摘要：我國從2003年7月起開展社區矯正試點工作，雖然社區矯正試點工作取得了良好的法律效果和社會效果，但存在較大的法律障礙和其他方面的不足。筆者主要從五個方面論述了我國社區矯正存在的問題與不足，旨在對社區矯正的立法完善有所幫助。

 

關鍵詞：社區矯正　思想認識　法律理念　制度

 

 

社區矯正是指將一些罪行較輕、主觀惡性較小、社會危害性不大的罪犯或者經過監管改造、確有悔改表現、不致再危害社會的罪犯置于社區內, 由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下, 矯正其犯罪心理和行為惡習, 并促進其順利回歸社會的刑罰執行活動,是與監禁矯正相對的行刑方式。社區矯正是當今世界刑罰制度發展的重　要趨勢, 與我國倡導的"寬嚴相濟"的刑事政策是一致的。

 

我國的社區矯正工作，早在20世紀90年代初期就開始論證，但至今仍處于試點工作。最早的試點工作始于2002年8月，北京和上海兩地對社區矯正進行實踐探索，同時開始試點。開展社區矯正工作的試點，無疑是我國刑法執行制度改革的重大舉措，也是我國司法體制改革的重要環節，更是全面建設小康社會，以人為本，構建和諧社會必不可少的重要內容。但是通過這幾年的實踐表明，雖然全國范圍的社區矯正工作似乎方興未艾,為社區矯正在中國的建立和發展進行了有益的探索,并為社區矯正之立法化及更深入開展此工作積累了一定的經驗,但結合對國外相關制度和立法的比較研究, 對我國未來社區矯正的發展做一下前瞻性的設想,就會發現正在進行中的社區矯正工作以及現有的這些規定遠不能滿足現實的需要。目前我國試點的水平的僅僅處于發達國家社區矯正的初級階段，尚不成熟。距離構建具有中國特色的非監禁刑事執行方式社區矯正制度，還有相當艱難的路程要走。在社區矯正炙手可熱、人們普遍呼吁矯正立法出臺的今天,我們必須冷靜下來分析現有社區矯正規定中存在的問題與不足。

 

一、思想認識方面的顧慮和障礙

 

由于諸多原因，致使在我國傳統文化中，善惡報應觀念根深蒂固。社會公眾普遍持有重刑觀點，不能理性的對待犯罪人。社會公眾過于相信監禁刑的威懾功能，難以理解且不能接受犯罪人在社區服刑，他們認為只有讓罪犯進監獄才是對犯罪的懲罰，而讓罪犯在社區服刑則是對犯罪的放縱，擔心犯罪人放在社會上不保險，容易造成失控或者得不到良好的教育改造而走上中心犯罪道路；同時犯罪分子被判刑后，仍然放在社會上，絕大多數人會認為犯罪分子沒有受到刑法處罰，活最起碼沒有受到應由的懲罰，從而對司法公正產生誤解。這就形成了不利于犯罪人改造的社會氛圍，疏松了社區矯正成長的土壤。

 

我國的司法機關亦同樣深受重刑觀念影響。在立法中，制定了大量重刑條文，在全世界首屈一指，不僅如此，在具體執法情形更是有過之而無不及，人們把死刑以及懲罰性、嚴厲性僅次于死刑的監禁刑當做對付犯罪問題的首選對策，認為只有這樣隔離排害才能保衛社會公眾安全，而認為非監禁刑的懲罰性、嚴厲性都太輕，都不足以達到威懾犯罪人和降低犯罪的目的。在這種觀念的影響下，無論是決策者、立法者還是具體的辦案人員，都會把重刑、監禁刑當做對付犯罪的最主要手段，而忽略或者根本不愿意考慮和使用非監禁刑處理刑事案件。這就造成在刑罰執行實踐中，非監禁刑的適用率相當低，而監獄雖早已飽和，但對犯人仍積極適用監禁刑，唯恐受到管教不利的的指責。所以我國法律雖規定了可以適用社區矯正的五種形式,但即使適用范圍如此狹窄的矯正形式在司法實踐中,適用率也極低,每年執行的數量微乎其微。與其他國家相比，我國非監禁刑罰措施的適用偏低，很多事實上人身危險性不大，或經過一段時間的監禁改造后，再犯可能性銳減的犯罪人，仍會被監禁，這既加大司法成本，又不利于他們回歸社會。

 

這些完全是根深蒂固的重刑主義與報應刑思想在人們的觀念上的反映,從而與社區矯正的刑罰觀念形成了天然沖突。如今，這種沖突越發的阻礙了社區矯正的發展，如果不能加以有效疏導，定會使社區矯正制度在我國的發展舉步維艱。制度上的改變是治標，觀念上的更新才是治本。所謂"冰凍三尺，非一日之寒"，觀念的形成也是傳統文化積淀的產物。祛除重刑主義，也不能一蹴而就。所以在社區矯正推行過程中，理性分析和正視兩者間的沖突，為社區矯正的發展鏟除思想障礙，拓寬出路，這些都是非常必要的。

 

二、法律理念及規定嚴重滯后

 

在2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合頒布了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，通知中明確指出："社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定和決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑的執行活動。"由此可知，社區矯正是執行法院的判決、裁定和決定的"非監禁刑的刑罰執行活動"。按照中國的《立法法》的規定，法院的判決和裁定主要依據《刑法》和《刑事訴訟法》的有關規定。但是現行《刑法》和《刑事訴訟法》是1997年和1996年修訂頒布的，而且由于我國非監禁刑和社區矯正的理論研究較遲，其立法理念及框架是以死刑尤其是監禁刑為主，涉及到社區矯正五種人的刑種、刑制及執行的內容是按照監禁刑的行刑與監督考察來予以規定的，缺乏社區矯正所需要的教育改造與幫助服務等項目內容。在管理主體上將法定的執行權交給了分享求刑權的治安行政管理機關--公安機關，使刑事訴訟程序中的第一環節與第四環節重合，既不符合刑罰的原理，又不符合現代刑事司法各機關相互配合、相互制約的制衡理論。在內容規定上，監督考察的規定也過于原則、籠統，可操作性差，對于刑事被害人的人身安全保障，損害利益補償及參與監督考察的地位未做考慮。至于社會矯正各部門，各環節的工作職責與銜接、社區矯正的法律監督及相應的法律責任，均未作規定。

 

我國法律理念及規定嚴重滯后，對社區矯正只是規定了一些屬于社區矯正的一些制度，如管制、剝奪政治權利等刑罰制度，緩刑、假釋和監外執行等刑法執行制度，但是都沒有出現"社區矯正"的字樣。目前我國開展的社區矯正工作只是依據這兩個文件：２００３年７月１０日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合頒布《關于開展社區矯正試點工作的通知》和２００４年７月１日生效的《司法行政機關社區矯正工作暫行辦法》。這兩個文件只是就社區矯正的重要意義、社區矯正工作者的組成、志愿者應當具備的條件等問題作了規定。對社區矯正的執行主體、矯正形式、管理權限、矯正管轄、社會保障等卻沒有作明確規定，難以發揮社區矯正的重大作用，致使社區矯正工作陷入尷尬局面，于法無據，難以展開。因此必須盡快立法，解決社區矯正的立法缺位問題。

 

三、機構設置和人員配備不合理。

 

從實踐情況看,合理的社區矯正機構設置和人員配備是搞好社區矯正工作的關鍵。社區矯正試點文件《關于開展社區矯正試點工作的通知》將主要矯正工作交給司法行政機關，又將社區矯正適用范圍限制為管制、緩刑、暫予監外執行、假釋、剝奪政治權利并在社會上服刑的五種人員，而依據現行刑法和形式訴訟法規定，這五種社區矯正對象的執行主要由公安機關負責。而在實踐中,社區矯正試點工作卻突破了《刑法》和《刑事訴訟法》的規定，將原屬于公安機關的監督考察任務明確交給了司法行政機關。這就規定所導致的社區矯正的工作機制便形成了社區矯正的執法主體與工作主體的分離，在具體的試點過程中，社區矯正不僅要對罪犯進行監督和管理,還要進行有效的教育改造、幫助和服務；就罪犯的教育改造而言,它需要專業性較強的矯正知識,但公安機關由于其專業分工的不同,這方面明顯不足。由于受到人力等各方面資源的限制,公安機關在承擔非監禁刑的執行職能過程中,只能承擔監管者的角色,卻無法完成起教育改造的職能,致使這項工作未能取得理想效果。一方面,司法行政機關"師出無名"，不能理直氣壯的開展工作，所謂名不正言不順。雖然在實際上承擔著對非監禁人員的教育改造責任,但沒有法律的明確授權,盡管《關于開展社區矯正試點工作的通知》要求各部門依法履行各自職責,相互配合、相互支持,保證試點工作的順利開展,但其前提是各負其責、各司其職，這種"兩都管"的模式導致"兩不管"的真空狀態,不僅是司法資源的浪費,更不利于社區矯正工作的開展,不利于刑罰目的的實現。因此，有學者評估總結為"基于這種管理模式，給社區矯正的試點帶來了諸多的不便。從上海的實踐可以證明：這樣的模式存在多頭管理、職責不清、效率低下的問題。" 從長遠來看目前這種司法行政部門為工作主體,公安機關為執法主體的試點操作模式只是一種變通,難以規范操作。

 

另一方面,即使是司法行政機關的管理工作在試點中也同樣暴露出一些問題：一是司法行政機關人員編制較少，工作力量不足。從目前社區矯正的試點來分析，社區矯正隊伍一般是為了應付開展社區矯正工作的需要從其他工作部門（或工作崗位）"轉崗"活"抽調"而來。 司法行政機關一般是通過街道、鄉鎮司法所來具體承擔社區矯正的日常管理工作,但實踐表明,對于這項工作司法所面臨著很大的困難。司法所承擔的工作較多,如在開展社區矯正之前,司法所就承擔著人民調解、安置幫教等八九項并不具有刑事執法性質的任務,如今又增加了社區矯正任務,因此很難集中精力進行專業化管理。二是，司法行政機關工作人員的業務能力和文化素質整體偏低，難以適應社區矯正工作的要求。盡管同屬司法系統，也有一定的法律知識，但由于司法所工作人員大多年齡大、學歷低，普遍缺乏基本的刑事執法以及社會工作專業知識和經驗，甚至在思想認識還尚未接受社區矯正，因此他們基本不具備開展社區矯正工作的素質要求。當然各地區對其進行上崗錢的短期培訓，但是我們也不能希望通過"臨陣磨槍"式的短期培訓便能讓其具備開展社區矯正工作的基本素質，這樣也僅僅是一種奢望而已，而且，由于一些地方的司法所編制本身與司法局脫鉤，如在浙江，司法所工作人員編制屬于當地政府，上一級司法機關對其只有業務指導功能，而沒有直接的領導和管理只能。因而，會出現剛剛適應社區矯正工作就被"調崗"的尷尬局面，無法形成一支穩定的社區矯正隊伍，也會導致對隊伍缺乏管理和監督。看來，建立統一、專門的社會矯正機構，有一支相對穩定和高素質的工作隊伍，確實是社區矯正工作順利開展的當務之急。

 

四、適用范圍和矯正對象偏窄

 

我國社區矯正工作從2003年7月正式開始試點工作起至今，已由一開始的6個省市社區矯正的試點工作，擴大到如今的25個省、自治區、直轄市，不但試點工作范圍已經覆蓋了全國的大半地區，而且適用范圍的地區也不再局限于東部沿海發達地區，開始轉向中西部地區，這就為全國性普遍使用地區矯正工作打下了堅實的基礎。盡管這樣，但筆者認為，我國矯正工作在區域試點省份的選擇上不夠合理。試點工作開展至今，我國的西北地區仍沒有一個省份被正式列為試點地區。即使在試點地區，也主要是集中在大中城市，而農村社區矯正工作試點工作適用的很少，這不利于試點工作的多元模式的經驗總結，也不符合中國作為農業大國的基本國情。而且在試點工作中，試點省份基本上未將城市外來人口、外國人員納入社區矯正的范圍，這既不符合中國城市化發展的進程及城市人口的結構變化，也不符合法律適用與矯正執行的平等性、公正性。

 

我國對社區矯正定性的局限,決定了社區矯正只能適用依法被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、暫予監外執行的罪犯和刑滿釋放后繼續被剝奪政治權利的人員,適用對象的范圍過于狹窄。矯正包括機構性矯正和非機構性矯正,社區矯正屬于后者,機構性矯正和非機構性矯正之間既存在著刑罰由重到輕的適用序列,也存在著一個矯正方式上逐漸過渡的轉移序列。社區矯正不是一個獨立的系統,也不是一個獨立發揮其矯正功能的設施,矯正目標的相同性顯示社區行刑與監獄行刑是相關聯的統一體。那么在確定適用對象時,就必須考慮到矯正的系統性、延續性和銜接性即非機構性矯正與機構性矯正相銜接,使機構性矯正和非機構性矯正之間不存在斷層。事實上,國外的社區矯正適用的對象范圍是相當廣泛的,如日本的更生保護制度就包括緩刑、假釋和罪犯釋后安置,美國聯邦監獄的社區處遇中心以協助案主找尋工作、安置住居及重建家庭系帶為工作目標,其適用對象包括即將出獄者、短刑期者、參與審前服務方案之被告及需要社區監督輔導之保護管束人。

 

而且在實際適用中，我國五種社區矯正對象的適用比例，極不平衡，也不盡合理。從目前社區矯正的試點來分析,本應作為社區矯正的專門性、唯一性的主刑--管制適用極少，而本不應該納入社區矯正的不屬于非監禁矯正范疇的附加刑--剝奪政治權利則適用較多，可見我國刑罰適用機關的量刑選擇及目前試點工作的矯正對象，是多么不合理的。同時，也反映出我過刑種、刑制本身設置時的弊端。此外，社區矯正的實行對現存的勞動教養制度造成不可避免的沖擊。因為作為行政處罰的勞動教養與作為刑事處罰的社區矯正等，因適用范圍和處遇方式上的嚴重沖突，必定導致兩種截然不同性質的處罰方式輕重明顯失衡。勞動教養的性質是行政處罰，社區矯正的性質是刑事處罰，前者針對的"不夠刑事處罰"的一般違法行為，后者針對的是經審判決定給予刑事處罰的犯罪行為，犯罪行為的性質顯然較一般違法行為對社會的危害更大。對勞動對象的處罰遠比社區矯正對象處罰嚴厲得多。社區矯正的實行，勞動教養制度的矛盾與尷尬更集中也更為清晰和醒目，因為推行"社區矯正要求法院大量的地適用管制、緩刑、剝奪政治權利等非監禁刑，這實際上是將國家相當一部分刑事犯罪的刑罰量降低了，原來判監禁刑的改為非監禁刑。與此同時，如果勞動教養保持原狀，以往部分刑罰與勞動教養之間的不協調將更加凸顯" 。所以，勞動教養制度的改革也迫在眉睫。有不少學者對此認為不將勞動教養納入社區矯正適用范圍和對象之列，是不合理的，也是不公平的。

 

五、制度缺乏可操作性和統一性

 

我國法律法規對社區矯正的規定,基本上是原則性、概括性和綱要性的,沒有具體執行的措施和方法。考察我國某些地區相關規定中有關矯正的內容,將其和上源法《刑法》、《刑事訴訟法》以及《監獄法》做一下比較,就會發現其中關于矯正方式、類型和內容的規定并沒有太多本質上的區別,雖然規定了一些矯正對象的義務,也有勞動和教育的要求,并規定要制定心理矯正方案,但這些內容因為太空洞抽象,缺乏可操作性。而對已經進入社區視野的各類矯正對象,矯正主體單位該如何設立,由什么樣的人員構成；不同的矯正對象所矯正的具體內容如何確定,如何有針對性提出矯正計劃；對矯正對象表現情況的評議如何進行,由誰來評議；對矯正對象獎懲的條件,考核內容、方式、措施,獎懲的審批程序等等,在我國的社區矯正實踐中均無明確具體的規定。可操作性的缺失,事實上極可能造成制度的虛置。而矯正類型的稀少又使其缺乏整體性和體系性,結合目前中國矯正工作者在專業上的欠缺,很難稱之為矯正,并期望收到矯正之實效。無論把社區矯正定性為什么,盡管懲罰仍是其主要內容,但既然名之為矯正,便決定這種處遇方式必然以矯正為著重點。在監督矯正對象遵守法律規定、履行矯正義務的同時,更應制定矯正方案利用社會力量和社區資源矯正其人格和習慣。"矯正方案與社區之間的這種聯系是社區矯正區別于傳統的在獄內實行的矯正工作的最為顯著的特點。隨著這種聯系的頻繁、持久和質量的提高這項工作變得越來越趨于社會化。換句話說,處于社區矯正中的犯人至少有一部分時間保持與社會的正常接觸。但是,這種社會聯系的質量比其頻繁程度和持續時間更加重要。" 目前關于社區矯正的類型、內容等規定對于提高這種質量似乎并無太多增益。而且實踐中,由于目前處于探索時期,矯正個案還比較少,矯正對象規模有限,可能現有的監督機制及矯正模式尚能應對,如果將來矯正范圍擴大,矯正人數增多,就會出現更多監管無力、矯正不到位的問題。

 

而且社區矯正試點地區在一些具體矯正措施上存在較大差異，各試點地區的社區矯正制度缺乏統一性。目前，除了最高人民法院、最高人民檢察院。公安部和司法部在2003年7月10日。2005年1月20日聯合發布的兩個規范性文件，司法部2004年5月9日發布的《司法行政機關社區矯正工作暫行辦法》中規定的若干制度之外，開展社區矯正試點省（自治區、直轄市）都發布了相關的規范性文件，其中規定了具有地方特色的很多制度，在立法中體現出明顯的"創造性"，存在很多內容各不相同的具體制度現象，影響了法制的統一性、權威性。從近期看，它影響和制約了社區矯正工作的規范化，不利于下一步的全國普及，從長遠看，它不利于法治的統一協調，影響了法律的公平、公正及效率。