2014年1月14日，省法院舉行“江蘇行政機關負責人行政訴訟出庭應訴情況新聞發布會”，省法院黨組成員、審委會專委劉亞平向新聞媒體通報了江蘇全省行政訴訟案件行政機關負責人出庭應訴有關情況。省法院新聞發言人王明新主持新聞發布會。

 

　　一、全省行政機關負責人行政訴訟案件出庭應訴基本情況

　　行政訴訟案件出庭應訴并非行政機關負責人的法定職責，它是在司法實踐中逐步建立起來的一項富有中國特色的應訴制度。作為一個現象，行政機關負責人出庭應訴在行政訴訟制度建立初期就已經出現。早在上個世紀八十年代末期，南通市國土局局長、環保局局長就在行政訴訟案件中相繼出庭應訴。此后，其他地區也不斷出現，但均處于隨機任意狀態，并沒有形成制度。從2004年開始，全省各級法院積極促成各級黨委、人大或政府出臺文件，在本轄區范圍內建立行政機關負責人出庭應訴制度。2006年，江蘇省委政法委將行政機關負責人出庭應訴工作納入“法治江蘇合格縣（市、區）”考核體系。2009年，省委出臺《關于深入推進法治江蘇建設保障和促進科學發展的意見》，明確提出要積極推行行政機關負責人出庭應訴制度。2010年底，省法院與依法治省領導小組辦公室、省政府法制辦聯合下發了《關于進一步做好行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作的通知》，對行政機關負責人出庭應訴的案件類型、啟動程序、應訴要求、統計考核、監督檢查等事項作出全面規定，在全國首次構建了覆蓋全省的行政機關負責人行政訴訟案件出庭應訴機制。2012年年底，省政府辦公廳經省政府同意頒布的《江蘇省法治政府建設階段性工作目標考核評價辦法》要求：“市、縣行政機關負責人行政訴訟出庭應訴率分別達到90%、95%以上”。

　　在制度逐步建立健全的同時，全省行政機關負責人出庭應訴案件數量逐年增多。2010年，達到1678件，較2005年增長了近9倍，行政機關負責人出庭應訴率為42.83%。2011年達到3758件，出庭應訴率為84.52%。2012年，出庭應訴案件4356件，出庭應訴率為90.6%。2013年出庭應訴3738件，出庭應訴率為91.12%，行政機關負責人出庭應訴率連續兩年穩定在90%以上。2013年，全省62個縣（市、區）行政機關負責人出庭應訴率達到100%；另有14個縣（市、區）行政機關負責人出庭應訴率超過95%；南通、徐州、揚州、鹽城、蘇州、宿遷、泰州、鎮江、無錫、連云港等10市行政機關負責人出庭應訴率超過90%。

　　二、推進行政機關負責人行政案件出庭應訴的具體舉措

　　江蘇的行政機關負責人出庭應訴制度是在各級黨委、政府和法院共同推動之下建立的行政審判所獨有的司法應訴制度。

　　江蘇的各級黨委高度重視。2006年，行政機關負責人出庭應訴工作納入“法治江蘇合格縣（市、區）”考核體系后，行政機關負責人出庭應訴率的達標標準從2006年的60%逐年增加到2013年的90%。2012年，省委辦公廳和省政府辦公廳聯合下發的《深化法治江蘇建設重點任務責任分解》明確要求：“法治縣（市、區）創建先進單位行政機關負責人行政訴訟出庭應訴率要達到１００％，到２０１５年，市、縣（市、區）行政機關負責人行政訴訟出庭應訴率分別達到９０％和９５％以上。”市、縣兩級黨委也采取有效措施積極推進這項工作。以南通市為例，早在2004年，南通市委就對行政機關負責人出庭應訴建章立制。市委政法委以平安報表的形式，逐月向市、縣兩級領導通報行政訴訟相關情況，實行行政機關負責人出庭應訴月通報、季點評制度。南通市依法治市領導小組辦公室對未出庭的案件，及時逐案通報、嚴格考核、督促整改。海安縣委更是對這項工作常抓不懈，2013年11月，海安縣委、縣政府出臺文件，從作風建設、法治建設的角度，對行政機關負責人出庭應訴工作提出更高的要求。

　　江蘇的各級政府積極支持。一是領導帶頭，2011年以來，省住建廳、人社廳、國土資源廳、司法廳、環保廳、發改委、地稅局等廳局領導相繼在涉及本單位的行政案件中出庭應訴。例如，2013年12月16日，省住建廳宋如亞副廳長就出庭應訴。省級行政機關的負責人出庭應訴，為全省各執法條線帶了個好頭。市政府負責同志也親自出庭，2013年10月22日，在一起訴宿遷市政府信息公開行政案件中，市政府黨組成員、市政府秘書長郭金出庭應訴，詳細闡述了對政府信息公開申請的處理過程及理由，回應了原告訴求。案件審結后，宿遷市政府邀請宿遷市中級人民法院負責同志為市政府常務會議就出庭應訴等法律問題進行專題授課，聽取全市行政機關負責人出庭應訴狀況及存在問題的情況分析以及推進行政機關負責人出庭應訴工作的意見和建議。海安縣法治建設之所以能持久地走在全省乃至全國的前列，縣長親自出庭是一個重要因素。海安縣連續三任縣長在到任伊始就親自出庭應訴。并且連續6年行政機關負責人出庭應訴率達到100%。海安縣政府因此被授予2012年度“中國法治政府獎”。二是機制健全，各級政府法制部門為推進行政機關負責人出庭應訴建立了相對完備的工作機制。以如東縣政府為例，如東縣政府法制辦公室在收到法院立案告知函后，對案件進行分類，對訴如東縣政府的案件，法制辦起草請示單，向縣長建議由具體的分管副縣長出庭應訴。縣長作出批示，對出庭應訴工作作出具體布置。如果涉及行政職能部門的，由法制辦發送《行政機關負責人出庭應訴通知書》，被訴的行政職能部門在接到通知書后向法制辦提交《行政機關負責人出庭應訴備案函》，告知擬出庭應訴的負責人姓名、職務。完備的制度保障了行政機關負責人出庭應訴比例。三是考核具體。許多市、縣都將行政機關負責人出庭應訴納入年度工作綜合績效考核。例如南通市及其轄區內的海安、如東等縣都將考核結果與各地各部門評優創先以及干部任用掛鉤。甚至約談未出庭應訴的單位的一把手。啟東市更是對行政機關負責人不出庭應訴的單位采用年度考核一票否決。宿遷市專門出臺文件，由紀檢監察和政府法制部門協同兩級法院對行政機關負責人出庭應訴情況進行考核。

　　江蘇的各級法院積極推進。一是積極爭取支持。從2004年開始，在省法院倡導下，全省法院通過向黨委、人大和政府提交專題報告、向行政機關發送司法建議、加大典型事例宣傳等方式，積極爭取黨委、人大和政府的支持，大力推進行政機關負責人出庭應訴工作。在全省各級法院的積極爭取下，省、市、縣各級黨委、人大、政府相繼出臺文件，建立行政機關負責人出庭應訴制度，最終形成覆蓋全省、機制健全的行政機關負責人出庭應訴制度。二是注重完善機制。全省法院系統建立了“行政機關負責人出庭應訴通知制度”，案件立案受理后，人民法院在向被訴行政機關送達應訴通知書的同時，抄告同級人民政府法制辦公室，以便其跟蹤協調。開庭前，向被訴行政機關發出行政機關負責人出庭應訴通知書，同時抄告政府法制辦公室，以便其督促指導。建立了“行政機關負責人出庭應訴情況統計報告和通報制度”，每季度向同級依法治理領導小組辦公室、政府法制辦和上一級法院報送行政機關負責人出庭應訴情況，各級依法治理領導小組辦公室、政府法制辦公室定期進行分析通報。建立了“行政訴訟應訴和行政執法業務培訓指導制度”，例如，響水縣法院就通過《行政機關負責人出庭應訴指南》指導行政機關負責人如何參與庭審，如何依法舉證、質證和辯論。三是注重發現典型。海安3任縣長親自出庭應訴，連續4年行政機關負責人出庭應訴率達到100%后，我們協調依法治省領導小組辦公室在海安縣法院聯合召開江蘇省推進行政機關負責人出庭應訴工作現場會。最高人民法院江必新副院長對江蘇行政機關負責人出庭應訴的“海安樣本、南通現象、江蘇經驗”給予了高度評價。

　　三、行政機關負責人出庭應訴的成效

　　隨著行政機關負責人出庭應訴工作的不斷推進，我們越來越感受到這項制度的重要意義。

　　推行行政機關負責人出庭應訴，有助于各級政府形成為民、務實的工作作風。從告官不見官到官民平等對話，它一方面彰顯了平等的官民關系，體現了執政為民的基本要求；另一方面，通過參與庭審，各級行政機關的負責人能夠直接傾聽群眾意見，使行政審判成為暢通有序的公眾訴求表達機制，把政府對人民負責、受人民監督具體化。有助于推進責任政府、陽光政府、服務型政府建設，有助于密切干群關系、解決矛盾糾紛。以工傷行政認定為例，很多行政機關負責人出庭應訴后都深切地感覺到在工作中要更加注重民生保護。1月9日，昆山市法院剛剛審結一件昆山花間堂酒店投資管理有限公司訴昆山市人力資源和社會保障局工傷行政認定案。案件審理過程中，為了使受傷職工能及時拿到工傷補償，昆山市人社局法定代表人孫旭明局長在出庭應訴后，及時組織用人單位和受傷職工進行調解，整個工作的過程體現了行政機關工作作風更加務實、為民。

　　推行行政機關負責人出庭應訴，有助于推進法治政府建設。行政訴訟是人民監督權力的一種方式，人民法院依法對被訴行政行為進行合法性審查，是把權力關進制度籠子的重要途徑。建設法治國家、法治政府、法治社會，領導干部首先要善于運用法治思維、法治方式認識問題、解決問題。通過出庭應訴，行政機關負責人能夠直觀地了解行政執法的狀況和存在的問題，從而自覺增強依法行政的意識，有針對性地改進管理方式、規范執法行為。行政機關負責人出庭應訴，也促使一線執法人員強化責任意識、規則意識，從而促進了行政執法水平的提升。例如如東縣法制辦在行政機關負責人出庭應訴前，組織執法人員、法制工作人員和擬出庭的行政機關負責人就案件情況進行研究，查找行政執法中存在的問題，分析引發行政爭議的原因。行政機關負責人不僅在出庭時能心中有數，而且出庭后能夠有針對性地改進行政執法，使行政機關負責人出庭應訴真正起到促進法治政府建設的功效。

　　推行行政機關負責人出庭應訴，有助于增強法治信仰。行政機關負責人出庭應訴，向社會傳遞政府和行政機關尊重法律，誠心接受法律監督的強烈信號，從而有助于人民群眾樹立對法治的信心，增強對司法的信任。例如東臺市委市政府要求行政機關負責人不僅要出庭，而且要真正參與庭審的舉證、質證和辯論，庭審結束后，請法院對行政機關負責人出庭應訴情況進行點評和量化打分。行政機關負責人重視出庭應訴，增強了公眾通過行政訴訟維護自身合法權益的信心，使得行政訴訟成為用法治方式解決行政糾紛的重要渠道。

　　正如海安縣政府榮獲“中國法治政府獎”時的頒獎詞所說：行政機關負責人行政訴訟出庭應訴制度是執政為民的試金石，法治建設的風向標，社會管理的大智慧。

　　四、進一步推進行政機關負責人出庭應訴的幾項措施

　　雖然全省行政機關負責人出庭應訴已經制度化，并且取得了明顯成效，有許多先進的地區和典型的經驗，但這項工作的發展也不盡平衡。從統計的情況看，仍有18個縣（市、區）法院統計的行政機關負責人出庭應訴率低于90%，其中12個縣（市、區）低于80%。市級行政機關負責人出庭應訴情況相對較低，全省僅徐州、鎮江等5個市的市級行政機關負責人出庭應訴率超過90%。一些行政機關負責人存在出庭不出聲、坐庭走過場現象。針對這些問題，省法院將從以下幾個方面進一步推進這項工作。

　　一是重點加強對薄弱地區行政機關負責人出庭應訴工作的督促和指導。省法院將協調依法治省領導小組辦公室、省法制辦，對出庭應訴率低于90%的縣（市、區）和出庭應訴率低于85%的地級市進行專項檢查。省法院將重點檢查這些法院對各項制度措施的貫徹落實情況，分析引發問題的原因，有針對性地提出推進措施，務必使這些地區的行政機關負責人出庭應訴率有明顯提升。

　　二是積極應對行政機關負責人出庭應訴工作面臨的新情況和新問題。去年，根據最高人民法院的部署要求，省法院決定在南通市開展行政訴訟案件司法管轄區和行政區劃分離試點工作。由于需要到異地出庭，增加了各方當事人的訴訟成本，在一定程度上影響了南通地區行政機關負責人出庭應訴率。蘇州等經濟發達地區工傷行政案件較多，以昆山為例，2013年，全年新收工傷行政案件60件，審結54件，人力資源和社會保障局負責人出庭應訴率100%。但頻繁出庭應訴也使得行政機關負責人面臨著較為繁重的出庭負擔。我們將通過合理確定開庭時間、提高庭審效率以及推行到當事人所在地開庭等方式，減少各方當事人出庭應訴成本。

　　三是努力實現行政機關負責人出庭、出聲、出效果。出庭僅僅是手段，出效果才是目的。推進行政機關負責人出庭應訴，其根本目的在于改進工作作風、促進依法行政、化解矛盾糾紛、提升司法公信。在提升行政機關負責人出庭應訴的社會效果方面，全省許多地方進行了積極的探索。我們將與依法治省領導小組辦公室、省政府法制辦公室協調，在總結經驗基礎上，共同研究提升行政機關負責人出庭應訴實際效果的考核指標和考核辦法。