內(nèi)容提要:隨著行政機關(guān)社會管理職能的不斷擴張，非訴行政執(zhí)行案件日益增多，其潛在的濫用風(fēng)險亦隨之產(chǎn)生。我國法律雖然沒有對非訴行政執(zhí)行的救濟途徑作出明確規(guī)定，但根據(jù)“無救濟就無權(quán)利”的理念，在審判實踐中參照執(zhí)行監(jiān)督、復(fù)議、申訴、國家賠償?shù)认嚓P(guān)法律規(guī)定予以救濟是理所當(dāng)然的。本文旨在通過對行政強制執(zhí)行的模式、國家賠償?shù)谋匾浴⒇?zé)任承擔(dān)等問題的分析，以期實現(xiàn)在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)對非訴行政執(zhí)行國家賠償?shù)暮戏ā⒐幚恚瑥亩畲笙薅鹊谋Ｕ闲姓鄬θ思鞍竿馊说暮戏?quán)益。

 

關(guān)鍵詞：非訴行政執(zhí)行  國家賠償  責(zé)任

 

目前，我國非訴行政執(zhí)行案件大量存在，明顯高于行政訴訟案件，這在保障行政機關(guān)依法行政的同時也帶來了濫用的潛在風(fēng)險。在非訴行政執(zhí)行過程中，如何有效保護行政相對人的合法權(quán)益，抑或是在行政相對人的合法權(quán)益遭到侵犯后，如何通過法定程序獲得國家賠償，成為當(dāng)前亟待解決的問題。

 

一、行政強制執(zhí)行的模式

 

行政強制執(zhí)行作為一種公權(quán)力，其實施必然對相對人的權(quán)益產(chǎn)生一定程度的影響，對其在程序上進行相應(yīng)的規(guī)制和約束，并形成一套成熟的模式成為制約公權(quán)、保障人權(quán)的必然要求。然而，究竟采取何種權(quán)力分配模式，往往取決于一個國家或地區(qū)對行政強制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的認識和理解，從目前世界各國的實際情況來看，主要存在以下三種模式：

 

（一）行政機關(guān)自行強制執(zhí)行

 

這種模式集中體現(xiàn)在以德奧為代表的大陸法系國家，這是法治國原則在行政執(zhí)行中的集中體現(xiàn)。它強調(diào)，行政強制執(zhí)行機關(guān)，原則上為作出行政行為的行政機關(guān)，也可部分或全部委托下級行政機關(guān)代為執(zhí)行，或者有些國家成立專門的行政強制執(zhí)行機關(guān)，負責(zé)行政行為的執(zhí)行。[1]另外，日本的行政強制執(zhí)行也主要是通過行政權(quán)主體自力強制執(zhí)行的，與德國模式具有一定的相似性。

 

（二）申請司法機關(guān)強制執(zhí)行

 

這種模式把行政強制執(zhí)行權(quán)賦予司法機關(guān)，當(dāng)行政管理相對人不履行行政法上的義務(wù)時，行政機關(guān)本身無強制執(zhí)行權(quán)，但行政機關(guān)為達到行政目的，可請求司法機關(guān)用國家強制力保障所需行政狀態(tài)的實現(xiàn)。[2]在以美國為代表的普通法系國家，基于權(quán)力制衡理論和人權(quán)保障的思考，行政強制權(quán)通常被看做是司法權(quán)的范疇，而非行政權(quán)的范疇。在美國，通常在以下兩種情況下，行政機關(guān)可以通過向法院提起執(zhí)行訴訟的司法程序執(zhí)行行政決定：一種情況是，法律對行政決定完全沒有規(guī)定執(zhí)行的手段。在這種情況下，當(dāng)相對人不履行行政決定確定的義務(wù)時，行政機關(guān)只能向法院提起執(zhí)行訴訟，請求法院裁判執(zhí)行行政決定，舍此沒有其他方法。另一種情況是，法律規(guī)定在相對人不履行行政決定時，行政機關(guān)可以采取行政罰款等制裁性手段，對相對人實施制裁，但是沒有賦予行政機關(guān)直接執(zhí)行的權(quán)力和手段，在相對人仍不履行行政決定，并且不履行行政罰所確定的義務(wù)時，行政機關(guān)通常也只能向法院提起訴訟，法院是最后的執(zhí)行力量。只有極少數(shù)情況下，法律才授予行政機關(guān)直接執(zhí)行的權(quán)力。[3]

 

（三）折衷模式

 

該模式主張當(dāng)行政義務(wù)人不履行義務(wù)時，行政機關(guān)既可以自行強制執(zhí)行，也可以向司法機關(guān)申請強制執(zhí)行，但是何時由行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，何時由行政機關(guān)向司法機關(guān)申請強制執(zhí)行，均須由法律法規(guī)的明確規(guī)定。該模式還可以進一步細化為以法院強制執(zhí)行為主，司法行政機關(guān)強制執(zhí)行為輔，或者是以行政機關(guān)強制執(zhí)行為主，司法機關(guān)強制執(zhí)行為輔。在這方面，法國的行政強制執(zhí)行制度獨具特色，為確保行政義務(wù)之履行，采用由司法機關(guān)對義務(wù)違反者施加刑罰的方法，依靠義務(wù)人對刑罰的恐懼以促使其自動履行。如果法律對于某項行政義務(wù)的不履行沒有規(guī)定處罰或情況緊急，需要即時強制時，行政機關(guān)可以使用強制力量直接執(zhí)行行政處理所規(guī)定的義務(wù)，稱為依職權(quán)執(zhí)行或強制執(zhí)行。

 

從上述各國的行政強制執(zhí)行權(quán)制度來看，其所代表的三種模式其實就是有關(guān)行政執(zhí)行問題所存在的三種學(xué)說。在我國，《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）實施前，行政法學(xué)界通常認為，我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行權(quán)分配模式，已經(jīng)由長期實踐而逐步制度化，并通過《行政訴訟法》、《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定加以明確。大致可歸納為：以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外。[4]而這種簡單的概括，或許是學(xué)者根據(jù)賦予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)的法律、法規(guī)在法律、法規(guī)總數(shù)中的比例而得出的結(jié)論，但如此簡單的概括則極易讓人產(chǎn)生誤解，認為行政決定大部分是由法院強制執(zhí)行的。但事實上，“行政強制機關(guān)自己實施的強制執(zhí)行，數(shù)量占行政執(zhí)行的主要部分。”[5]因此，究竟是行政機關(guān)自行執(zhí)行是例外，還是申請法院執(zhí)行是例外，就是一個需要特別加以詳細調(diào)研的問題。當(dāng)然，不論何者為“原則”、何者為“例外”，有一個基本事實就是，《行政強制法》實施前，我國是典型的行政機關(guān)自行執(zhí)行和人民法院司法執(zhí)行的雙軌制。也就是在法律、法規(guī)賦予行政機關(guān)自行強制執(zhí)行權(quán)的情況下，具體行政行為可以由行政機關(guān)自行強制執(zhí)行；在法律、法規(guī)沒有賦予行政機關(guān)自行強制執(zhí)行權(quán)的情況下，具體行政行為的強制執(zhí)行只能由行政機關(guān)申請法院實施。

 

具體言之，行政決定生效后，相對人在指定期限內(nèi)不主動履行的，國家強制力必須保證行政決定的內(nèi)容得以實現(xiàn)。而從行政強制執(zhí)行的主體來劃分，實際上存在兩種模式，即一是行政機關(guān)自行強制執(zhí)行；二是法院為主體的強制執(zhí)行。

 

而在法院對具體行政行為的強制執(zhí)行中，又存在以下兩種不同類型：一是非訴訟行政執(zhí)行，也稱非訴行政執(zhí)行。即行政機關(guān)作出具體行政行為以后，相對人在法定期限內(nèi)既不提起行政訴訟，又不履行具體行政行為確定的義務(wù)，行政機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行。這里作為執(zhí)行依據(jù)的具體行政行為是未經(jīng)過訴訟審查的具體行政行為。法院經(jīng)行政機關(guān)申請，對未經(jīng)訴訟審查的具體行政行為的強制執(zhí)行，就是非訴訟行政執(zhí)行。有學(xué)者對我國涉及行政強制執(zhí)行的法律、法規(guī)進行了統(tǒng)計，其中非訴行政執(zhí)行占大約70%，集中在農(nóng)林牧漁、衛(wèi)生、土地、環(huán)保、城建、交通、郵政和資源能源管理等領(lǐng)域；行政機關(guān)自行執(zhí)行的約占23%，集中在公安、稅收等領(lǐng)域；行政機關(guān)和法院選擇執(zhí)行的約占3%，集中在海關(guān)管理領(lǐng)域；只有處罰規(guī)定而未明確由誰執(zhí)行的約占到4%。[6]二是訴訟后強制執(zhí)行。即行政相對人對具體行政行為不服提起訴訟以后，經(jīng)法院的訴訟審查，認為被訴具體行政行為合法，判決維持被訴具體行政行為。如果相對人仍然不履行法院判決維持的具體行政行為，那么，被告行政機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行。這時的執(zhí)行依據(jù)實際上是法院的判決和被判決的具體行政行為，故稱為訴訟后強制執(zhí)行。

 

我國司法實踐中，非訴行政執(zhí)行的大量存在及對相對人權(quán)益可能產(chǎn)生的影響為對與其相關(guān)的國家賠償問題進行深入的研究提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

 

二、非訴行政執(zhí)行之國家賠償?shù)谋匾?span lang="EN-US">

 

我國非訴行政執(zhí)行制度是在具體行政行為為內(nèi)容的實現(xiàn)因相對人既不提起訴訟又不履行而受阻的情況下，出于對濫用行政執(zhí)行權(quán)的擔(dān)憂及對法院有較高的信任感而設(shè)置的。[7]根據(jù)我國《行政訴訟法》第66條[8]規(guī)定，非訴行政執(zhí)行與法院通過審判訴訟程序所作出的判決裁定的一般民事執(zhí)行不同，其執(zhí)行對象是行政機關(guān)作出的具體行政行為，目的在于保證行政權(quán)力的落實，兼有行政權(quán)之性質(zhì)。雖然根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第93、95條[9]之規(guī)定，非訴行政執(zhí)行在執(zhí)行前增加了法院審查程序，但人民法院這種“重大明顯違法”的審查標(biāo)準(zhǔn)和不同于一般訴訟審查程序?qū)唧w行政行為進行合法性審查，這種未經(jīng)訴訟程序和司法審查程序的簡單審查使法院對申請執(zhí)行的具體行政行為的審查流于形式。這種審查形式使得在司法實踐中法院經(jīng)審查裁定“不準(zhǔn)予執(zhí)行”的情形微乎其微，極易造成對行政相對人或案外人合法權(quán)益的侵害。

 

法院對非訴行政執(zhí)行的審查并不是在相對人更非在案外人參與的情況下進行的，這一未經(jīng)終局判決確認的“書面審查”難免會存在錯誤而侵害案外人的合法權(quán)益。同時也并不排除惡意行政相對人在行政機關(guān)作出具體行政行為所指向的執(zhí)行標(biāo)的為案外人后故意不申請復(fù)議或者不起訴，而在案外人還不知情的情況下進行非訴行政執(zhí)行，也會嚴(yán)重侵害案外人的合法權(quán)益。當(dāng)出現(xiàn)這些情形，讓我們不得不考慮在非訴行政執(zhí)行程序中設(shè)置對非訴行政執(zhí)行行為救濟的方法和程序，以便對違法不當(dāng)?shù)姆窃V行政執(zhí)行行為予以糾正，對案外人受到侵害的權(quán)益予以補救。

 

當(dāng)前我國有關(guān)非訴行政執(zhí)行案外人救濟程序的立法比較少，能否參考適用行政強制執(zhí)行的救濟程序來賦予案外人在非訴行政執(zhí)行程序中的救濟權(quán)，目前在理論上存在較大的分歧。我國行政法意義上的救濟程序包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政申訴和國家賠償，但非訴行政執(zhí)行經(jīng)過法院的非訴訟審查且由法院執(zhí)行，“已經(jīng)不是原來的行政行為，對其不服的，亦不能請求行政復(fù)議；因為其不是行政訴訟，一般不進行口頭辯論，相對人和相關(guān)人的權(quán)益往往容易被忽略；因為其不是行政訴訟，對其不服的，亦不能提起上訴”。 [10]而行政申訴是對于行政相對人而言的，對非訴行政執(zhí)行程序中案外人來說，異議、情況反映只被視為申訴信訪。但申訴信訪只是公民的一項憲法權(quán)利，不是法定的救濟路徑，作為一種行政的、非規(guī)范性的救濟辦法，就會比較隨意，難以充分起到救濟的作用。國家賠償作為一種事后的救濟方式，在其它救濟方式都無法保障實體權(quán)利的情況下，成為必然的選擇。盡管我國目前還沒有對非訴行政執(zhí)行國家賠償?shù)膶ｉT法律制度，但根據(jù)《國家賠償法》第2條的規(guī)定，“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”，因此，非訴行政執(zhí)行錯誤或不當(dāng)而獲得國家賠償是應(yīng)有之義。

 

三、非訴行政執(zhí)行之國家賠償責(zé)任

 

從性質(zhì)上來看，非訴行政執(zhí)行兼具行政權(quán)和司法權(quán)之雙重性質(zhì)。非訴行政執(zhí)行所指向的執(zhí)行對象為行政機關(guān)所作出的具體行政行為，其目的在于落實行政權(quán)力，從此范疇上講非訴行政執(zhí)行具有行政權(quán)之性質(zhì)；而非訴行政執(zhí)行中法院先對行政機關(guān)申請執(zhí)行的具體行政行為的合法性進行司法審查，審查準(zhǔn)許后進入一般的強制執(zhí)行程序，據(jù)此又具有司法權(quán)之性質(zhì)。因此，對非訴行政行為的執(zhí)行，如果執(zhí)行后發(fā)現(xiàn)錯誤，作出具體行政行為的行政機關(guān)或作出執(zhí)行裁定并予以執(zhí)行的法院都可能成為國家賠償?shù)馁r償義務(wù)機關(guān)。如果法院經(jīng)過審查，作出了準(zhǔn)予強制執(zhí)行的非訴行政裁定，并采取了相應(yīng)的強制執(zhí)行措施后，又發(fā)現(xiàn)具體行政行為錯誤或裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行錯誤，并造成被執(zhí)行人損害的，這種責(zé)任如何區(qū)分，由誰承擔(dān)？是通過司法賠償程序還是行政賠償程序？這是亟需解決的難題。實踐中，往往存在著賠償責(zé)任不清或者說是逃避賠償責(zé)任的情形，令被執(zhí)行人的被損害的合法權(quán)益處于一種難以獲得有效救濟的窘境。在法院裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行后，發(fā)現(xiàn)具體行政行為不應(yīng)予以執(zhí)行，造成了被執(zhí)行人合法利益的損害，行政機關(guān)通常不愿意承擔(dān)賠償責(zé)任，認為裁定及執(zhí)行都是法院做出的，與行政機關(guān)無關(guān)，責(zé)任應(yīng)由法院來承擔(dān)。

 

從目前的理論研究看，有觀點認為，對于非訴行政執(zhí)行的國家賠償問題基本上應(yīng)按以下情況處理：對于純粹由于人民法院執(zhí)行的原因而導(dǎo)致的被執(zhí)行人損害的國家賠償責(zé)任，應(yīng)由人民法院來承擔(dān)；對于具體行政行為經(jīng)過人民法院審查并執(zhí)行之后發(fā)現(xiàn)違法的國家賠償責(zé)任，原則上由作出原具體行政行為的行政機關(guān)承擔(dān)。如果該具體行政行為明顯缺乏事實和法律依據(jù)，或者具有其他明顯違法且損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，人民法院未盡到審慎審查的義務(wù)，草率裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，由此造成的國家賠償責(zé)任應(yīng)由人民法院承擔(dān)。

 

然而，現(xiàn)實情況復(fù)雜性決定了對非訴執(zhí)行的國家賠償問題不能簡單的一概而論，筆者認為：如果具體行政行為經(jīng)法院裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行后，發(fā)現(xiàn)錯誤，而法院在審查裁定過程中，沒有違法行使職權(quán)行為，此情形下的國家賠償責(zé)任原則上應(yīng)由行政機關(guān)承擔(dān)。被執(zhí)行人應(yīng)向行政機關(guān)申請行政賠償，對行政機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償決定或者對賠償?shù)姆绞健㈨椖俊?shù)額有異議以及對不予賠償?shù)臎Q定不服的，可根據(jù)國家賠償法第十四條和最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第十九條的規(guī)定，提起行政賠償訴訟。因為，《若干解釋》所確定的對非訴行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)限定在重大明顯違法的范圍內(nèi)，即重大違法的標(biāo)準(zhǔn)；對于有輕微瑕疵或有一般違法的具體行政行為是不屬于不準(zhǔn)予強制執(zhí)行范圍的。對不屬于重大明顯違法的具體行政行為，法院裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行，不構(gòu)成違法行使職權(quán)，因而也不構(gòu)成司法賠償，如果由此引起的國家賠償責(zé)任，則屬于行政賠償范疇，由行政機關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。

 

實踐中還應(yīng)根據(jù)不同情況作具體分析，如果行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為，人民法院執(zhí)行完畢后，行政機關(guān)撤銷或者變更原具體行政行為的，是權(quán)利人申請執(zhí)行的，并已取得申請執(zhí)行的財物，據(jù)以執(zhí)行的原具體行政行為又被撤銷或者變更，此時的所得應(yīng)屬于不當(dāng)?shù)美瑒t可參照執(zhí)行回轉(zhuǎn)程序執(zhí)行。當(dāng)然，如果因行政機關(guān)違法行使職權(quán)導(dǎo)致具體行政行為錯誤，又造成了被執(zhí)行人的其他合法權(quán)益的損害或無法執(zhí)行回轉(zhuǎn)的(如強制拆除)，行政機關(guān)仍應(yīng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

 

如果對重大明顯違法的具體行政行為，依法應(yīng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的，而裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行了，該具體行政行為被執(zhí)行后，被確認為執(zhí)行錯誤，由此造成的被執(zhí)行人的損害，也應(yīng)根據(jù)不同情況處理。對于被執(zhí)行人的財物已經(jīng)交付申請執(zhí)行人(不管是行政機關(guān)還是權(quán)利人)的，申請執(zhí)行人則應(yīng)予返還，此時，也應(yīng)當(dāng)可以參照民事執(zhí)行中的執(zhí)行回轉(zhuǎn)程序辦理。如果造成了被執(zhí)行人的其他合法權(quán)益損害的或無法執(zhí)行回轉(zhuǎn)的，而引起的賠償責(zé)任，法院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)。因為，對重大明顯違法的具體行政行為，裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行，即屬于違法行使職權(quán)。因裁定違法，而啟動的強制執(zhí)行行為，便屬于執(zhí)行錯誤，由此造成的被執(zhí)行人的損害，不能通過執(zhí)行回轉(zhuǎn)補救的，即屬于司法賠償范圍。這符合國家賠償法第三十八條的規(guī)定和最高人民法院《關(guān)于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》第四條的規(guī)定。被執(zhí)行人(賠償請求人)可通過司法賠償程序救濟。

 

從以上分析可看出，不管是在理論上，還是在法律規(guī)定上，因非訴行政案件執(zhí)行錯誤，造成被執(zhí)行人損害的，而又無法通過執(zhí)行回轉(zhuǎn)補救的，被執(zhí)行人是可以通過國家賠償程序獲得救濟的。但是，責(zé)任是復(fù)雜的，可能是司法賠償，也可能是行政賠償，也有可能兩者難以區(qū)分，需要進一步的理論研究，并在立法上或司法解釋方面予以明確和完善，才能真正實現(xiàn)有效保護相對人合法權(quán)益的目的。

 

 

參考文獻：

 

[1]應(yīng)松年：《論行政強制執(zhí)行》，載《中國法學(xué)》，1998年第3期。

[2]張書理：論人民法院對非訴行政案件的強制執(zhí)行權(quán)，2004年10月29日。

[3]應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》上卷，中國方正出版社，2005年1月版。

[4]應(yīng)松年：《論行政強制執(zhí)行》，載《中國法學(xué)》1998年第3期，第10頁。

[5]信春鷹：《全國人大常委會法工委副主任信春鷹在第十屆全國人大常委會法制講座上第十六講講稿》，載《中國人大》2005年第5期。

[6]楊海坤、劉軍：《論行政強制執(zhí)行》，載《法學(xué)論壇》2000年第3期，第18頁。

[7]傅士成：《我國非訴行政執(zhí)行制度的幾個問題》，載《中國法學(xué)》2002年第3期。

[8]《行政訴訟法》第66條：公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。

[9]《若干解釋》第93條：人民法院受理行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準(zhǔn)予強制執(zhí)行作出裁定；需要采取強制執(zhí)行措施的由本院負責(zé)強制執(zhí)行非訴行政行為的機構(gòu)進行。第95條規(guī)定：被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行：（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。

[10]楊健順：《關(guān)于行政執(zhí)行權(quán)力配置的思考》，載《人民法院報》2002年8月12日。