近些年來，隨著經濟水平的提高，工業化的不斷發展，相伴而來的生態環境問題也越來越嚴重，各種各樣的破壞、污染環境的事件不斷上演，使得人類賴以生存的生態環境遭到嚴重破壞，不僅威脅著自然資源，同時也威脅著人類的健康發展。然而，一系列重大環境事件卻很少看到司法的介入。究其原因，主要是中國環境保護的司法保障體系尚未完全建立，環境司法制度本身也存在一些阻礙因素，形成內在的制約。筆者旨從我國環境污染現狀入手，分析應當如何完善我國環境司法制度，借鑒國外的先進經驗，更好的保護我國的生態環境。　　

 

一、我國環境司法的現狀

 

法律是保護環境的重要手段之一，目前，我國對環境保護方面的相關法律法規有《中華人民共和國民法通則》、《侵權責任法》、《中華人民共和國行政法》、《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國水法》等，這些法律在治理污染，保護環境方面發揮了重要作用，但僅靠現有的這些相關規定來保護環境是不夠的。這些相關法律在防治污染方面發揮重要作用的同時，也存在著各自的局限性。

 

雖然我國環境司法工作從上世紀80年代起就已經展開。1 979年《環境保護法（試行）》中就有涉及環境司法的內容。環境司法開展以來的三十多年，對于保護環境、懲治污染行為、維護人民的生存環境，發揮了積極的作用。但是，總體而言，司法機關立案審理的環境案件數量偏少，不能滿足人民群眾對環境正義的訴求。同時，環境案件重刑事，輕民事，重處罰，輕救濟，不利于對受害者的保護。而且傳統的訴訟模式難以實現對環境本身的保護。這些情況都使得環境司法的作用沒有得到充分發揮。而由于環境司法救濟不利，導致了人們產生了厭訴的心理，人們在遇到環境侵害后，很少選擇訴訟的方法。導致環境違法行為屢禁不止，環境破壞越來越來往嚴重。

 

二、司法制度對我國環境的影響

 

（一）基本情況

 

“違法成本低、守法成本高”是環境違法行為屢禁不止的制度性原因。隨著環境保護與經濟發展矛盾日益突出，環保監管壓力不斷增加，環境法制建設存在的矛盾和問題十分突出：一是不斷完善的市場經濟體制與缺乏有效法制手段、經濟手段管理環境的矛盾日益顯現；二是建設法治政府、法治社會的要求與環境法制建設粗放發展的矛盾日益突出；三是群眾環境維權意識增強、跨界損害事件增多與民事賠償、調處能力滯后的矛盾日益凸現；四是環境違法現象普遍、環境糾紛群體性事件增多與環保法律法規操作性不強、執法不力的矛盾日益加劇；五是群眾環境信訪案件走向復議、復議案件走向訴訟的快速變化趨勢與有關部門對行政復議工作的認識不高、司法訴訟渠道不暢通的矛盾日益明顯；六是國家對環境法制的更高要求與相關的基礎性研究、機構設置以及執法能力不強、執法不到位等問題不相適應的矛盾日益加大。

 

（二）環境法制突出問題的表現

 

違法成本低的問題長期沒有得到解決是環境法制最突出的問題。這既有立法不足的問題，也有行政執法、司法不到位的問題。

 

一是行政處罰普遍偏輕。環境影響評價法規定，違反環評規定擅自開工建設的，要求限期補辦環評手續，逾期不辦的才能給予20萬元以下的罰款。由于處罰太輕，一些企業為了搶進度，采取邊開工建設、邊做環評報告，甚至一些企業以交罰款代替環評。大氣污染防治法對超標排污的罰款上限是10萬元，造成重大污染事故的罰款是50萬元；水污染防治法對超標排污的罰款為其應繳納排污費數額二倍以上五倍以下，造成重大污染事故的罰款僅是污染直接損失的30%以下。2011年6月，哈藥集團被披露多種環境違法問題：惡臭氣體排放大大超過國家標準，硫化氫氣體超標近千倍，氨氣超標20倍；污水排放超過國家標準，氨氮超標2倍多，COD超標近10倍。哈藥集團2010年營業收入達125.35億元，利潤13.14億元，雖然被依法罰款123萬元，也僅為企業年收入的萬分之一。2010年7月紫金礦業造成汀江重大水污染事故，被法院判處罰金3000萬元，其中還包括了行政罰款956.313萬元。盡管這是我國幾十年來開出的最大一筆環保罰款，但卻不足企業凈利潤的千分之三。環保罰單開出后，資本市場看到“紫金污染門”責任追究收尾，利空出盡，紫金礦業的股票立即漲停，當日成交額高達14.52億元之多。

 

二是行政執行缺乏強制手段。現行法律規定的行政強制手段主要有“停止建設”、“停止生產使用”、“責令限期恢復使用治污設施”、“責令停業關閉”等，但在基層卻難以有效執行。當前，環境案件的執行絕大部分都要申請法院執行，法院執行除受司法體制、地方保護主義影響外，還存在著執行期限較長、力度不大等問題。案件處理后要等待復議訴訟期滿，還要通過法院的立案、審查、聽證、裁定等程序，時間跨度長，而法院系統也很少為環境案件運用先予執行等強硬手段，致使違法污染行為得不到及時糾正。

 

三是環境民事賠償法律制度不健全。追究環境民事賠償責任對于制裁環境違法行為，保護國家和公眾的環境權益具有重要作用。然而，由于我國環境民事賠償相關法律及配套制度不健全，環境民事案件立案難、舉證難、審判難、執行難的問題日益突顯。重大環境事件的責任追究，多以行政處罰和行政調解結案，通過司法途徑追究法律責任的很少。

 

四是環保官司難打。我國的環境資源案件數量較多，而且呈逐年上升趨勢，但環境民事案件數量卻很少，許多重大環境污染糾紛未能進入訴訟程序。據調查，真正通過司法訴訟渠道解決的環境糾紛不足1%。一方面群眾遇到環境糾紛，寧愿選擇信訪或舉報投訴等途徑解決，而不選擇司法途徑；另一方面司法部門也不愿意受理環境糾紛案件。“十一五”期間，我國環保系統受理環境信訪30多萬件，行政復議2614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。2003年至2008年，全國各級法院審結環境資源案件中民事案件12278件，僅占同期審結民事案件總數的0.04%。在環境污染損害糾紛的處理中，由于缺乏具體可操作的環境污染損害鑒定評估技術規范和管理機制，致使經濟損失和人身傷害難以量化、污染損害因果關系難以判斷、環境損害賠償標準難以認定。許多污染案件久拖不決，歷時數年，當事人的訴訟成本高昂，污染受害人也往往得不到損害賠償。

 

五是生態環境損害難獲賠償。環境公共利益損失的索賠缺乏明確法律支撐，生態環境服務功能損失以及應急和修復等相關費用尚未納入賠償范圍。2010年英國石油公司（BP）在墨西哥灣發生漏油污染事件，由于擔心受到法律的嚴厲制裁，設立了200億美元的賠償基金用于賠償污染受害者和海洋生態環境損失。而我國近年來發生了一系列重大環境污染事故，2005-2012年先后發生的松花江污染事故、大連海岸油污染事故、福建汀江污染事件、廣西龍江鎘污染事件等，至今均未被追究環境公共利益的損失賠償。

 

三、完善環境司法制度的對策建議

 

面對環境保護司法實踐難的問題，筆者認為，應當在健全我國環境法律制度，規范政府環境行為的前提下，從上到下建立一套完整的環境司法保護體制，走環境司法專業化的道路，加強環境公益訴訟制度的建設，才能日益在環境保護工作中取得良好成績，也同時可以推動環境保護法體系的完善和發展。

 

（一）強化政府責任，健全約束和規范政府環境行為的法律制度

 

環境問題是隨著經濟發展而產生，又隨著經濟發展而逐步解決，但環境問題不會自行解決。發達國家的經驗表明，通過環境立法來明確政府的環保責任，規范政府行為，是協調經濟建設與環境保護關系、根治環境問題的關鍵措施。很多發達國家都是在經濟快速發展與環境保護矛盾最尖銳、最突出的時期，制定了專門約束政府行為的環保法律法規，以協調經濟發展和環境保護的關系。比如美國和歐盟的《國家環境政策法》、日本的《環境基本法》、加拿大的《環境保護法》、韓國的《環境政策法》、英國的《環境法》等，都為協調經濟發展與環境保護的關系，發揮了非常重要的作用。

 

為此，建議以修改環境保護法為契機，緊緊圍繞落實“政府對環境質量負總責”的要求，重點解決一些地方政府環境保護不作為、亂作為、干擾環境執法等的突出問題，創建或強化一批制度與機制，主要包括五大類和若干個具體的制度與機制：一是科學決策類，如戰略與規劃環境影響評價、環保規劃、主體功能及環境功能區劃、環境標準、區域限批與行業限批等。二是實施執行類，如環保目標責任制、強制淘汰重污染企業補償機制、環保基礎設施建設制度、跨界環境問題協調解決機制、區域生態補償制度、環境應急管理及信息通報制度等。三是保障措施類，如環境經濟政策、跨行政區的環境監督制度、環境法律救濟制度、多部門聯合執法機制、環保能力建設、環境教育等。四是監督機制類，如人大監督政府、政協民主監督政府、政府內部的層級監督與同級監督、信息公開和公眾參與、司法監督、媒體監督等。五是責任追究類。通過一批法律制度的建立與實施，將政府的環境保護責任真正落到實處。

 

（二）嚴格追究污染者的環境責任，切實解決長期困擾環境保護的違法成本低的問題

 

“違法成本低，守法成本高”是影響環保法制建設健康發展的重大障礙。“違法成本低”必然降低法律的威嚴和效率，導致違法排污屢禁不絕；“守法成本高”勢必淡薄人們的法律意識，視法律為可有可無。提高違法成本和守法自覺性是完善環境法制建設的首要問題。強化環境損害賠償，健全環境民事責任，既是保護公民環境權益、維護社會公平和正義的重要措施；又是解決“違法成本低”問題的根本出路。

 

首先，以制定環境損害賠償法為重點，完善環境損害救濟的法律制度。應在現行侵權責任法規定的基礎上，通過制定單行的環境損害賠償法，明確環境損害責任承擔主體、賠償責任范圍、責任承擔方式、救濟途徑等基本制度。將環境和生態系統的公益損害與公民的私益損害，列入賠償范圍。建立環境損害鑒定評估機制，為落實環境責任提供強有力的技術支撐。

 

其次，建立環境責任終身追究制度，讓污染者為其違法行為付出高昂代價。1980年，美國國會針對歷史遺留的大量的污染土地的嚴重問題，專門通過了超級基金法。該法:一是嚴格明確了污染者必須承擔污染治理全部費用的責任；二是企業經營者及產權擁有者的環境責任將是一種終身責任；三是要求在污染企業發展中的所有曾經獲益者，都必須承擔共同的連帶責任。事實上，這是一種無限責任，即如果污染責任方無力負擔其依法應償付的污染清理費用和損害賠償費用時，有關控股或參股的組織和個人，向其貸款、借款及銷售過保險的組織和個人，均有可能成為被追究責任的對象。美國超級基金法實施后，不僅有一批污染企業倒閉破產，而且還有一批銀行、保險公司因環境損害賠償而倒閉破產，從而大大強化了法律制度的權威，提高了人們的環境責任意識。

 

我國應借鑒發達國家的經驗，加大對污染企業的行政處罰、行政強制、民事賠償和刑事處罰力度，建立健全行政裁決、公益訴訟等環境損害救濟途徑，切實落實企業環境責任。

 

（三）強化環境執法，充分發揮司法體系的保障作用

 

司法作為社會秩序與穩定的基石，是解決社會糾紛的重要防線，也是解決環境問題的重要手段。發達國家解決環境問題的成功經驗之一，就是建立了嚴格、完善的環境法律體系以及完整、有效的司法模式，采用以行政調解和司法裁決相結合的法律手段，懲處環境違法行為，解決環境糾紛。

 

強化司法救濟途徑，倡導更多使用司法途徑解決環境糾紛，是環境法制建設的重要任務。司法部門應當以更加積極的姿態推動司法力量介入環境保護，逐步改變目前在環境糾紛處理中司法救濟不力和比例偏低的問題。

 

首先，應當建立專門的環境保護制度，設立專門的環境保護法庭，實現環境司法專業化。在環境保護行政職能受阻、行政效率不高的情況下，必須借助司法救濟，加強司法保障；環境案件本身的專業性和特殊要求，決定了必須走專業化的發展道路，建立專門的環保法庭，將分散的環境司法權收歸獨立的環保法庭統一行使，打造環境司法“三合一”審判模式。環境司法“三合一”審判模式絕不是簡單地將傳統三大訴訟體制中涉及環境保護的案件進行糅合，而是基于現實環境發展的考量，有一定的環境案件數量為基礎，它有助于解決環境訴訟案件司法標準不統一的問題，有助于克服因涉及的受害人較多、環境專業知識要求高、受害人無法舉證等原因引起的訴訟困難，有助于提高全社會環保意識。同時，環境保護法庭有助于打造一支專業化綜合型的環境保護法官群體；

 

其次，在審理涉環境案件時，要及時妥善處理環境損害賠償糾紛，正確適用環境侵權案件舉證責任分配規則，準確認定環境污染與損害后果之間的因果關系，確保環境侵權受害人得到及時全面的賠償；加大對環境刑事責任的追究力度，確保構成犯罪的違法行為得到應有的制裁；

 

再次，充分發揮行政訴訟的功能，通過行政訴訟等渠道，監督政府依法履責，規范政府行為，推動法治政府建設；

 

最后，建立健全環境公益訴訟制度，借鑒外國的經驗結合我國國情建立一套適合我國國情的環境公益訴訟制度。環境公益訴訟，即任何人基于行為人的不法行為致使公共環境權利受到侵害或有侵害之虞時依法提起的訴訟。美國密執安州《1970年環境保護法》是美國首次確認公民對構成公益防害的污染行為可以個人身份提起訴訟資格的法律。國外環境公益訴訟制度的建立，使得很多生態環境問題得到司法保護，更有效的保護了環境。近年來，中國在環境污染治理問題上也一直在探索環境公益訴訟制度。但我國目前的環境公益制度還存在很大的局限性，如，環境公益訴訟受理不及時，環境公益訴訟的主體問題，舉證責任問題等都制約著我國環境公益訴訟制度的發展。目前我國對環境公益訴訟的原告沒有統一明確的規定，各地做法不一。筆者認為，我國在明確行政機關、社會團體可以做為公益訴訟原告的同時，還應當擴大公益訴訟原告的范圍，鼓勵公民參與環保公益訴訟。同是為了避免惡意訴訟，濫用公益訴訟的情況發生，還可以適當的修改環境公益訴訟的舉證責任，對于環境違法事實也應當由原告承擔相應的舉證責任。

 

總之，環境保護和治理工作任重而道遠，司法機關作為環境保護的最后一道防線，承擔著解決環境問題的重要任務。環境司法的現狀要求我們不斷的探索一條適合我國國情的環境司法保障體系。