敢下判、不能下判，大量案件動員撤訴，以實體判決方式結案的僅占結案總數的27.21％。三是判難勝。被告敗訴率持續走低，從早期的30％左右降到目前的不足10％。四是訴難息。上訴率、申訴率不斷呈現逆升，息訴難度加大。2011年，行政案件的申訴率高達全部案件的8.5％，分別是刑事、民事申訴率的6倍和6.3倍。造成上述"四難"的成因多面復雜，究其關鍵，還是現行司法、行政合一的行政審判體制之掣肘。在地方法院在人財物各方面都受制于當地政府的體制下，"縣法院審不了縣政府"難免成為普遍現象，基層法院的一審功能幾乎形同虛設。2011年，全國行政案件的上訴率達到了創紀錄的72.85％，分別是刑事和民事上訴率的6倍和2.4倍。在部分地區，幾乎所有一審案件都會引起上訴。根本而言，現行行政審判體制不做調整，其他方面的努力再大、再多，也無法從根本上擺脫困境。

 

一、行政審判體制概述

 

（一）行政審判體制的概念、內容與功能

 

行政審判體制，是指一個國家行使行政審判權的組織機構系統，以及它們實施行政審判權活動規則的總和。 圍繞著行政審判權在各組織之間的權限劃分可以稱之為行政審判體制。行政審判體制主要包括兩方面的內容：(1)行政機關與司法機關之間的關系，它主要解決的是行政審判組織的外部關系；(2)司法機關的內部運行體制，它主要解決司法機關行政審判的權限分工問題。

 

行政審判體制的功能體現在保證審判的獨立、公正與公平，實現行政訴訟目的，促進全民法律意識提高等多種方面。為此，西方國家在行政審判體制的設置上都十分注意司法的獨立性。目前，世界范圍內典型的行政審判體制主要有兩種：一元制(合并主義)與二元制(分離主義)。前者以英美為典型代表；后者以法國、德國等大陸法系國家為代表。實行合并主義的國家，沒有專門的行政法院，行政訴訟案件由普通法院管轄。實行分離主義的國家，有的將行政法院設立于行政系統內部，如法國；有的設立與普通法院平行的獨立行政法院審理行政案件，如德國。

 

我國《行政訴訟法》第3條第2款規定："人民法院設行政審判庭，審理行政案件。"《行政訴訟法解釋》第6條進一步具體規定："各級人民法院行政審判庭審理行政案件和審查行政機關申請執行其具體行政行為的案件。專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執行行政機關申請執行其具體行為的案件。"據此，我們可以認定我國行政審判體制是普通法院的司法審查制，除少數案件外行政案件由人民法院的行政審判庭審理。我國的行政審判體制具有一定的特殊性，審理行政案件的組織設立在普通法院內部，類似于一元制體制，同時，該組織又獨立于審理刑事、民事案件的組織，具有相對的獨立性。

 

行政審判體制十分復雜，要受到方方面面的影響和制約。建立行政審判體制既要考慮一個國家的大環境、大背景，又要使行政審判體制在運作過程中各方面的影響和制約降到最小或受到最大的限制。一般認為，行政審判體制具有保護公民、法人及其他組織合法權益即實現行政訴訟目的的功能。但是，行政訴訟目的并不僅僅體現在這一方面，它還體現在維護行政機關行使行政權力方面。總之，行政審判體制在實現行政訴訟目的，促進全民法律意識提高，保證審判的公開、公平性以及維護行政機關正確行使行政權力方面等都具有作用。

 

(二)我國現行的行政審判體制

 

行政案件的審判權由誰承擔，這是行政審判體制首先要解決的問題。在我國傳統社會，審判制度的基本特征是司法與行政不分且無獨立性，當前此種情形己發生了重大變化，審判機構己基本分離，法院己脫離行政、立法機關而成為一個單獨設置的機構，且自上而下形成了一個龐大的法院系統。法院已具有相對獨立性，依據憲法和有關法律，任何行政機關、社會團體和公民個人均不得干涉法院的獨立審判權。中國的分離型、專門型法院肇端于清末袁世凱依《天津府屬試辦審判章程》而建制的審判廳，"真正形成于文革結束后新憲法與法院組織法的頒布與施行。雖幾經變革，但整體而言，機構的分離性和對外獨立性均無實質性變化。根據我國《憲法》和《人民法院組織法》規定，人民法院行使國家審判權。人民法院有地方各級人民法院、軍事法院等專門法院和最高人民法院。也就是說，我國的行政審判機關并沒有采用法國在行政機關系統內設立行政法院的模式，也不像德國的方式，在普通法院系統內設立專門的行政法院的模式，而是由普通法院作為行政審判機關。但是，這種模式也不同于英美國家，而是自成一派，根據行政審判體制的內容來分析，具體如下：

 

1、外部管理體制

 

"我國現行的審判體制基本上可以概括為黨委領導、人大和上級法院監督指導、政府管理人財物的法院體制。" 中國共產黨人雖在早期曾對20年代司法從屬行政的現象提出過抨擊，毛澤東在《湖南農民運動考察報告》中批評道："湖南的司法制度，還是知縣兼理司法，承審員助知事審案。知事及其屬僚要發財，全靠經錢糧攤派、辦兵役和在民刑訴訟上顛倒敲詐這幾件事，尤以后一件為經常可靠的財源。"6但是，1951年制定的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》第10條規定："各級人民法院(包括最高人民法院、分庭)為同級人民政府的組成部分，受同級人民政府委員會領導和監督。"1954年憲法將法院第一次從人民政府中分離，但人、財、物仍由政府管理，且該體制至今仍在延續。在該審判體制下，法院管理上不能自治，司法活動中受多方限制，有來自人大的干預、有來自政策的影響，有來自黨和政府的過問。在一頂訪談調查中，受訪的一位副院長說到："雖然政府、人大、政法委過問的多些，黨委相對較少，但在地區一把手、二把手一旦親自過問，就必須聽他們的。他們一般打電話來問。為此，我們一方面把案件交審委會，審委會通過法院的名義與中院通氣，以便到時好向雙方交待。因為他們干預的案件事關社會的協調發展，案件的法律性質己降低到第二位。最難辦的就是處理所在地區政府、黨委出面過問的案子，因為他們管錢、管人。" 由于這些政治體制存在的種種弊端，盡管是由與行政機關互不隸屬的人民法院對行政案件行使審判權，但大量存在的行政干預，導致行政訴訟只能發揮有限的作用。因此，如何保證人民法院獨立行使行政審判權，仍然是一個有待進一步解決的問題。

 

2、內部管理體制

 

我國的法院系統根據案件的性質，設立了民事、刑事、行政審判庭，各司其職。《行政訴訟法》第3條規定：人民法院設行政審判庭，審理行政案件。據此，人民法院審理行政案件通過專門設立的行政審判庭進行，而不是由己設立的其他專業審判庭審理。同時，《行訴解釋》第6條規定：專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執行行政機關申請執行其具體行政行為的案件。行政審判庭作為行政審判機構是基于行政案件本身的特殊性和人民法院內部機構職能分工的需要。

 

我國行政案件的審理組織形式有合議庭和審判委員會。《行政訴訟法》第46條規定：人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是3人以上的單數。由此可見，我國的行政審判不采用獨任制，只能通過合議庭的方式審理，這樣便于發揮集體的智慧和力量，保證行政案件的審判質量。審判委員會是行政審判組織內部對審判工作實行集體領導的一種組織形式。根據《人民法院組織法》規定，"審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。"最高人民法院審判委員會的主要職能體現在制定和發布司法解釋，地方各級人民法院審判委員會則主要是對重大、疑難案件進行討論并作出決定。各級人民法院院長對本院己發生法律效力的判決和裁定，如果發現在認定事實上或者適用法律上確有錯誤，必須提交審判委員會處理。

 

我國規定的是法院的獨立審判權，將法院作為一個獨立的整體來看待，從而否定法官個人的獨立。在法院內部，對于具體案件的審理，法官受到多方面的制約，如：庭長、院長請示制度；審判委員會決定制度；上級法院對下級法院的審判業務指導與糾正；黨委請示報告制度(此限制涉及外部體制問題，即黨委和法院的關系)。司法實踐中，審委會決議，院庭長審批案件以及一些上級法院出于各種原因以批示、指示、寫條子、打招呼等形式干預下級法院對具體案件的處理的非制度性做法，對于審判獨立造成了嚴重影響。

 

我國現行的行政審判是實行在人民法院系統內設立專門的行政審判庭審判行政案件的體制，我國立法確立的是人民法院對行政案件的審判權，但又采取了專設行政審判庭的折衷方式。從比較法的角度夸這種行政審判體制不同于大陸法系國家的行政法院體制，也不完全等同于英美法系國家的普通法院審判體制。從整體司法權的一元格局來看，我國行政審判體制類似于英美法系的普通法院制度，可我國法院卻沒有"完全"行政審判地位，權力機關分割了相當部分(甚至是更重要部分)對行政的監督權，這與普通司法的祟高地位顯然不同。我國的行政審判體制顯得很特殊，因為行政審判權和某種監督權混在一起，但這的確是我國行政審判模式的現狀，并且此點應當明確。

 

從單設行政審判庭和制定有專門的行政訴訟程序法以及具體的審判方式等角度來看，又更與大陸法系國家的行政法院體制相接近。在審判程序上，我國行政審判體制有以下特點：一是審判程序法典化，主要依據《行政訴訟法》和參照《民事訴訟法》的相關規定，反映了大陸法系的成文化傳統；二是雖以民事審判程序為基礎，但又突出了行政審判程序的特點，如審查對象、舉證責任及大量特殊的具體程序不似英美法系強調適用統一程序規則；三是審判方式上具有濃重的職權主義，這是大陸法系的典型特點，而英美法系多采當事人主義。

 

可以說，我國行政審判體制極具中國特色，同時這一特色是很值得進一步討論的，這種行政審判體制在中國是否運行良好，是否有效保障行政審判順利、正進行，值得我們認真思考。尤其是我國行政審判體制依賴于現有司法體制的格局，是否滿足行政訴訟的特殊要求和特性。由于行政訴訟是一種以行使行政權的機關為被告的訴訟，要想發揮公正解決行政糾紛并有效維護社會穩定的作用，必須更為強調擺脫行政權對行政訴訟的干預。而我國人民法院在擺脫行政機關的干擾和保持公正性等方面還存在相當大的不足。從我國法院的實際情況來分析，我們的司法存在著地方化、行政化、公正性不足、權威性欠缺等諸多問題。對此，筆者將在下文中結合一些實例分析我國現行行政審判體制中所存在的問題，并嘗試提出完善行政審判體制的淺顯之見。

 

二、我國行政審判體制存在的問題及其原因

 

(一)我國行政審判體制存在的問題

 

行政審判爭議解決因為具有特殊性，從而使得行政審判體制在整個司法體制框架中獨具特性，相當于一般與個別的關系。因而我國行政審判體制體現出來的問題也兼具一般性與特殊性的特點，主要問題體現為以下一些方面：

 

從外部關系來看

 

(1)司法權威性不高

 

各級法院行政審判庭的地位太低，不利于行政審判工作的開展。由于人民法院的實際地位遠未達到法律規定的那么高，尤其是司法腐敗、裁判不公等因案影響，民眾對司法的公正性和權威性不能產生高度的認同。司法的權威性不高直接導致法官難以具備足夠的抵御外來的、不正當干預的能力。在審理行政案件時，法院的權威尤顯缺乏。在實踐中，一個基層法院行政庭的法官經常要審查縣級人民政府行政行為。行政級別的差距難以保證行政審判的公正與效率。部分行政案件懸而未決，違心裁判的個例時常發生。有的基層法院案件上訴率甚至達到70%，主要原因是有的行政機關利用行政級別壓制和干涉案件。

 

(2)審判獨立性不強導致行政審判隊伍的不穩定。

 

一般的民刑事訴訟中，涉及的要么是平等主體之間的關系，要么是國家檢控機構同犯罪嫌疑人、被告人的關系，不涉及行政機關。而司法與行政的關系是我國審判獨立中的突出問題，所以在以政府為被告方的行政審判中司法不獨立更為引人注目，真正實現的困難亦更大。據對288名法官的問卷中，當問及"你認為我國憲法規定的依法獨立行使審判權原則的實現程度如何"時，結果是：選擇完全實現的為0，選擇基本實現的164人，占56.9%，選擇基本沒有實現和沒有實現的各為98人和26人，兩項共占43.1%，可見近一半的法官認為憲法確認的司法獨立原則沒有完全實現。在我國現行行政審判體制下，司法權要充分制約行政機關、維持相對人的合法權益是很困難的。

 

目前行政審判隊伍不穩定的原因主要有兩方面：一方面，由于行政審判工作涉及的敏感問題多、難度大、案件偏少或者認為行政審判可有可無等原因，有的法院在行政審判的人員配備上嚴重不足。據了解，有的中院組不成一個合議庭、基層法院"一人庭"、"二人庭"的情況不是個別現象。部分基層法院在機構改革中對行政審判人員全部輪崗。時常出現培訓一批，調走一批，剛對行政審判有所熟悉又被調走的不正常現象；另一方面，行政審判人員通常還要受到來自法院外部的干預。有的行政審判人員秉公執法被調離行政審判崗位，職級提升擱淺，子女工作耽誤；有的行政審判人員判決行政機關敗訴后，有關行政機關竟然將其調離法院系統到其所轄部門工作。此之種種均嚴重影響行政審判隊伍穩定性，嚴重削減行政審判人員積極性。 還由于有的地方法院領導對于行政審判工作重視不夠，行政庭己經成為"勤雜庭"、"機動庭"，哪里需要人就往哪里派；有的法院甚至把行政庭合并到其他庭統一管理，使行政庭成為"掛牌庭"。

 

2、從內部環境來看

 

(1)行政審判體制與特點不符如審級、庭審前的準備、內部管理等方面。表現為：現行法院體制不能滿足行政審判的特點的需要。行政審判工作與民事、刑事審判工作相比有很多特點：

 

一是行政案件的數量比民事刑事案件少。以2002年為例，行政案件數量只占全部案件的5%左右。由于案件偏少，基層法院行政審判庭的設置事實上過多占用了行政審判力量，成為法院經常調動行政審判人員的一個重要原因。如果將基層行政審判力量集中到中級人民法院，既使行政審判的力量進行了集中整合，形成行政審判的合力，優化了行政審判的配置，又因其級別提高有利于克服當前基層法院普遍存在的"三難"問題。

 

二是行政審判的專業性較民事、刑事更強。相比而言，行政審判工作的歷史還不長。熟悉行政審判工作的同志比較少，行政審判最為重要的特點是對具體行政行為的合法性進行審查。行政審判事關改革開放的穩定大局。行政訴訟的發展程度，直接反映了一個國家法治狀態的進度、政治文明的建設速度和公民權益的保障程度。從一定意義上說，行政訴訟是憲政的試金石，是法治的檢測器，是民主法治的晴雨表，是公民權利的守護神，是社會穩定的減壓閥。在全面建設小康社會的進程中，行政審判通過化解行政爭議，對于促進經濟發展和社會進步、維護社會穩定和國家的長治久安，具有不可替代的、特殊的職能作用。這樣的作用顯然比民事、刑事更為直接和明顯。

 

(二)我國行政審判體制存在問題的原因分析

 

1問題產生的原因

 

行政審判體制存在上述問題的原因主要是：(1)不良司法傳統。我國封建社會歷史很長，司法權一直服從于行政權，并由行政長官來行使，行政官員的意志決定著審判的結果。因而長久積累下來不良的司法習慣，而這種司法傳統對現代中國還有很深的影響。(2)被告的特殊地位。作為被告的行政主體享有特殊地位，行政領導干預司法的情況很多。(3)法院、法官地位不獨立。法院、法官獨立性有限，法官在審理案件過程中顧慮很多，使判案質量大打折扣。(4)法院內部管理、監督制度行政化色彩太濃，法官的任免、提拔、獎懲都帶有濃厚的行政化色彩。(5)法院自身權威不夠。在制度上，從憲法的角度來看，司法、行政機關之間應是平級的，但現實生活中司法機關被認為是行政機關的下屬，人民法院自身缺乏足夠的權威。

 

2、影響制約的因素

 

影響和制約行政審判體制的因素，即上訴各種原因一是來自體制外部，二是來自體制本身，三是來自體制內部。體制的外部原因主要是：(l)國家的政治、經濟、文化發展水平以及國家的司法審判傳統；(2)國民法律素養；(3)司法的行政干預；(4)與體制關聯密切的制度不配套、不完善；(5)行政案件的特殊性。體制本身的原因是：(1)體制本身存在缺陷、不完善；(2)體制本身不獨立，沒有剛性。體制內部的原因是：(l)司法人員的素質；(2)體制內部的管理模式；(3)體制內部的監督制度、獎懲制度方面等存在問題。這些方面都是影響和制約行政審判體制的因素。

 

我國行政審判體制中存在的問題很多很多，更深層次會牽扯司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等問題。我國行政審判目前遇到的困境主要是行政審判體制所造成的。所以有的學者認為，這是一種"憲政意義上的挫折(體制障礙)"。應當指出，行政審判體制問題是制約我國行政訴訟發展的重要要素，沒有行政審判實踐的良性運作，任何立法上的進步都成紙上談兵。

 

當前，行政審判體制面臨著嚴峻挑戰。為了促使社會對司法的期望與司法的實際情況相適應，改革我國行政審判體制可謂勢在必行。司法改革縱然成為共識，但如何改革又是個實踐性非常強的問題。對于行政審判體制的改革，要切實體現體制的最大價值和立法者的本意，減少各種影響和制約，必須從制度本身、制度內部、制度外部同時完善，最終目的是建立科學、合理的行政審判體制。

 

現行行政審判體制不做調整，其他方面的努力再大、再多，也無法從根本上擺脫困境。筆者認為，行政審判體制改革成功與否，取決于能否切斷行政機關借以控制法院的各種利益紐帶，而要實現這一目標，在保證有效性的前提下，按照人民法院組織法的規定，通過行政訴訟法的修改，建立接受最高人民法院監督的行政法院是最為可行的方案。

 

三、中國設立行政法院的制度設計

 

在新中國設立行政法院具有開創性意義，其制度設計應當考慮兩個因素，一是著眼于行政訴訟制度本身的特殊性，二是盡量克服現行司法體制的種種弊端。因此, 我國行政法院的制度設計應當遵循如下原則:(1)設立行政法院的宗旨在于以司法權制約行政權，而非其他；(2)行政法院的設置應當有助于提高法院地位、樹立法院權威；(3)行政法院的設置應當克服司法地方化和司法行政化的弊病；(4)行政法院的設置應突出保障司法獨立尤其是法官獨立。

 

由于我國設立行政法院的宗旨在于以司法權制約行政權, 因而法國的行政機關性質的行政法院不合我國國情，德國、意大利的特殊法院性質的行政法院值得我們借鑒，我國的行政法院在性質上應當屬于司法機關。行政法院行使行政審判權，原來由人民法院行使的行政審判職能全部轉由行政法院行使；行政法院的任務是審理和判決行政案件，原來排除在行政訴訟受案范圍以外的內部行政行為、抽象行政行為, 只要有以司法權加以制約的必要, 行政法院均有管轄權。

 

關于行政法院的設置, 有人認為應在國務院隸屬下設立行政法院，也有人認為應當設立平行于最高人民法院的最高行政法院及其體系。我們主張，行政法院名義上作為最高人民法院的內設法院，但其地位應遠高于其他專門法院和各庭；在理論上應當明確, 行政法院在司法功能上與一般司法功能大相徑庭。為增加行政法院的權威性，建議最高行政法院院長由最高人民法院院長兼任，副院長、法官由全國人大常委會根據最高行政法院院長的提名任免, 各級行政法院院長、副院長、法官均須由最高行政法院任免。這樣一來, 既保證了國家司法的統一性, 又保證了行政法院的特殊性。

 

    行政法院的組織系統分為最高行政法院、高等行政法院和中等行政法院三級。從隸屬關系上看, 只有最高行政法院名義上隸屬于最高人民法院, 高等和中等行政法院均直接隸屬于行政法院系統，行政法院的設置不與現行行政區劃重疊；各級行政法院與各級人民法院在組織上相分立, 兩者之間沒有隸屬關系。我們之所以主張減少行政法院審級、減少行政法院數量以及以中等行政法院為第一審級，主要考慮了我國行政訴訟的現狀。目前行政訴訟案件數量較少，設立大量的行政法院會造成司法資源的閑置或浪費；行政訴訟案件是民告官的案件，許多被告機關行政級別較高，第一審級級別太低會降低司法的權威性不利于公正司法；我國規定二審終審, 采取德國式的三級的行政法院可以基本滿足行政訴訟的要求。這種打破行政區劃界限、三級行政法院的建置有助于我國行政審判權的統一。行政法院獨立行使行政審判權，不受任何國家機關或準國家機關、社會組織和個人的干涉, 各級行政法院之間只有分工和適用法律程序上的區別，上下級法院不存在事實上的領導關系。高等、中等行政法院審理案件不受地方黨委、政府以及權力機關的干預，高等、中等法院的跨區域設置減少了地方干預的可能性，但仍應注意防止"越級"的地方干預 。

 

行政法院的經費由國家財政直接撥付，不再依賴地方財政，人、財、物等權由最高行政法院集中掌握，不再受行政機關控制。行政法院的法官在行政審判中完全獨立, 并且其獨立地位有相應的制度保障。在任職資格上, 嚴格控制行政法院法官的來源，確保行政法官的高素質，擔任行政法官必須通過國家統一的司法考試, 除法律專業外還要求有豐富的行政經驗和社會經驗, 具備碩士以上學歷、年齡應在35歲以上；在職務保障上,規定終身制或10年以上的較長任期，非因法定事由不得調任、轉任、降職、免職等；在待遇上，給予行政法官較高的工資、豐厚的福利待遇以及數額不菲的退休金，高薪養廉，提高其社會地位；在晉升上，借鑒法國做法采取年資制, 本院院長一般無權決定行政法官的級別晉升；在安全保障上, 國家應采取一定措施確保行政法官個人及家庭安全。

 

四、結語

 

黨的十八大闡述了依法治國是國家治理的重要方式，對今后的司法審判事業明確了方向，回歸審判司法規律，確保每個案件都得到公正處理是今后法院努力地方向。"民告官"的行政審判，對依法治國的實施和法律權威的樹立具有重大的現實意義。針對行政審判體制的重塑，需要下大力氣，具有大智慧和高屋建瓴的眼光進行改造。行政法院的制度設計不失為一種可行性的改革方向。行政法院的制度設計應當非常具體完備，應制定一部《行政法院組織法》將上述思路落實下來, 并在實踐中嚴格執行、切實貫徹。

 

 

 

參考文獻：

 

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