2005年廈門市爭取來的重大外資項目--PX項目，預計投人金額高達108億元人民幣，投產后每年可為廈門市增加800億元人民幣的工業產值。2005年7月，國家環保總局審批通過其環境影響評價報告書，項目最終由國家發改委正式審批。2007年3月全國人大和政協會議上，中科院院士趙玉芬等105名全國政協委員聯名提交了一份”關于廈門海滄PX項目遷址建議的提案”，其成為全國政協頭號提案。提案指出，離居民區僅1.5公里的PX項目存在泄漏或爆炸隱患，廈門市百萬人口面臨危險，必須緊急叫停項目并遷址。此消息一經披露，各界嘩然。(1)但廈門市政府在2007年5月29日通過廈門市環保局負責人回答《廈門晚報》記者提問時，就特別強調該項目已經按照國家法定程序批準在建。(2)因為反對該項目在廈門落戶，有近千名廈門市民走上街頭抗議。一連兩日，廈門市民高舉抗議橫額，促請政府停建化工廠。

 

為什么現在中國公眾提PX色變？為什么專家解釋公信力越來越弱？政府應反思。政府在環境風險應對過程中排除公眾參與，對公眾封閉環境信息，導致環境公共決策缺乏正當性基礎，最終引發公眾的信任危機和環境公共決策的合法性危機。

 

一、信息、環境信息和環境信息公開

 

（一）政府信息和環境信息關系--部分交集

 

方如康主編《環境學詞典》將環境信息界定為，人類活動中產生的多種物質能量流進環境系統之后所引起的環境影響及后果的反饋性識別信號，為人們正確認識和解決環境問題所必需的認知手段和共享資源。(3)

 

根據《中華人民共和國政府信息公開條例》定義，政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。而我國《環境信息公開辦法（試行）》將環境信息界定為，包括政府環境信息和企業環境信息。包括政府環境信息和企業環境信息。我國法律意義上的政府信息是比較廣泛的，涵蓋了各級政府部門在履職過程中獲取和保存的所有信息，包括了部分環境信息；而法律意義上的環境信息，不僅指政府信息，還涵蓋了非官方的環境信息。

 

（二）環境信息公開

 

《環境信息公開辦法（試行）》列舉式方式界定了環境信息公開的定義，將環境信息公開主體局限為環保部門和企業，應該說，這種界定存在明顯的狹隘性，一個復雜環境項目牽涉的部門絕不僅是環保部門。環境信息公開的定義，應當顯示出中立性，環境信息公開，應當是制作或保存環境信息的主體，應環境信息需求者需要，通過法定程序公開收集、整理、制作和發布環境信息等活動的過程。

 

二、步伐雖緩，環境信息在抗爭中走向公開

 

（一）媒介高度發達--環境信息公開制度發展的現實土壤

 

古者，憲令藏于官府，執法不使民知是幾千年統治的傳統。但是，隨著現代社會信息傳播渠道和媒介大爆炸式涌現，信息傳播半徑今非昔比。政府已經注意到，信息化時代的信息封鎖很難維系，環境公共決策需要政府與公眾之間雙向信息溝通。2007年5月28日晚，《廈門日報》下屬的《廈門晚報》專辟兩個重要版面，刊登萬字長文，以環保局負責人答記者問的形式，正式就海滄PX項目進行全方位介紹。同日，項目投資方翔鷺集團亦在其網站顯要位置刊登該公司總經理答記者問的內容，以澄清坊間傳聞，平息爭論。在法律規范不是非常明確的情況下，廈門市政府在規劃環評過程中，依據《環境影響評價法》的原則規定，在環境信息公開方面作了一次非常有意義的探索，為今后我國構建環境信息公開的制度供給提供了現實土壤和實踐基礎。

 

（二）立法現狀與立法需求之間存在滯后性

 

1989年施行的《環境保護法》是我國較早對環境信息公開責任明確予以規定的法律。該法明確規定了政府和企業的環境信息公開義務，并且框架性的規定了環境信息公開的條件、途徑和對象，是我國環境信息公開制度的雛形。

 

2003年實施的《環境影響評價法》規定：”國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”、”除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。建設單位報批的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。”這是現行環境法律對于建設項目環評公眾參與的要求，該法明確規定了公眾有權參與環評，具有一定的進步性。

 

2008年《政府信息公開條例》正式頒布實施，這是中國行政法治道路上的里程碑，昭示著我國已有成文法對信息自由進行法律保護。《政府信息公開條例》對政府信息公開主體、程序、形式、法律責任等各方面做了規制。《環境信息公開辦法（試行）》于同日施行，是與《政府信息公開條例》同步發布的第一部有關環境信息公開的專門性部門規章，該法對不同類別環境信息所體現的公共利益與私人利益、國家利益和社會利益的多元訴求予以利益衡量，進行了權利義務模式的不同設計。

 

三、環境信息公開立法的缺陷與重構

 

（一）環境信息公開主體范圍應擴大

 

一方面，環境信息公開的政府主體范圍有限。《環境保護法》將環境信息公開主體范圍限于國務院和省級政府環保部門。一方面，環境信息公開的企業主體范圍也較窄。我國環境信息公開法律制度僅對重度污染企業強制要求環境信息公開，而且公開內容僅限污染物超標治理情況。而對于應擔負更多社會責任的上市公司，并沒有強制公開環境信息的義務。

 

由于環境污染具有不確定性、潛伏性、突發性等特點，因此，很難確定哪些企業是重度污染企業，在今后的立法中，應將所有排污企業納入環境信息公開主體范圍中；上市公司更應是環境信息公開主體，應立法確認其環境信息披露義務，定期發布污染物信息、提交年度環境報告。

 

（二）明確環境信息公開對象

 

1.政府環境信息公開對象。《環境信息公開辦法（試行）》對政府環境信息公開的對象范圍規定較為籠統，規定了”公民、法人和其他組織可以向環保部門申請獲取政府環境信息。”對此，應予以具體化：（1）企業。企業作為政府環境監管的主要對象，有權了解環境法律及政策對企業產品、排污情況的規定和限制。（2）公眾。公眾有權知道自己生活的環境是否受到或者可能受到污染。（3）環境污染者。雖然環境污染者有過錯，但是不能因此剝奪其合法權利。

 

2.企業環境信息公開對象。無論是過去還是現在的法律法規，存在的突出問題是環境信息公開的對象僅限于政府部門。參考歐盟、德國等地立法，應擴展環境信息公開對象，讓更廣泛群體參與環境保護：（1）政府。政府需要了解公司污染排放與治理的信息、周邊環境影響的信息、自然資源消耗及污染信息，以制定環境保護政策、對企業環境污染行為進行懲處、補貼等等。（2）債權人。公司的環境管理制度、資源綜合利用效率、環境違法記錄等環境信息，直接關系到債權人的債權能否實現。（3）員工。雇員在許多方面需要了解公司的環境信息，包括在該企業工作是否會對個人健康造成損害等。（4）投資者。上市公司的環境業績與其股票價格密不可分。（5）消費者。消費者需要了解所購該公司產品的是否對環境構成影響。（6）生活環境可能受該公司影響的公眾。公眾有權知道自己生活的環境是否受到或者可能受到該公司污染。

 

（二）環境信息公開內容應法定

 

針對上市公司披露義務，我國主要通過《公司法》、《證券法》等一系列法律予以規制，但是遺憾的是，上述法律并未對上市公司環境信息公開義務予以明確。《環境信息公開辦法（試行）》也僅規定”國家鼓勵企業自愿公開下列企業環境信息”，沒有對企業環境信息強制要求公開，上市公司的環境信息公開行為，仍處于自發公開、隨意公開的階段，遠未達到有序、規范、及時公開的要求。我國《環境保護法》中規定了排放污染物的企業事業單位，必須按照國務院環境保護行政主管部門的規定申報登記，該規定制定主旨是實現政府對企業污染物控制管理的需求，并未考慮投資人、雇員、普通公眾等對企業環境信息的需求。

 

環境問題是一個全球問題、公共問題，實行包括環境正義、民主、公平和公眾參與在內的環境法治，是環境法追求的目標和價值標準。(5)環境信息公開，正是環境法治發展的基石。在社會經濟高度發展的今天，經濟發展和環境保護之間的矛盾越來越突出，人們環境保護的意識也在飛速覺醒。如果沒有一種合法的、暢通的渠道來滿足其信息訴求，他們就只能”訴諸那種不利于社會穩定的群體性活動或者采取更加極端的行動取向。”(6)通過政府的環境信息公開，暢通政府與企業之間、政府和公眾之間、企業與公眾之間的溝通渠道并交換各種環境信息。因此，如何構建完善的環境信息公開制度，是繼政府信息公開制度初步構建后，我國立法者亟需考慮的重要命題。

 


(1) 周虎城：《沒有民意基礎的決策須鎮行》，載《南方日報》2007年6月1日。

(2) 《海滄PX項目已按國家法定程序批準在建》，載《廈門晚報》2007年5月29日。

(3) 方如康：《環境學詞典》，科學出版社2003年版，第535頁。

(5) 蔡守秋：《歐盟環境法的特點及啟示》，載《福建政法管理干部學院學報》2001年第3期。

(6) 王文祥：《建立底層社會的利益表達機制》，《社會科學戰線》2005年第6期。