土地問題是中國農(nóng)村最核心的問題,它不僅關(guān)系著我們國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展,更是影響現(xiàn)階段社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素近期我院在審理農(nóng)村土地糾紛案件中,發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范,侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前,土地流轉(zhuǎn)通常是以土地轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)租以收取承包費(fèi)或租金的形式進(jìn)行承包經(jīng)營。由于這種土地流轉(zhuǎn)處于初級階段,尚不完善,在流轉(zhuǎn)過程中暴露出了一些問題,應(yīng)引起重視。

 

一、農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范引發(fā)的問題

 

當(dāng)前農(nóng)村一般是通過將土地轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)租以收取承包費(fèi)和租金的形式進(jìn)行承包經(jīng)營,這種土地流轉(zhuǎn)形式衍生出許多問題,應(yīng)引起重視。

 

1、租金收取難度大。

 

農(nóng)業(yè)面臨著自然災(zāi)害和市場的兩大風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè),對自然條件的依賴程度高,而各級政府部門對農(nóng)業(yè)的投入有限,導(dǎo)致農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不到位,抵抗自然災(zāi)害的能力弱;市場機(jī)制下,農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格呈無規(guī)則波動(dòng),而農(nóng)民信息不靈通,難以進(jìn)行有效的微觀決策以適應(yīng)變化莫測的市場。兩種風(fēng)險(xiǎn)的相互交織作用,加上農(nóng)業(yè)缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)民很難獲得社會(huì)平均利潤,有時(shí)甚至連成本也難以收回,因此,農(nóng)業(yè)面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。而承包戶幾乎都是以糧食收成作為主要收入來源,一旦糧食欠收,土地流轉(zhuǎn)的租金就很難及時(shí)繳納,由此很容易引發(fā)糾紛。

 

2、土地流轉(zhuǎn)過程中自發(fā)性和強(qiáng)制性并存。

 

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系不健全,缺乏相關(guān)服務(wù)機(jī)制,土地流轉(zhuǎn)信息閉塞,信息供求和反饋機(jī)制尚未建立,轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入之間缺乏聯(lián)系。一方面,有的村組織工作不到位,宣傳指導(dǎo)乏力,對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)采取聽之任之的態(tài)度,由于信息輻射面狹小,散戶將土地轉(zhuǎn)租給他人的信息匱乏,大多是土地自發(fā)性流轉(zhuǎn),無法使土地大規(guī)模、高效率地聚集,影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、速度和效益,而農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)獲得的收益不高,削弱了繼續(xù)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。

 

另一方面,有的村組織熱衷于將土地流轉(zhuǎn)收益作為增加村集體收入的手段和突出地方政績的形象工程,不尊重農(nóng)民意愿,越俎代庖,運(yùn)用行政手段隨意收回農(nóng)民的承包地,強(qiáng)行進(jìn)行重新發(fā)包或出租。對于土地租金的流向,村組織并未向村民公開,農(nóng)民也無法切實(shí)感受到土地流轉(zhuǎn)帶來的益處。有的村組織甚至將外出務(wù)工農(nóng)民棄耕的承包地、五保戶的承包地、或集體未分配的土地反租倒包或?qū)ν獍l(fā)包給其他人,有的甚至與承租者串通蒙騙群眾,違反了土地流轉(zhuǎn)的自愿原則。還有的村組織為了化解歷史原因造成的大量村級債務(wù),以土地流轉(zhuǎn)為噱頭,一談發(fā)展就在土地上做文章,依靠土地作交易,暗箱操作的事情時(shí)有發(fā)生。這些情況既使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)成為虛設(shè),損害了農(nóng)民利益,打擊了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性,又造成了干群關(guān)系緊張,人為制造了不安定因素。

 

3、土地流轉(zhuǎn)協(xié)議不規(guī)范。

 

根據(jù)國家相關(guān)法律的規(guī)定,土地流轉(zhuǎn)超過一年的,必須簽訂書面合同。實(shí)踐中,散戶一般是私下流轉(zhuǎn)土地,有的僅僅是口頭約定,并未訂立書面協(xié)議,出現(xiàn)糾紛時(shí),有關(guān)部門在解決糾紛時(shí)缺乏證據(jù),最終損害的還是當(dāng)事人雙方的利益。即便是訂立的書面協(xié)議,也大多是雙方自行草擬,合同條款不具體、不完整,對租金的繳納方式及期限等語焉不詳,對雙方權(quán)利義務(wù)約定不明,為日后糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患,影響了土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定有序流轉(zhuǎn)。

 

4、土地流轉(zhuǎn)缺乏科學(xué)規(guī)劃。

 

土地流轉(zhuǎn)期限短,一般是三到五年。村組織及各級政府只圖眼前的政績,對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展缺乏長遠(yuǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃,土地經(jīng)營者也只圖眼前利益,往往進(jìn)行掠奪式經(jīng)營,既不利于地力的提升,又阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。

 

流轉(zhuǎn)的土地用途單一。由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展水平不高,流轉(zhuǎn)的土地一般仍是傳統(tǒng)種植業(yè)唱主角,又缺乏科學(xué)完善的農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念和制度創(chuàng)新,農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)帶來的收益不能較大幅度增長,原有的收益增長預(yù)期不能得到滿足,土地流轉(zhuǎn)難以持續(xù)發(fā)展。

 

5、土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理。

 

土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓一般都是有償?shù)模@個(gè)價(jià)格要能夠準(zhǔn)確反映土地使用的市場價(jià)值。然而,實(shí)踐中在確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格時(shí),不是由雙方協(xié)商約定,而是由村組織或政府人為決定,農(nóng)民始終處于劣勢和被動(dòng)地位,只能單向接受,喪失了參與定價(jià)的權(quán)利。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定既缺乏國家的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定,又缺乏市場機(jī)制,現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)大都由縣鄉(xiāng)村三級組織來承擔(dān),由于政府不是利益主體和市場主體,在市場交易過程中,不可能與農(nóng)民承擔(dān)相同的權(quán)利和義務(wù)。一些村組織不重視集體利益,漠視農(nóng)民利益,或?qū)︻A(yù)期土地增值認(rèn)識不足,低價(jià)發(fā)包,損害村集體和農(nóng)民利益,他們普遍”沒有計(jì)算農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施破壞恢復(fù)的成本、地力破壞恢復(fù)的成本、農(nóng)民失地后創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本”[1],也未考慮到土地增值問題,沒有對土地價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評估,缺乏長遠(yuǎn)眼光,有的甚至簡單地將租金與農(nóng)民現(xiàn)存的種糧效益相比較,認(rèn)為高于現(xiàn)在的糧價(jià)就劃算,對農(nóng)民收入增長的預(yù)期空間及企業(yè)可能出現(xiàn)的支付危機(jī)估計(jì)不足。對于土地租金,村組織和承包者拿大頭,農(nóng)民拿小頭,這都嚴(yán)重影響了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。

 

二、農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范的原因

 

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門為了追求政績,不惜違反國家農(nóng)村相關(guān)政策及土地法律相關(guān)規(guī)定,違法占用農(nóng)田,建設(shè)工業(yè)集中區(qū)。更有是利益驅(qū)動(dòng),名義上是建設(shè)農(nóng)民集中區(qū),實(shí)際上是進(jìn)行土地開發(fā),貼補(bǔ)財(cái)政不足。

 

2、村委會(huì)管理混亂,部分村組干部文化素質(zhì)不高,存在權(quán)大于法的官本位思想,一切個(gè)人說了算,違反民主原則,導(dǎo)致發(fā)包程序不合法。

 

3、政府及其相關(guān)部門指導(dǎo)、監(jiān)督、管理力度不夠,糾紛發(fā)生后,各部門、單位不能有機(jī)的進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一,把矛盾消滅在萌芽或初始階段,進(jìn)而導(dǎo)致矛盾升級惡化。

 

三、規(guī)范農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)行為建議

 

以戶為單位的小規(guī)模、粗放型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式效益低,難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營的需要。”土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平的內(nèi)在要求,也是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的深刻變革。當(dāng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展到了一定階段,分散經(jīng)營就會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的進(jìn)一步展開,只有通過土地流轉(zhuǎn),才能解決土地、資金、勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用等一系列問題。”2 ”通過土地流轉(zhuǎn),重新配置我國十分有限的農(nóng)業(yè)土地資源,可以很好地克服原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)個(gè)體經(jīng)營的種種不足,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中和規(guī)模化經(jīng)營,推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化、市場化,提高其科技含量和市場競爭力;同時(shí)還將十分有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和重新配置,為逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度和進(jìn)行戶籍制度改革創(chuàng)造有利條件。”3 ”大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn),使土地集中,向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營者轉(zhuǎn)移,可使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不再拘泥于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),而是根據(jù)市場的需求來調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。這有利于資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè),提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置,真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的增加。”4推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn),可以實(shí)現(xiàn)土地的保值增值,使土地承包權(quán)和使用權(quán)的價(jià)值得以充分體現(xiàn),為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來新的增長點(diǎn),促使農(nóng)民不斷向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

 

1、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)形式進(jìn)一步多樣化。

 

進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),一定要根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)有生產(chǎn)力的發(fā)展水平,適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r,因地制宜,形式多樣,逐步推進(jìn)。要尊重農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神,凡是有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,有利于效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展,有利于提高土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率,有利于增加農(nóng)民收入的,任何形式都應(yīng)該允許和鼓勵(lì),并在實(shí)踐中不斷加以完善,不搞一刀切,更不能搞強(qiáng)迫命令。實(shí)際工作中,一要根據(jù)當(dāng)?shù)氐亩⑷a(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?fàn)顩r來掌握推進(jìn)的力度。二要根據(jù)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來提出流轉(zhuǎn)要求。三要根據(jù)農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)狀況來確定流轉(zhuǎn)方式。四要優(yōu)化土地資源的配置,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素即土地使用權(quán)價(jià)值形態(tài)的直接流動(dòng)。” 5 ”遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村社區(qū),以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn),以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為核心,以土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營為目標(biāo),按照’布局區(qū)域化、生產(chǎn)規(guī)模化、經(jīng)營一體化、銷售品牌化’的要求,促進(jìn)農(nóng)村土地向經(jīng)營大戶、高效農(nóng)牧業(yè)示范戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和土地等生產(chǎn)要素發(fā)揮最大效益;靠近城區(qū)、工業(yè)區(qū)、交通樞紐等的農(nóng)村社區(qū),探索具有特色的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式如土地?fù)Q社保模式(可將土地交給村組統(tǒng)一開發(fā),通過收益保底、優(yōu)先就業(yè)、提供養(yǎng)老等社會(huì)保障方式保證流轉(zhuǎn)農(nóng)民利益)、宅基地?fù)Q住房模式(通過土地開發(fā)整理,推動(dòng)農(nóng)村院落拆并,引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住區(qū)、農(nóng)村新社區(qū)和居民點(diǎn)適度、自愿集中等)。6

 

2、建立健全土地流轉(zhuǎn)的市場體系。

 

中共十七大首次提出要建立農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場,為農(nóng)村土地的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)指明了方向。要建立一個(gè)政府宏觀調(diào)控與微觀市場運(yùn)作相結(jié)合的土地流轉(zhuǎn)市場,努力形成政府引導(dǎo)示范、市場主導(dǎo)運(yùn)作的機(jī)制,充分發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的作用。要暢通土地流轉(zhuǎn)信息渠道,建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu),為有條件、有意愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶搭建一個(gè)公平、公正、公開的流轉(zhuǎn)平臺(tái)。建立覆蓋縣、鄉(xiāng)、村的,組織健全、運(yùn)作高效、服務(wù)周全的流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)體系,使供求雙方建立有效的聯(lián)系,逐步建立按照土地等價(jià)交換原則確立的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場,培育一支高素質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍和高效的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu),政府部門要積極營造良好、寬松的外部環(huán)境,定期免費(fèi)為農(nóng)民開展有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的信息、法律、政策的培訓(xùn)和咨詢等,加強(qiáng)土地法、合同法、土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳,增強(qiáng)農(nóng)民的法制意識,引導(dǎo)農(nóng)民履約守法,保證土地流信息的公開、透明。中介機(jī)構(gòu)要做好土地信息的收集、整理和廣告、政策咨詢,并進(jìn)行及時(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)評估,進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。

 

3、有關(guān)部門要切實(shí)履行好監(jiān)督管理職責(zé)。

 

嚴(yán)格實(shí)行承包戶準(zhǔn)入制度,嚴(yán)把審查關(guān)。對所有土地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)的備案、登記。提供指導(dǎo)性合同范本,對農(nóng)民簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行規(guī)范,減少流轉(zhuǎn)的隨意性和主觀性。

 

謹(jǐn)慎對待承包戶的經(jīng)營能力、信譽(yù)、資金實(shí)力等。在承包費(fèi)、租金的繳納方式上,可根據(jù)種植的糧食品種,在收獲季節(jié)繳納,承包人要對租金提供相應(yīng)的擔(dān)保。

 

對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督,重點(diǎn)審查是否違反”依法自愿有償”原則。堅(jiān)決杜絕交易過程中的權(quán)力尋租和因利益驅(qū)動(dòng)而發(fā)生的短視行為,保障土地合法有序流轉(zhuǎn)。根據(jù)實(shí)際情況,對周期長、利潤預(yù)期大的項(xiàng)目,靈活采取通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等方式給予一定支持和鼓勵(lì)。堅(jiān)持把土地流轉(zhuǎn)與提高農(nóng)業(yè)收益相結(jié)合,土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化將結(jié)合,一手抓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,一手抓以工促農(nóng)全面發(fā)展。

 

加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入,重點(diǎn)是用水、電力、道路、通信、垃圾處理等,不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,為土地流轉(zhuǎn)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

 

4、切實(shí)保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。把土地流轉(zhuǎn)的決策權(quán)交給農(nóng)民。農(nóng)民有權(quán)自主選擇流轉(zhuǎn)的對象,村組織、各級政府不得強(qiáng)行指定流轉(zhuǎn)對象、數(shù)量、租金。簡化經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié),減少交易成本,促進(jìn)土地資源的合理配置。保障農(nóng)民收益,土地流轉(zhuǎn)價(jià)值要根據(jù)土地收益的情況,按質(zhì)論價(jià),按需論價(jià),農(nóng)民還享有因地價(jià)上升而產(chǎn)生的級差地租的權(quán)利。

 

土地流轉(zhuǎn)的收益要?dú)w農(nóng)民所有。對于村組織代表村民收取的租金,要將租金流向公示,確保資金流向公開、透明,并且收益要用于全體村民的福利。

 

5、建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系,構(gòu)建社會(huì)保障安全網(wǎng)絡(luò),包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障,化解因土地流轉(zhuǎn)暫時(shí)失去承包土地的農(nóng)民的生存風(fēng)險(xiǎn),解決農(nóng)民的后顧之憂。對他們進(jìn)行貨幣補(bǔ)償或進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)、合理安置,提高農(nóng)民綜合素質(zhì),使他們順利轉(zhuǎn)移就業(yè),逐步弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能,突出其生產(chǎn)發(fā)展和增收致富功能。

 

6、建立完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。

 

發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的糧食安全保護(hù)傘作用。我國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很大程度上仍是靠天吃飯,風(fēng)險(xiǎn)大,災(zāi)難損失具有私人成本和社會(huì)成本兩種屬性,要在政府、社會(huì)和個(gè)體農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配。現(xiàn)階段因風(fēng)險(xiǎn)和成本原因,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率水平較高,單靠農(nóng)民難以獨(dú)立負(fù)擔(dān),各級政府要與農(nóng)戶分擔(dān),政府加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度,積極發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。建立起確保農(nóng)工業(yè)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村長期穩(wěn)定的保障機(jī)制,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在防范農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、創(chuàng)新社會(huì)管理方面的作用。

 

 



[1] 王鋒、杜偉:《蘇北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐分析與政策建議》,載《徐州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年11月第36卷第6期

2朱方洲:《積極穩(wěn)妥的推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)》,載《今日浙江》2002年第2期第36頁。

3徐國慶:《村組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色分析》,載《中共四川省黨校學(xué)報(bào)》2001年第3期第91頁。

4樊明、寧歡:《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾個(gè)問題》,載《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第30卷第2期。

5朱方洲:《積極穩(wěn)妥的推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)》,載《今日浙江》2002年第2期第37頁。 

6王鋒、杜偉:《蘇北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)間分析與政策建議》,載《徐州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2010年11月第36卷第6期。