和“一把手”打官司  江蘇“民告官” 蘇南蘇北來真的

 

　　從貴州甕安事件到上海楊佳案，從廣東鳳鋁狀告中國籃協(xié)到于芬叫板體育總局游泳中心，“民”與“官”的矛盾從來沒有離開過公眾的視線。10月28日《半月談》報(bào)道稱：“民告官”案劇增，一年達(dá)10萬件以上，不過“民”的勝訴率卻不足三成。表面上看，案件數(shù)量的激增是矛盾凸顯的表現(xiàn)，但法律專家將“民告官”的意義更多地歸結(jié)于民眾法律意識的增強(qiáng)，政治生態(tài)的文明程度的提升。

　　把視野放到江蘇的“民告官”中，重新審視數(shù)量激增與勝訴率低的現(xiàn)象，會發(fā)現(xiàn)行政訴訟對官場氣氛的悄然改變。在中國的官場規(guī)則里，“一把手”對一個(gè)政府機(jī)關(guān)或部門的運(yùn)行起著關(guān)鍵的作用，因此讓“一把手”們更貼切地感受到“民告官”帶來的警示和意義，往往事半功倍。在江蘇，各級法院近年來都在大力推進(jìn)行政首長出庭應(yīng)訴制度，各地的作用也各不相同，甚至帶著明顯的“地域特征”，或綿柔，或剛烈。

　　快報(bào)記者為此在蘇南蘇北實(shí)地調(diào)研數(shù)天，力求展現(xiàn)在行政訴訟背后，官場規(guī)則正在進(jìn)行著的變化。

 

行政“高壓”  無錫把“一把手”逼上被告席

 

　　2006年以前，無錫行政訴訟近二十年，“一把手”出庭寥寥數(shù)人，到了今年上半年，已有近兩成“一把手”坐在了被告席上。

　　和其他地區(qū)對行政首長出庭率的數(shù)量和百分比追求相比，無錫似乎更看重“質(zhì)”：在法庭上，“一把手”們坐姿不正不行，不說話不行，用作報(bào)告的方式說太多話也不行……

　　如果“一把手”嫌這一切太麻煩想請假，那至少要得到市政府秘書長的書面同意。而他們所有的這一切表現(xiàn)，都會被記錄在案，一份留在法院，另一份送給市政府法制辦，列入他們的年終考核。

　　被“逼”上被告席的“一把手”們，不得不正視法律的尊嚴(yán)。

　　開庭后，局長登門拜訪老百姓。

　　2005年那年，門前的火鍋店曾讓無錫市民李翠華（化名）寢食難安。她家住無錫市鬧市區(qū)的一個(gè)小區(qū)，樓下有一排臨街門面房。買房時(shí)，開發(fā)商承諾門面房不會開飯店。

　　開發(fā)商的話確實(shí)不能信，先是火鍋店，后來又有了餛飩店，在李翠華和鄰居們的眼皮下面，這兩家店先后豎起了煙囪，順利開張。

　　兩家小餐館很快成了鄰居厭惡的對象，業(yè)主們自發(fā)組織前去交涉。結(jié)果可想而知，飯店老板手里有政府發(fā)的本本，根本不在乎住戶們的“吵鬧”。

　　“飯店的環(huán)評和營業(yè)執(zhí)照都有，開得正當(dāng)合法，我們鬧也沒用。”李翠華說。業(yè)主們的疑問隨之而來：餐館離住家這么近，它們是如何通過環(huán)境評估的？

　　2006年10月，21名業(yè)主組織起來，向區(qū)環(huán)保局郵寄了一份眾人簽名的《控告書》，指責(zé)火鍋店和餛飩店影響了環(huán)境，要求環(huán)保局查處。

　　“但環(huán)保局堅(jiān)持說餐館不存在污染問題，而我們始終沒有見到環(huán)保局的負(fù)責(zé)人。”21名業(yè)主立即決定把區(qū)環(huán)保局告上法院，要求認(rèn)定這兩家餐館得到的環(huán)評行為違法并予以撤銷。

　　一審敗訴。幾個(gè)月后，案件迎來了二審，業(yè)主們驚訝地發(fā)現(xiàn)，事情似乎有了轉(zhuǎn)機(jī)。

　　“開庭時(shí)，被告席上除了環(huán)保局的辦公室工作人員，又多了兩個(gè)人。我問鄰居，他們是誰？鄰居們也不知道。直到法官核對出庭人員的身份，我才知道兩人是環(huán)保局的正副局長。”

　　李翠華覺得非常意外??過去找都找不到的局長，現(xiàn)在親自跑來當(dāng)被告了，至少說明他們重視了吧。法庭上局長解釋：“餐館提出環(huán)評申請后，我們就派人去認(rèn)真看過，也提出了整改方案，后來餐館作了改進(jìn)，我們才通過了環(huán)評的審批。”

　　這種說法，業(yè)主們肯定不買賬，他們在庭上拼命指證，兩家餐館的污染客觀存在。

　　這次開庭結(jié)束之后沒幾天，坐在被告席上的正副局長敲開了李翠華家的門，從客廳走到陽臺實(shí)地觀察。

　　“在陽臺上，我問他們能不能聞到油煙，他們也承認(rèn)能聞到，”李翠華的心情舒服了很多，她后來了解到，兩個(gè)局長基本上把21戶都走訪了一遍。

　　兩位局長實(shí)地勘察后積極地協(xié)調(diào)，多次溝通后收到了效果，兩家餐館同意整改。在多次溝通后，兩家餐館終于拿出了21戶業(yè)主能夠接受的最終方案，餐館用更大的代價(jià)去整改，業(yè)主們所受的影響也將大大減小。

得到滿意的結(jié)果后，21戶業(yè)主也撤回了上訴。一起民告官的官司，因?yàn)楸桓娣健耙话咽帧钡姆e極介入而得到了圓滿的解決。

 

“一把手”請假　要副市長或秘書長批準(zhǔn)

 

　　困擾李翠華和鄰居們多年的官司結(jié)束了，她并不知道，這場官司出現(xiàn)的轉(zhuǎn)機(jī)，和無錫市政府頒發(fā)的一份文件有著非常密切的關(guān)系。

　　在這份名為《無錫市行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》中，政府部門與法院高調(diào)合作，力推行政首長出庭。

　　文件頒布于2007年7月5日，其中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭的6種情形，包括“本年度第一起行政訴訟案件”，以及“重大、復(fù)雜的行政訴訟案件”。

　　李翠華起訴環(huán)保局案正逢其時(shí)。文件頒布時(shí)，她的案件恰好進(jìn)入二審，環(huán)保局的負(fù)責(zé)人也就恰當(dāng)?shù)刈搅吮桓嫦稀?SPAN lang=EN-US>

　　“用文件來督促行政首長出庭，無錫在全江蘇的起步不算早，但實(shí)施一年，對行政首長的觸動(dòng)非常明顯。”無錫中院行政庭副庭長張學(xué)雁介紹說。

　　據(jù)了解，無錫行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一審開庭出庭率，2006年是6%，今年上半年已經(jīng)達(dá)到了17.6%，而在2006年以前的很多年份，無錫行政機(jī)關(guān)一把手出庭應(yīng)訴的數(shù)字是“0”。

　　坐被告席，對無錫的“一把手”們來說非常陌生。一份僅數(shù)百字的文件，是如何把一把手們“趕”到被告席上的呢？

　　張學(xué)雁笑而不答，她給記者遞來一張“請假條”。

　　這是一張A4紙打印的《行政首長出庭應(yīng)訴請假通知書》：“因公務(wù)出差，我單位行政主要負(fù)責(zé)人不能在某公司訴采購行政處理決定一案法院開庭審理中出庭應(yīng)訴，根據(jù)《無錫市行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》第七條規(guī)定，已向市人民政府請假，經(jīng)秘書長同意，現(xiàn)委托分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，特此說明。”

　　請假條的落款，是無錫市財(cái)政局。

　　去年9月，無錫市財(cái)政局吃上了當(dāng)年的第一場官司，按照規(guī)定，財(cái)政局長必須出庭應(yīng)訴。可是收到法院的傳票后，局長發(fā)現(xiàn)開庭當(dāng)天早已安排了在外地公干，實(shí)在無法脫身，他打電話與法院溝通，得到的回復(fù)是開庭日期不能更改，只好向法院要了請假條，寫了假條去找政府秘書長。直到拿到了秘書長的同意，他這才算是舒了一口氣。如今，那場官司早已結(jié)束，但假條被永久收入卷宗，以備查驗(yàn)。

　　請假的批準(zhǔn)制度才是整個(gè)環(huán)節(jié)的“撒手锏”所在。“‘一把手’想找借口請假不去，就非常困難了。”無錫市政府法制辦副調(diào)研員、行政復(fù)議處處長潘偉說。作為無錫的獨(dú)創(chuàng)，潘偉對請假制度的設(shè)置很是自豪。

　　“法院與各局平級，局里的一把手不出庭，法院怎么辦？我們設(shè)計(jì)這樣的請假制度，將尚方寶劍交給政府副市長、秘書長。”

　　潘偉認(rèn)為，這還能基本上杜絕一把手“找借口”：“假如行政首長隨便編個(gè)借口，法院對他們的活動(dòng)并不清楚。而副市長和秘書長就不同了，你局長外出學(xué)習(xí)開會，他們能不知道？”

　　“哪怕行政一把手真的‘怯場’，他們也不好意思總?cè)フ埣伲吘姑孀由弦策^不去，”潘偉說。

　　除了把行政首長往被告席上“趕”，無錫市法制辦和中院還設(shè)計(jì)出一些細(xì)節(jié)，逼一把手們得在法庭上好好表現(xiàn)。“打分制”就是其中之一。

　　著裝儀表、精神風(fēng)貌、語言表達(dá)、陳述及辯論是否緊扣案情、是否邏輯嚴(yán)密、是否舉證清晰……去年底，法制辦和法院制作了這份出庭應(yīng)訴情況考核表，每次開庭結(jié)束后，由法院根據(jù)行政首長的庭審表現(xiàn)，進(jìn)行“好、較好、一般”三個(gè)檔次的打分。

　　事后，這一式兩份的表分別由法制辦和法院保存。而法制辦拿到表之后，將納入到行政首長的年度考核中去。

 

市委書記五次批示鹽城行政機(jī)關(guān)敗訴要挨處分

 

　　如果說無錫的“請假條”制度尚顯蘇南人溫婉的性格特征的話，那么鹽城在推進(jìn)行政首長出庭應(yīng)訴時(shí)所采取的對策，則無不透露出蘇北人的爽氣。市委書記批示加上追究責(zé)任倒逼，兩記剛猛的“直拳”讓官員們的神經(jīng)繃了起來，行政首長出庭的“堅(jiān)冰”在無形中逐漸化解，鹽城的行政首長們自覺地開始學(xué)法懂法守法。

五次批示擊破堅(jiān)冰

　　2005年1月，鹽城中院向政府報(bào)送了2004年度全市法院行政訴訟案件情況的報(bào)告，報(bào)告中對上一年度的“民告官”案件進(jìn)行了認(rèn)真的梳理和分析，指出了行政機(jī)關(guān)一些需要改正的做法。

　　時(shí)任鹽城市市長的趙鵬看到報(bào)告后很是欣賞，當(dāng)即作出批示，對這份報(bào)告提出了高度贊揚(yáng)。政府的表態(tài)讓法院挺直了腰桿，鹽城的行政審判在政府和法院的聯(lián)合推動(dòng)下迅速發(fā)展。而這年12月趙鵬作出了一份在不少官員看來“措辭剛猛”的批示。

　　批示要求市政府法制辦牽頭，會同監(jiān)察局，“對今年以來行政訴訟、行政復(fù)議、行政仲裁案件再做匯總分析，進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任追究制，并且要越處理越嚴(yán)。要以嚴(yán)格的責(zé)任追究制為抓手，促進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)。對那些不負(fù)責(zé)任、玩忽職守、不學(xué)法懂法用法、濫用職權(quán)，造成群眾利益和政府形象受損的國家工作人員，一定要讓他們付出代價(jià)，以警戒其他，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)依法行政，老老實(shí)實(shí)為人民辦事”。

　　行政官司打不好，還要受處分？“這樣的嚴(yán)厲措辭過去從未有過的，有人揣摩出了市里的意思??要?jiǎng)诱娓竦牧恕！丙}城市教育局一位官員回憶說，也就是在這份批示之后，市里不少行政單位的一把手開始惡補(bǔ)法律知識。

　　“過去從來不去法院，‘一把手’甚至連勝訴敗訴都不知道，后來看到敗訴還會著急。”行政庭的法官們都成了大忙人，楊越華經(jīng)常被行政機(jī)關(guān)邀請去進(jìn)行普法講座，從行政訴訟的專業(yè)名詞開始從頭教起。

　　趙鵬不久就任鹽城市委書記。從去年初到今年初，他又三次對行政審判作出批示，其重點(diǎn)仍然是加強(qiáng)行政審判，深化責(zé)任追究制。

　　從2005年到2008年，鹽城的亭湖區(qū)、東臺市、濱海縣紛紛出臺規(guī)定，明確要求行政一把手出庭應(yīng)訴。而在鹽城的其他各區(qū)縣，雖然尚無明文規(guī)定，但一把手出庭也以一種漸進(jìn)的方式蔚然成風(fēng)。難怪有鹽城的官員私下說，行政首長出庭的“堅(jiān)冰”，是被趙鵬的五次批示逐漸擊破的。

問責(zé)一把手

　　如果紙上的批示與大小行政官員們還有不小的距離的話，那么2005年9月的一場“問責(zé)風(fēng)暴”則讓官員們切身感受到了責(zé)任追究的威力。

　　徐某是濱海縣某鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心的副主任，擁有給鎮(zhèn)上老百姓發(fā)放房產(chǎn)證的權(quán)力。當(dāng)時(shí)，他接受了村民陳某申請發(fā)證的材料，在大概看了一下材料之后，他憑經(jīng)驗(yàn)覺得沒什么問題，便為陳某發(fā)放了房產(chǎn)證。

　　事實(shí)上這套房子的真正主人并不是陳某，不久一直在房子里住著的劉某過來交涉，徐副主任沒能解決。于是劉某將濱海縣政府告上了法院，要求撤銷發(fā)給陳某的房產(chǎn)證。法院審查后發(fā)現(xiàn)發(fā)證的確弄錯(cuò)了，于是判決濱海縣政府?dāng)≡V。

　　事后政府發(fā)現(xiàn)，徐某的審查不嚴(yán)是造成這起糾紛的直接原因，他被列為此事的直接責(zé)任人。而事后鎮(zhèn)政府給予徐副主任行政記過處分。

　　除了徐某，這場“問責(zé)風(fēng)暴”還“刮”到了10多個(gè)官員和1家行政機(jī)關(guān)。其中，4人受到行政處分，1人和1家單位作出書面檢查，3人被誡勉談話，7人受到通報(bào)批評。在這些被問責(zé)的公務(wù)員中，有行政機(jī)關(guān)里最普通的職員，也有縣國土局副局長、區(qū)規(guī)劃局副局長。無一例外的是，他們都是因?yàn)楫?dāng)被告敗訴后遭到了責(zé)任追究。

“真的怕了。過去誰能想到敗訴是這個(gè)結(jié)果？”一位官員說。

 

過錯(cuò)追究毫不含糊

　　事實(shí)上，如果這些第一次被問責(zé)的官員們能未雨綢繆，或許不會被“刮”到。2005年7月，鹽城市政府頒發(fā)制定了《鹽城市行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），并將這份“沉甸甸”的文件迅速發(fā)放到各個(gè)行政機(jī)關(guān)單位中。

　　《暫行辦法》明確聲稱，要對行政執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究，其中對執(zhí)法過錯(cuò)定義為：因故意或者重大過失，違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，不履行或者不正確履行法定職責(zé)，損害國家利益，損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為。

　　“從這個(gè)定義來看，可以說大多數(shù)被告敗訴的行政案件里，作為被告方的‘官’都要被問責(zé)。”一位資深律師點(diǎn)評說。

　　這份共有28大條的《暫行辦法》詳細(xì)列出了責(zé)任追究的范圍、責(zé)任確認(rèn)和追究方式、責(zé)任追究的程序，具有很強(qiáng)的可操作性。

 

結(jié)果倒逼官員出庭

　　“鹽城暫時(shí)還沒有對行政首長出庭次數(shù)提出具體的要求，但是這個(gè)《暫行辦法》出來之后，意味著行政單位一旦敗訴將可能面臨被問責(zé)的后果，各單位的行政首長很快就重視起來，漸漸地不用法院說，那些一把手們也來參加開庭了。

　　某種程度上，這種用結(jié)果倒逼的方法收到了效果。”鹽城中院行政庭庭長助理韓標(biāo)說。在東臺、大豐、亭湖區(qū)，行政負(fù)責(zé)人出庭率如今都超過了50%，這在幾年前是不敢想像的。

　　2005年，鹽城的行政機(jī)關(guān)敗訴案件為55件。到了2006年，這個(gè)數(shù)字驟降為25件。2007年減少到了16件。“法院每年的工作報(bào)告中除了匯報(bào)上一年的主要工作之外，敗訴案件的情況要一個(gè)個(gè)拿出來宣讀。”韓標(biāo)說。

　　“因此開大會的時(shí)候，縣長、區(qū)長們都緊張得很，密切關(guān)注他們轄區(qū)里到底有多少敗訴案件，大家的神經(jīng)都繃起來了。”

　　在這樣的情況下，結(jié)果倒逼成了官員頭上的“緊箍咒”，有的行政單位當(dāng)上被告后，一把手馬上調(diào)案卷查看，并且立即與原告協(xié)調(diào)溝通。

　　不少案件經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)改正，使得原告欣然撤訴。去年，鹽城中院的行政案件撤訴率高達(dá)57.9%，位居全省中級法院之首。

 

7場官司把副局長告成“法律專家”

 

　　在很多人看來，顧明是個(gè)不折不扣的“刺頭”。他在港口開了一家公司，因?yàn)榘徇\(yùn)貨物的事，與交通局發(fā)生糾紛，跟交通局打了7場官司。然而，作為他的“對頭”，交通局副局長卻十分“感謝”他。正是這7場官司，逼得副局長苦學(xué)法律知識，最后竟成了圈子里的“法律專家”。

　　俗話說，打死不告狀，何況“告官”？老百姓不“告官”，一方面是勝訴的把握不大，另一方面是不敢領(lǐng)教“官”的傲慢，一場官司打下來，你連“官”長啥樣都不知道。當(dāng)年《秋菊打官司》引起轟動(dòng)，說明老百姓在這件事上是有共識的。不知不覺，“民告官”已經(jīng)走過了20多年。一心要討說法的“秋菊”多了，死不認(rèn)錯(cuò)的“村長”少了，民和官的關(guān)系在法律博弈中正在發(fā)生微妙的變化。不管是放下架子主動(dòng)應(yīng)訴，還是被逼上法庭，“一把手”們似乎已經(jīng)適應(yīng)了這種變化，甚至把當(dāng)被告視為一種有意義的事，而作為“推手”的法律工作者和學(xué)者卻有著更新更高的設(shè)計(jì)。無疑，這只看不見的手還會繼續(xù)推下去。

　　顧明是大豐高華建筑有限公司總經(jīng)理。多年來，他的公司一直在大豐一港口從事人力裝卸砂石材料。2004年，公司買了大型機(jī)械用于搬運(yùn)裝卸。正當(dāng)顧明準(zhǔn)備大施拳腳之時(shí)，當(dāng)?shù)亟煌ú块T通知說，公司貨物搬運(yùn)裝卸違反了《港口法》，要求立即停止違法活動(dòng)。

　　接到通知后，顧明很快向大豐市交通部門書面申請要求頒發(fā)港口經(jīng)營許可證。結(jié)果大豐市交通局發(fā)出的卻是一張“不予許可通知書”，稱該區(qū)域已許可給他人，不作重復(fù)許可。

　　無奈，公司將交通局告上了大豐法院，大豐法院經(jīng)審理認(rèn)為貨物搬運(yùn)裝卸沒有量的限制，因此判決撤銷了不予許可決定。顧明說，這是他打贏的第一場民告官訴訟。

　　官司是贏了，可是交通局收到申請材料后長達(dá)3個(gè)月之久，既不予許可，又沒給答復(fù)，顧明認(rèn)為這是行政不作為，于是第二次將對方告上法庭。大豐市法院判令交通局限期給予答復(fù)。原以為民告官很難勝訴，可連續(xù)兩次大獲全勝讓顧明樂壞了。

　　交通局終于給答復(fù)了：你公司缺少碼頭建設(shè)驗(yàn)收證明，故而不予許可。顧明又兩次將對方告上法庭。法院認(rèn)為，碼頭是貨物裝卸的必備設(shè)施，因而支持了被告不予許可的決定。隨后，顧明以港口的布局規(guī)劃是由國務(wù)院和省人民政府編制，當(dāng)?shù)卣疅o權(quán)編制港口布局規(guī)劃為理由，將交通局告上法庭。兩級法院都認(rèn)為該規(guī)劃沒有侵犯原告的合法權(quán)益，故而駁回了原告的訴訟請求。

　　2006年11月，顧明向大豐市交通局舉報(bào)，全市有172個(gè)碼頭在進(jìn)行貨物裝卸經(jīng)營，這批碼頭大都沒有碼頭竣工驗(yàn)收證明，要求大豐市交通局依法處理。最后，顧明第7次提起訴訟，要求當(dāng)?shù)亟煌ú块T給予答復(fù)，并請求法院判令被告履行依法查處內(nèi)河港口碼頭非法裝卸經(jīng)營的法定職責(zé)。

　　“按理說，如果一個(gè)人被別人告了7次，心里八成要恨死對方了。可這回不是的。”原告代理律師江蘇圣典律師事務(wù)所的崔武說，交通局的分管副局長徐某對顧明反而心存感謝。

　　徐副局長參加了全部7次開庭審理，最初兩次敗訴讓他備感難堪。那兩個(gè)案件被鹽城中院收錄進(jìn)了當(dāng)年行政機(jī)關(guān)敗訴案件一覽表中，并在工作報(bào)告中予以宣讀。

　　鹽城中院對這兩起案件敗訴原因分析為“認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)”和“行政不作為”。按照鹽城的過錯(cuò)追究制度，這位徐副局長被上級領(lǐng)導(dǎo)狠狠地訓(xùn)了一通。

　　“兩次敗訴被問責(zé)，我覺得不能再稀里糊涂下去了。”徐副局長說，他買了許多專業(yè)書籍研究法律，把每一次應(yīng)訴當(dāng)成一次學(xué)習(xí)，從而提高自己的依法行政本領(lǐng)。

　　從《行政訴訟法》到《港口法》，從《航道管理?xiàng)l例》到《港口經(jīng)營管理規(guī)定》，徐副局長把相關(guān)法律和紅頭文件統(tǒng)統(tǒng)翻出來，一條條仔細(xì)研究，將糾紛中的細(xì)節(jié)一一對照來找法律依據(jù)。吃透了法律法規(guī)的精神，再親自動(dòng)手寫出答辯狀，他已經(jīng)成竹在胸了。后來，和顧明打官司，交通局再也沒輸過。

　　每次上法庭，徐副局長面對顧明不同的訴訟，都是“兵來將擋，水來土掩”。從法律的程序到港口的管理，從“訴訟主體資格”到“信訪規(guī)定”，即使是很專業(yè)的法律術(shù)語，徐副局長都能說得出來。“多次當(dāng)被告，把我告成了法律專家。現(xiàn)在同行業(yè)經(jīng)常有交通局請我去做法制講座。從這點(diǎn)來說，我得感謝顧明呢。”

同時(shí)，他還覺得行政首長出庭制度不錯(cuò)。“這個(gè)制度逼我學(xué)習(xí)了許多行政法律知識。我所謂的‘法律專家’是給逼出來的。原來有行政案件總是找個(gè)律師去應(yīng)付一下，自己并不能體會到做被告的真實(shí)感覺，也感受不到庭審法制的熏陶。”快報(bào)記者馬樂樂

 

對話：趕一把手出庭不是作秀

 

　　一個(gè)是知名的行政法學(xué)者，東南大學(xué)法學(xué)院院長，一個(gè)是江蘇高院行政庭副庭長，周佑勇和倪志鳳對江蘇一把手出庭制度的關(guān)注自不待言。在接受星期柒新聞周刊專訪時(shí)，倪志鳳認(rèn)為，行政一把手出庭制度需要進(jìn)一步完善，接下來法院將推動(dòng)行政首長出庭應(yīng)訴制度化、常規(guī)化，讓一把手出庭成為常態(tài)。周佑勇則提出，一把手出庭制度在設(shè)計(jì)時(shí)，除了做到合法，還要追求合理。

　　星期柒新聞周刊：江蘇的行政案件里，一把手出庭次數(shù)近幾年迅速增加，“迅速”到什么程度？

　　倪志鳳（以下簡稱“倪”）：2007年，全省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴達(dá)到1129案次，這個(gè)數(shù)字超過了前4年的總和，是2003年的近10倍。宿遷地區(qū)的一審行政案件行政首長出庭率，2005年是“0”，而今年上半年達(dá)到了91.4%。全省還出現(xiàn)了一批行政首長出庭率100%的基層法院。

　　星期柒新聞周刊：有人說，行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告后，法制辦主任或者律師出庭足矣，不必一把手去“作秀”。

　　周佑勇（以下簡稱“周”）：任何一個(gè)制度的設(shè)計(jì)都是在實(shí)踐和摸索中改進(jìn)和完善的，我們看到江蘇倡導(dǎo)一把手出庭制度這幾年來，各個(gè)地區(qū)已經(jīng)在不斷完善，一把手的壓力越來越大。從無錫和鹽城的實(shí)際效果來看，行政機(jī)關(guān)的依法行政水平的確取得了進(jìn)步。所以我并不擔(dān)心一把手出庭的制度會流于形式。

　　倪：表面上看，行政負(fù)責(zé)人出庭只是一種形式，但是我們不能低估它的意義。一把手出庭有利于其更直觀地了解和掌握在自己管轄領(lǐng)域中存在的問題，促進(jìn)其依法行政，從源頭上減少行政爭議。一把手改進(jìn)了，對下面其他公務(wù)員的執(zhí)法行為，都是一種榜樣和鞭策作用。

　　對群眾而言，一把手出庭改變了過去“民告官，不見官”的現(xiàn)象，讓雙方平等對話，能夠緩和原告的情緒，也能讓一把手感受到群眾的不易，為解決矛盾搭建良好的溝通平臺。

　　過去，不少行政機(jī)關(guān)的代理人是律師，律師往往只能就案辦案，遇到具體問題仍然需要請示領(lǐng)導(dǎo)。而一把手出庭，在一些情況下可以當(dāng)場拍板解決問題，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

　　星期柒新聞周刊：無錫的“請假制度”和鹽城的“問責(zé)制度”都讓行政一把手感到了壓力，你如何看待兩地的做法？

　　周：我毫不懷疑無錫和鹽城做法的積極意義。我們可以看到，為了喚醒一把手的法治意識，將一把手向依法行政的道路上“逼”，無錫和鹽城的政府、法院都做出了可貴的探索。我相信，只要把一把手“趕到”被告席上去，行政機(jī)關(guān)依法行政水平的提高指日可待。

　　我還知道在宿遷、南通等不少地區(qū)，行政一把手出庭率也非常高。江蘇的行政審判理念和水平是全國領(lǐng)先的，這一點(diǎn)早已得到最高法院的肯定。

　　倪：法律沒有明文規(guī)定一把手必須出庭，那么政策的支持就尤為重要。2006年全省預(yù)防和化解行政爭議經(jīng)驗(yàn)交流會上，張九漢副省長提出：“行政首長有條件出庭應(yīng)訴的，要盡可能出庭應(yīng)訴。”

　　在省高院的推動(dòng)下，行政首長出庭應(yīng)訴率已經(jīng)被江蘇省委政法委列為“法治江蘇”合格縣（市、區(qū)）評比的重要指標(biāo)。此后，這項(xiàng)制度在全省各地迅速得到推廣。

　　我有一個(gè)假想：假如有朝一日行政首長出庭制度作為一個(gè)強(qiáng)制性的要求，被法律所規(guī)定，那么就不再需要法院來“倡導(dǎo)”來“推動(dòng)”了，那該多好。

　　星期柒新聞周刊：有人認(rèn)為，市委書記的一道道批示是一種“人治”。

　　周：“人治”與“法治”的爭論由來已久。我認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)批示的確帶有“人治”色彩，卻未必就是“人治”。只要領(lǐng)導(dǎo)人在法治的框架下依法辦事，就仍然是“法治”。市委書記的批示并沒有任何越權(quán)越界現(xiàn)象，仍然是“法治”。

　　星期柒新聞周刊：有人擔(dān)心鹽城的問責(zé)制度過于嚴(yán)厲，是否對行政一把手有失公平？

　　周：這樣的擔(dān)心很有必要。我注意到，鹽城的規(guī)定中將發(fā)生“行政執(zhí)法過錯(cuò)”的前提定義為“因故意或者重大過失”，這就是只有當(dāng)“故意”或者“重大”的原因造成敗訴，才會被追究責(zé)任。

　　這就要求有關(guān)部門和一把手們正確理解什么是故意，什么是一般過失和過錯(cuò)。我的理解是，如果是“一般人都想不到或者一般人都很難避免”的過錯(cuò)，不應(yīng)當(dāng)被追究責(zé)任。而“一般人都知道不能這么做”的過錯(cuò)，才屬于“故意”范疇。

 

　　不管是無錫的“溫婉”也罷，鹽城的“嚴(yán)厲”也罷，在實(shí)踐中將制度完善，做到合法性與合理性的統(tǒng)一，一把手出庭制度就能成為科學(xué)的制度。

　　星期柒新聞周刊：江蘇推進(jìn)行政一把手出庭幾年來，行政案件撤訴率逐年下降，您如何看待這個(gè)問題？

　　周：一般來說，一起行政案件撤訴的背后，是官民矛盾得到解決的結(jié)果，撤訴率的下降是一個(gè)好現(xiàn)象，可以視為江蘇行政審判良性發(fā)展的表現(xiàn)。但我認(rèn)為不能片面追求撤訴率。衡量一個(gè)政府部門依法行政水平的提高，還要從很多方面來看，比如法院案件的受理數(shù)量、人民群眾的滿意度、人民群眾的權(quán)利意識、社會相關(guān)機(jī)制是否健全等等。

　　星期柒新聞周刊：你認(rèn)為江蘇的行政機(jī)關(guān)在這方面還有哪些需要改進(jìn)的？

　　倪：一是“出庭不出聲”。很多行政首長缺乏應(yīng)訴的經(jīng)驗(yàn)，坐上法庭無話可說或者有話不知道怎么說。這方面，很多地方法院都制定了一些對策，無錫的打分制度就是一種。但是從總體情況來看，行政首長在這方面還有很長的路要走。

　　二是我希望能有越來越多的“正職”也就是真正的“一把手”出現(xiàn)在法庭上。現(xiàn)在我們經(jīng)常用的詞是行政負(fù)責(zé)人，這可能包括“一把手”和分管具體某項(xiàng)工作的“二把手”“三把手”等等。我們也知道“一把手”的確很忙，但是參加一次庭審，對他們來說仍然是寶貴的機(jī)會。畢竟大家都知道，即使是“二把手”，與“一把手 ”出庭的效果也是截然不同的。

　　另外，我希望有更多的行政機(jī)關(guān)能夠坦然接受敗訴的結(jié)果。對于公務(wù)員來說，因?yàn)橛行┑胤接袉栘?zé)的制度，敗訴對他們來說顯得有些殘酷，但必須接受法院的裁判。如果有一天，面對媒體的鏡頭，行政機(jī)關(guān)能夠坦然面對法庭當(dāng)庭判決敗訴，我想，我們的行政機(jī)關(guān)的法治理念，肯定又升華了。

　　星期柒新聞周刊：行政審判發(fā)展已經(jīng)20多年，能否想象一下20年后的民告官會發(fā)展成什么樣子？

　　周：的確，這20多年已經(jīng)大大發(fā)展了，我們的行政審判還有很多路要走。比如受案范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，越來越多的從來沒當(dāng)過被告的行政機(jī)關(guān)也將出現(xiàn)在被告席上，法院將不僅審查行政行為的合法性，還會審查正當(dāng)性。

　　比如公益訴訟制度將得到發(fā)展，越來越多的公民以公益訴訟的形式告官將受到支持。

　　行政審判的管轄制度將得到發(fā)展，比如你一個(gè)老百姓告江寧的行政機(jī)關(guān)，將不在江寧法院審理，而是放到其他區(qū)的法院審理。（快報(bào)記者馬樂樂）

 

   

    （2008-11-2）