近幾年來，我國發生多起環境公共事件，如濰坊地下水污染事件、三鹿奶粉等危害公共利益的食品安全事件，不斷刺痛著公眾的神經。公眾期望能有人或組織站出來，基于公益而提起訴訟，但是由于缺少立法的支持，此類訴訟往往不被法院受理，這就是最近幾年很熱的一個社會問題：公益訴訟。公益訴訟從古羅馬法時代發展至今已經被世界絕大多數法治多家所認可，但長久以來我國在公益訴訟的有關立法方面做得遠遠不夠，2012年新民事訴訟法的修改將公益訴訟以程序法的形式列入了法典，正式賦予公益訴訟以合法的地位，我國新民事訴訟法第55條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。新民事訴訟法將公益訴訟引入法律是一種進步，為公益訴訟敞開了大門。但是新民事訴訟法有關公益訴訟的規定僅此一條，缺少其他的發條、司法解釋予以支持，同時關于提起公益訴訟的受理范圍、主體資格還有待明確，尤其是提起主體的資格問題，因為主體的明確直接涉及到案件能不能被法院受理同時涉及到后續利益的分配問題，因此我們有必要在學術上對主體問題進行深入的討論。

 

一、公益訴訟的概念

 

公益訴訟是指為了維護社會公共利益而進行的訴訟。公益訴訟涉及到公共利益的界定，這個地方的公共利益既不是公民個體的利益，也不是社會成員個人利益的簡單相加，它是一定區域內的全體社會成員的利益綜合體。[①]公共利益根據不同的情形有不同的表述：我國現有的法律中除”公共利益”外，同時還有”社會利益”，”國家整體利益”等意思基本相同的概念。公共利益在我國的立法中有多處體現，例如，《憲法》第51條規定公民在行使自由與權利時，不得損害”國家的，社會的，集體的利益和其它公民合法的自由和權利”，《著作權法》第4條規定著作權人行使著作權時”不得損害公共利益”除此之外，民法通則、知識產權法等部門法對于公共利益都做了規定。

 

二、現有主要公益訴訟主體資格的缺失

 

根據新民訴訟法的規定（對于環境污染案件和侵犯眾多消費者合法權益等案件可以提起公益訴訟）和理論界的有關學說我國的公益訴訟主要分為以下幾類：環境污染、經濟壟斷、侵害消費者權益。

 

（一）  環境公益訴訟主體資格的尷尬

 

環境問題一直以來困擾著社會，它不僅危害經濟的發展，更危害了公民的健康。有些小的環境污染導致少數公民利益受損，當事人可以直接基于侵權責任法提起相應的民事訴訟，以此來保護自己的權利。但是對于影響重大的環境案件，由于直接受害群體不確定，導致普通公民無法提起一般的民事訴訟，雖然新民事訴訟法的出現為解決此類環境污染問題提供了法律的保障，但是從現實司法實踐來看由于法律對于主體的確定缺少明確的規定等因素導致很多案件無法進入審判。例如中華環保聯合會訴濰坊水污染企業案件使新民事訴訟法的實施陷入了尷尬。被學界認為，最適合擔當環境公益訴訟主體的環保部下屬機構中華環保聯合會于2013年3月6日向濰坊市中院提起公益訴訟，但是濰坊中院卻在超過7天受理期限的情況下不予答復是否立案。在此之后，中華環保聯合會又針對山西省原平市住建局環境侵權案向山西忻州中院提起環境公益訴訟；針對重慶市雙慶硫酸鋇有限公司環境污染案向重慶市第4法院提起環境公益訴訟，但是，兩起案件均未被法院受理。[②]除了法律缺少明確規定外，案件不被受理與地方政府干預司法，維護地方利益有關。但是主要的問題依然在于，僅僅一個發條無法發揮應有的作用，因此我國立法機關還應出臺相關的司法解釋才能夠使得環境類公益訴訟真正進入正軌。

 

（二）、企業壟斷損害消費者利益

 

我國的壟斷企業大多和體制有關，帶有行政主義色彩。壟斷性企業往往受到地方政府的保護，雖然給地方政府帶來了財政收入，但是嚴重損害了公民利益和市場經濟的公平性，因此由于壟斷企業導致的侵害消費者、其他企業利益的事件一般很難通過司法途徑予以解決。可以這么說，在我國企業壟斷的產生是行政權擴張的結果。[③]針對這種情況的公益訴訟如何提起，成為一個嚴峻的問題。雖然新民事訴訟法出臺后有關機關可以對此提起公益訴訟，但是這個有關機關的是否可以包括行政機關呢，法律并沒有予以明確的規定，同時什么機關可以提起這類訴訟法律也沒有規定。這就是此類公益訴訟主體的缺失。

 

三、公益訴訟主體資格解析

 

（一）、法律規定的機關

 

對于新民事訴訟法中：法律規定的機關，理論界異議較大，從我國憲法的規定來看，有關機關指的是：立法機關、司法機關、行政機關、軍事機關。但是從法理的角度來看只有行政機關和檢察院可以具有訴權。對于檢察院具有訴訟理論界沒有爭議，對于其他行政機關是否應該具有訴權，爭議較大。

 

1、1行政機關是否應該具有訴權

 

筆者認為：行政機關不應該具有訴權，理由有三。首先，根據司法實踐來看很多的公益訴訟事件的產生都和地方行政機關的不作為或者亂作為有關，如果允許行政機關作為原告，他們有可能通過訴訟來規避責任，這種規避責任的方式主要是通過自己提起訴訟來阻礙其他團體提起訴訟的可能，或者通過規避利害關系的方式提起和自己責任無關的訴訟請求，甚至可能通過偽造證據形式來規避責任、保護地方利益。其次，行政機關所做的行為應該是行政行為，如果由行政機關來提起的訴訟將不具有行政行為性子，這樣的話就和憲法為行政機關定義的職能相違背，最后，行政機關作為公益訴訟的主體提起訴訟時，掌握著訴權和行政權兩項權利，這樣的話不利于司法的公正，對于被告方是不利的和不公平的。

 

1、2檢察機關的訴權

 

“檢察機關提起公益訴訟是各國的通例，無論是英美法系還是大陸法系國家，作為行政機關和司法機關的檢察機關，都是具有提起公益訴訟的權利。”[④]（）雖然我國訴訟法并沒有規定檢察機關是否可以作為民事訴訟原告，但是也沒有禁止其作為原告出現，因此檢察機關作為民事訴訟的原告并不和法律相違背。而且，檢察機關是我國憲法所規定的專門進行法律監督的機關，保護國家利益和社會利益是檢察機關的職責。與此同時，由于公益訴訟一般案情復雜，訴訟費用很高、專業性很強，例如環境類公益訴訟需要做各種鑒定、化驗、評估等花費巨大，需要專業人生參加，而檢察機關作為國家機構，擁有足夠的物力財力、人力去進行訴訟。

 

由檢察機關來提起公益訴訟具有諸多的優勢，但是同時也存在一個問題：監督的空缺。首先是缺少內部監督，由于公益訴訟剛在立法中予以確認，因此檢察機關還沒有設立專門的公益訴訟機構，缺少必要分工。這種內部機構分工不明，不利于檢察機關自己監督的實現。其次，缺少社會的有效監督，根據新訴訟法規定只有直接關系的利害關系才可以提起公益訴訟。著就導致社會其他公眾無法對案件進行實時的監督。

 

（二）有關組織

 

這里的有關組織指的是社會團體。隨著經濟的發展，公益訴訟所涉及的案件往往是疑難復雜的，普通的公民對于這類案件在精力、財力上的承受能力有限，而且訴訟中被告往往是具有優勢地位的社會組織，在訴訟中公民難以與此抗衡。相反，社會團體往往具有一定的經濟實力和社會影響力，因此由其代替公民提起訴訟可以更好的實現訴訟的目的。

    

但是，我們應該對社會團體的訴訟范圍予以法律釋明，每個社會團體只可以從事和其團體性子一致的公益訴訟，否則容易出現濫訴現象。同時我國還應該盡快成立相關的機構來監督社會團體提起公益訴訟的行為，以防止其本身行為觸犯公共利益。

 

（三）普通公民

 

我國新民事訴訟法規定，只有具有直接關系的利害關系人才能提起公益訴訟，其他公民不能提起公益訴訟。這一規定否定了普通公民提起公益訴訟的資格，立法機關這么規定具有一定的合理性，因為近些年來我國訴訟中存在著濫訴問題，導致司法資源嚴重浪費。而且，我國公益訴訟制度剛剛起步，訴訟程序、訴訟范圍等都還需要更加明確細致的規定，賦予公民個人起訴資格則存在更多需要細化的條件和限制。但是，賦予普通公民公益訴訟的訴權是大勢所趨。

 

從國際的立法趨勢來看，公民享有公益訴訟的訴權被大多數國家認同。大多數國家在環境、食品安全、反壟斷、牽涉國家利益的訴訟中賦予公民公益訴訟主體資格。例如早在古羅馬時就已經賦予公民公益訴訟訴權，美國1863年，制定了《反欺騙政府法》，該法規定：任何個人或公司在發現有人欺騙美國政府索取錢財后，有權以美國聯邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。該法的頒布具有開創性的意義，它意味著公民個人可以以原告身份啟動公訴，而且在勝訴之后，可以分得一部分罰金，它是現代公益訴訟制度的開端。

 

從法理來看，我國憲法規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。因此，賦予公民公益訴訟的訴權是憲法原則的要求，同時普通公民可以一起公益訴訟也是法治理念提升的內在要求。

 

當然，由于由公民提起公益訴訟具有一定的弊端，因此未來如果允許公民可以提起公益訴訟的話，應該對公民可以提起的公益訴訟的范圍和程序予以限制，例如可以規定在有關機關和組織不作為的前提下公民可以提起公益訴訟。同時為了防止濫訴的出現，應該設置一個前置程序，由公民先就起訴內容進行一次法庭的聽證。

 

在現行法律沒有規定普通公民享有公益訴訟訴權的情況下，我認為我們立法機關應該考慮通過其他途徑賦予其公民參與的權利，例如公民如果發現侵害公共利益的事件可以向有關機構反應，同時法律規定，有關機構必須對公民的反應分情況作出不同處理。同時，我認為有必要賦予公民監督有關機關和相關組織進行公益訴訟的權利。之所以這樣做是為了防止它們的不作為。

 

四、結語

 

新民事訴訟法有關公益訴訟的規定，開創了我國公益訴訟的先河，為公益訴訟的順利開展提供了法律的保障，但是我們應該看到公益訴訟的主體的規定還有待立法機構予以司法解釋，只有各種司法解釋相互印證才能保證公益訴訟的順利進行。公益訴訟主體的確定不僅要從法理的角度分析，同時還要考慮我國的社會現實，只有這樣才能實現法律效果和社會效果的統一。

 

 


[①] 顏運秋：《公益訴訟理念研究》[M].北京:中國檢察出版社, 2002年。

[②]郄建榮：《論環境公益訴訟主體資格》[J].載《法學研究》2013年第3期。

[③]王亞利：《論行政公益訴訟中的原告資格》[J].載《法制與社會》2008年第一期（上）。

[④]湯雛建：《論檢察機關提起民事公益訴訟》[M].載《法學》2006年第1期