聽證制度作為正當法律程序的一部分, 最初在英國只適用于司法審判領域, 體現為公平和救濟原則。后來, 這一制度從英國傳到美國, 美國又把它移植到立法和行政中, 作為增加立法和行政民主化以及有關當局廣泛獲取信息的主要方法。第二次世界大戰以后, 聽證制度又傳到日本和拉丁美洲一些受美國影響較大的國家。20 世紀60 年代以來,隨著行政權力的不斷膨脹, 西方社會加強公眾參與立法和行政事務的呼聲越來越高, 聽證制度受到世界各國的普遍認同, 成為司法、立法和行政領域中一項行之有效的民主程序。

 

正是因為它體現著民主的精神, 立法聽證制度在西方國家也是隨著民主精神的發展而得到不斷健全完善的, 有學者甚至認為, 其最初甚至可以在英國1215 年的《自由大憲章》有關公民的法律保護權的觀念和制度中找到它的影子, 它的發展經歷著一個從司法聽證到立法聽證的過程。最初在英國、美國的司法審判制度中確立了聽證制度, 如美國司法制度中著名的正當法律程序就包含著聽證程序;隨著民主和法治的發展, 西方社會公眾參與立法和行政的事務的呼聲高漲, 立法聽證制度便應運而生, 受到普遍認同, 特別是二戰之后, 日本和拉美等一些國家相應實行了立法聽證。對立法聽證制度的作用, 美國學者杜魯門的闡釋最為精辟: 一是從政策和技術上就法案的條款、名詞等作出正確的解釋; 二是作為傳播手段向公眾灌輸法案的內容;三是通過聽證會這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段。

 

作為一種程序性民主, 立法聽證是指立法機關在制定涉及公民、法人或其他組織權益的法律時, 賦予利益相關人表達自身利益的權利和機會, 并將這種利益表達作為立法依據或參考的制度形式和實踐。這是因為, 立法是一種涉及個人利益與社會公共利益、不同利益群體間利益的平衡與傾斜的公共決策問題, 立法決策的結果往往是一個各方利益平衡和妥協的方案, 所以, 其決策過程必然是一個各方利益協商與協調的過程, 而立法聽證程序則在制度上為各種利益群體提供了一個表達群體利益的場所和機會。在聽證會上, 聽證參加人可以基于其代表的利益群體之利益, 通過闡述自己的觀點、反駁他人的主張, 使決策者充分了解各種利益之間的矛盾, 從而為立法者的最終決策提供重要的參考。在當代法治國家, 聽證制度已經成為公民參與立法的一種日常化的渠道, 它不僅能促使當權者關心人民的切身利益, 而且能給予每個人參與立法的可能, 從而使人們都有同樣的途徑進入到憲法所建立的政治秩序中。在西方立法實踐中, 議會立法必須由議會下轄的不同事務委員會或法案委員會舉行聽證會, 通過立法聽證會廣開言路、集思廣益, 立法機構在聽證意見的基礎上對法案作出取舍, 已達到各種權利和利益的平衡。

 

我國的司法聽證制度起步較晚, 第一次規定聽證制度始于1996 年頒布實施的行政處罰法，而立法聽證制度的確立又延遲了幾年時間, 直到2000 年頒布實施的《立法法》才得以正式確立。

 

聽證制度在我國是個舶來品, 是西方民主政治和憲政文化在異域的衍生。但是這個舶來品在我國似乎出現了水土不服的癥狀, 許多聽證會流于形式、走過場, 會議組織者在會前想達到的目的都達到了, 群眾的呼聲和意見基本不聽或者根本不考慮, 參加會議的市民代表成了聾子耳朵——一個陪襯而已。聽證會開成了座談會, 沒有不同觀點意見的激烈辯論和陳述, 更沒有利益雙方的博弈, 聽證會只是立法權力機關的舞臺, 完全成了內部會議。對于立法聽證遭遇的窘迫, 有各種各樣的觀點, 大多都是歸于聽證制度法律規定的不完善, 筆者在這里卻不十分認同。

 

首先, 聽證法律制度在西方國家十分發達, 并具有豐富的實踐操作經驗, 國內要想適用, 完全可以借鑒并進行本土化的改良。但是制度的完善并不能從根本上改變立法聽證制度所面臨的窘迫。我國立法由于受舊觀念以及歷史習慣的影響, 享有立法權的國家機關、部門和立法者普遍還帶著濃厚的長官意識和官僚主義思想, 認為立法只是職能部門的事, 與社會公眾無關, 于是在立法時不愿意聽證, 對立法聽證告知義務履行不到位, 習慣于暗箱操作的關門立法。觀念的形成不是一天兩天的, 而是在長期的立法實踐過程中養成的, 想要改變這種習慣和觀念, 絕非一日之功,僅僅寄托于制度和法律的完善是不切實際的, 也許制度的不完善只是對于這種習慣的一個托詞和借口。

 

其次, 立法聽證無論是作為一種立法的民主方式還是一種程序制度, 都要求立法主體在立法活動中廣泛聽取當事人和利害關系人的意見, 因此公眾參與是立法聽證的核心。在立法過程中將公眾意見作為決策的依據或者參考,使所立之法盡可能的合乎民意, 發揮良法功能。公眾參與的必要性及其核心地位不言而喻, 這與其固有的價值和功能意義緊密相關。但是, 在我國立法聽證當中, 公眾參與意識極弱, 公眾參與缺乏自主性和積極性, 公民自愿參與不足。公民怠于行使參與立法的權利, 怕出頭、隨大眾, 是公眾的普遍心理。而且, 我國的公眾參與是政府主導立法下的公眾參與, 政府權力制約公眾參與的過程性因素幾乎貫穿在整個立法過程中, 使公眾沒有自主權, 喪失主動性, 并對政府權力產生懼怕, 不敢與政府博弈。

 

再者, 聽證制度是在西方民主政治大的環境下孕育和發展起來的, 西方國家普遍認為, 眾多利益集團的并存是人類個性和主體性的直接體現, 是民主政治的重要組成部分,立法的實質是對各種利益關系的界定、分配和協調。因此,一定意義上, 民主政治就是程序政治。甚至有人認為立

 

法機關是各種利益的天然聚集場所, 立法者的選舉程序創造了一個立法市場, 在其中, 立法者向那些在金錢和投票上有利于他們獲勝的人們出售立法保護。立法程序是有特殊利益間的交易所決定的，法律的制定和頒布是成交的買賣。因此, 如何把立法活動控制在人們所能容忍和接受的限度之內, 便成為法治國家所共同關注的問題。也就是說, 現代民主國家均規定立法聽證制度, 是因為它更符合民主政治的本性。作為一種程序民主的重要運行機制, 立法聽證制度的核心是以一種較為完善的形式正義來確保實質正義,用公平正當的程序來確保產生公正的結果。但在中國, 雖然我們也強調民主政治、人民當家作主、強調程序正義和實體正義并重, 但真正能夠落實的正義有多少？公權力和私權利從未發生過碰撞, 又何以來的平等博弈？權力的不均衡是導致正義缺失的根本原因, 而立法聽證制度所遭遇窘迫的最根本原因也在于此。

 

綜上所述, 盡管立法聽證制度正遭遇著重重困難和窘境, 但我們對當下立法聽證制度也應滿懷期待與信任。畢竟立法聽證是民主政治的體現, 是公眾表達民意的一個有效途徑。在我國立法聽證是新生事物, 因此它的發展與完善, 也就注定了需要有一個自我實踐的過程。正如學者周旺生所說:作為一種民主立法制度, 立法聽證的出現和效果, 是同一定條件相關聯的。從根本上說, 它的走向還取決于中國經濟、政治、法治的全局性狀況。我相信, 我國社會法治的進步、民智的提升以及參與空間的逐步擴大, 一定能夠促使我們重新思索和正確認識立法聽證制度的意義與作用, 從而使立法聽證的制度設置得以不斷深化與完善, 并能充分發揮它應有的作用。

 

 

 

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