內容提要：司法實踐中，行政爭議與民事爭議交織類案件越來越多。如何處理卻沒有法律上的明確依據，與分開審理相比，附帶訴訟更具優勢。附帶形式可以是行政附帶民事訴訟也可以是民事附帶行政訴訟。雖然附帶審理有明顯優勢但在現有條件下可行性不大，模型構建尚需完善。

 

關鍵詞：行政訴訟與民事訴訟交織，附帶訴訟，預審機制

 

 

在我國行政訴訟法頒布實施之前，我國行政訴訟最初是由民事訴訟法中作出規定的。1982年3月8日頒布的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第三條第二款的規定："法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。"1989年4月4日《中華人民共和國行政訴訟法》頒布。隨著行政訴訟法的頒布實施，行政訴訟開始從民事訴訟中分離出來，逐步發展成為一項獨立的訴訟制度。在審判實踐中，往往會有一些行政爭議和民事爭議交織的案件，從而導致了行政訴訟與民事訴訟的交叉。在解決這些爭議時不能單純地適用行政訴訟法或者是民事訴訟法，只依靠行政訴訟或者民事訴訟是解決不了交叉問題的。

 

一、如何理解行政訴訟與民事訴訟的交織

 

行政訴訟與民事訴訟的交織主要指的是人民法院在審判活動中遇到的許多案件，它不是純粹的行政案件或者民事案件，而是行政爭議和民事爭議相互交叉、相互關聯的案件。現實生活中，隨著政府行政權影響的逐漸擴大和滲透，政府行政權的具體表現形式--行政行為對人們生活的影響特別是民事活動的影響也越來越大。西方有句諺語：不想和政府打交道，除非你不吃不喝！因此，行政爭議與民事爭議交織類案件也越來越多。造成這種交織的原因主要是因為行政行為的直接影響或者間接影響的權利相對人是兩方以上，并且他們對行政行為合法性有著不同的甚至是相互沖突的利益要求所致。

 

一般認為，行政訴訟與民事訴訟交織的類型主要有以下幾種：1.行政確認行為。行政確認是指："行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系或者有關法律事實進行甄別，給予確認、認定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為。"行政確認行為主要包括權屬的確認、工傷事故的確認、殘廢等級的確認、火災事故責任的確認等。主要確認形式包括確定、認定、證明、鑒證等。目前，行政確認行為引發的行政爭議與民事爭議交織的情況比較多。2.行政裁決行為。它是指"依法由行政機關依照法律授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為。"行政裁決主要包括權屬糾紛的裁決、侵權糾紛的裁決、損害賠償糾紛的裁決、城市房屋拆遷補償糾紛的裁決等等。這些裁決在某些情況下也會成為行政訴訟與民事訴訟交織產生的原因。3.行政登記行為。它是指"行政主體應申請人申請，在政府有關登記簿冊上記載相對人的某些情況或事實，并依法予以正式確認的行為"。包括房屋產權登記、預售商品房抵押登記、土地使用權抵押登記、婚姻登記等。4.行政許可行為。行政許可行為是指"在法律規范一般禁止的情況下，行政主體根據行政相對人的申請，經依法審查，通過辦法許可證或執照等形式，依法做出準予或者不準予特定的行政相對人從事特定活動的行政行為。"以上這些行政行為都可能造成行政訴訟與民事訴訟的交織。[1]

 

二、外國法律關于行政爭議與民事爭議交織類案件的規定

 

在討論我國民事爭議與行政爭議的協調處理方式之前,我們有必要首先就國外在行政爭議與民事爭議相交織時如何處理上有個初略認識。

 

在法國，由于存在兩個性質不同的審判系統,有時一個行政爭議的解決要依賴于一個歸屬普通法院管轄的問題的解決,當然，也可能出現相反的情況。簡而言之就是一個案件本身的判決,須依賴于另外一個案件的問題的解決,而后面的這個問題不構成訴訟的主要標的即處于次要地位,但是它可以直接影響乃至決定判決的內容,這在法國被稱為附屬問題。這類附屬問題構成審判前提問題。一旦出現審判前提問題受訴法院必須停止訴訟的進行,由利害關系人就附屬問題向有管轄權的法院起訴，原來受訴的法院根據其他法院對附屬問題的判決,作出案件本身的判決。

 

在德國,其法院結構較相對復雜得多。德國在設立法院時采納了分權原則和專門原則,設立了五種專門司法管轄法院即普通法院、行政法院、勞動法院、社會法院、財政金融法院。民事爭議和行政爭議分別由普通法院和行政法院依照各自的訴訟程序審理。在普通法院和行政法院出現類似于法國的附屬問題或前提問題時,其采取的做法與法國略有差異。根據德國行政法院法第94條規定："對受訴爭執的判決的一部或全部取決于另一法律關系是否存在,而該法律關系是另一具有訴訟系屬的案件標的,或須由另一行政機關做出確認的,法院可將訴訟中止,直至另一訴訟的審結或行政機關做出所有決定。"

 

在英國,由于實行單軌制的(或一元的)司法體制,普通法院受理的訴訟案件,除了傳統的民事、刑事案件外,還包括行政訴訟案件的其他可以依法提起訴訟的案件。英國公民或組織的權益受到行政機關侵害時,可以通過三種方式請求法律救濟：一是提起普通法上的一般訴訟；二是上訴；三是可以請求高等法院根據它對下級法院和行政機關所具有的傳統的監督權而對后兩者的行為合法性進行司法審查。其中司法審查是公民在其權益受到行政機關侵害時最重要的救濟方式。

 

綜上所述，在實行二元制的司法體制的國家中,民事爭議與行政爭議的界分比較嚴格,并且由于二者分別適用不同的訴訟程序處理,因此在出現不同性質的先決問題時,原訴訟程序原則上應停止,等待先決問題處理完畢后,方可以其確定結果為依據,對本案進行判決；在推行一元制的司法體制的英美法系國家與推行二元制的司法體制的大陸法系國家相比,其對行政爭議與民事爭議相互關聯的案件的處理,則表現出了更大的靈活性。[2]

 

三、我國司法實踐的具體做法

 

既然行政爭議與民事爭議有可能產生交叉，那么我國人民法院在審判此類案件時的具體做法又是怎樣的呢？由于我國在行政訴訟與民事訴訟交織案件的處理問題上缺乏明確的法律依據，在司法實踐中也缺乏統一的認識，所以人民法院在對此類爭議交織案件進行處理時的做法很不一致，處理方式也是多種多樣，可以說得上是"百花齊放、百家爭鳴"。大體上可以劃分為以下幾種情形。

 

1.由人民法院民事審判庭審理，無需行政審判庭插手，要么根本就不與行政審判庭進行溝通。對案件涉及到的具體行政行為，則由行政機關自己解決，法院把行政裁決和行政確認文書等當做裁判的當然依據，直接作出民事判決。若當事人不服提起行政訴訟，行政訴訟的生效判決與民事判決不一致的，再通過民事再審程序予以解決。很顯然，在行政裁決或行政確認文書等行政性文件支撐的行政行為的合法性尚未確立之前，將這些行政性文件作為判定依據是不具備訴訟法上證據價值的。在對行政判決與民事判決效力優先性問題的處理上，要通過民事再審程序的做法也是不符合訴訟效率原則的。

 

2.有的人民法院在民事訴訟中遇到此類情況，則中止民事訴訟，告知當事人先進行行政訴訟，等行政訴訟的終審判決作出后，再恢復民事案件的審理。民事訴訟法第一百三十六條第五款規定："本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的"應當中止訴訟。而行政訴訟法上對此類問題也有類似規定。由于這種做法有較為明顯的法律依據實踐中采取這種做法的法院為數不少。

 

3.有的法院則由行政審判庭審理，通過行政附帶民事的辦法將行政爭議與民事爭議一并審理。我國法律上沒有明文規定行政附帶民事訴訟相關事項，但在實踐中已經有法院采取了這一做法。由于沒有明顯的法律依據能夠支撐，這一做法較為少見。[3]

 

4.還有的法院由行政審判庭和民事審判庭分別同時審理，這兩種不同審判庭在審理活動中相互等待。這種處理方式事實上把行政爭議與民事爭議分成兩個案件，分別由人民法院的民事審判庭和行政審判庭進行審理，結果就出現了審理期限過長，裁判結果相互矛盾等問題。

 

上述司法實踐中涌現出來的問題是十分明顯的。本人認為主要有三個方面：第一，法院的民事判決與行政判決相互矛盾或者在民事判決中疏于審查行政認定事實導致民事判決錯誤，從而影響法院的公正形象。這些問題最有可能出現在上述第一和第四類情形中，交織案件分開審理往往會讓法官顧此失彼、不知所措，加上立法缺陷、無法可依，這個問題的出現也就不足為奇了；第二，審理期限過長，給當事人造成訟累，影響社會關系的穩定。這種情況最可能出現在第二和第四類情形中，審判程序的意外中止和審理中的相互等待是造成審理期限延長的主要原因；第三，人民法院的兩個審判組織進行審理，極大的浪費了國家司法資源。

 

四、附帶訴訟的構建

 

對于如何處理行政訴訟與民事訴訟的交織問題學界進行了許多的嘗試。有人倡導先行政后民事處理原則；有人建議分開審理但行政判決的效力高于民事判決；還有人通過考察英美法系國家模式提出行政附帶民事訴訟的構想。但是到目前為止，還沒有哪一種觀點獲得學界普遍認可。本人認為處理此類交織案件附帶訴訟應該是最優選擇。

 

1.附帶訴訟的優點。附帶訴訟一般是指人民法院在解決某一糾紛時,就案件事實所涉及的另一性質的法律關系糾紛同時予以解決的制度。提出構建附帶訴訟一般基于附帶訴訟具有以下優勢如可以方便當事人訴訟、節省訴訟成本、提高審判效率、避免判決結果之間的矛盾沖突、能徹底解決糾紛維護社會安定、全面保護當事人的權益等。我國有附帶訴訟的范例即刑事附帶民事訴訟，實踐證明刑事附帶民事訴訟對于全面保障受害人的合法權益起著積極作用。當然，不能因為刑事附帶民事訴訟的成功而想當然的得出其他訴訟附帶形式也定然能夠成功的謬論。爭議交織案件附帶審理必須滿足兩個條件：一是兩個不同性質的爭議采用同一訴訟程序；二是這兩個爭議之間具有內在關聯性。

 

2.附帶訴訟的具體形式。對于行政與民事之間的相互附帶,我國立法上目前僅有最高人民法院《關于行政訴訟法若干問題的解釋》第61條規定對行政裁決行為可以提起行政附帶民事訴訟,一并解決民事糾紛,其他情形下附帶訴訟方式的適用尚無依據。究竟是行政附帶民事訴訟還是民事附帶行政訴訟？一般認為行政爭議與民事爭議交織案件中，由于行政爭議往往涉及到公共利益，相對于民事爭議的私益處于優先地位，所以由于公益優先性決定了附帶訴訟類型只能是行政附帶民事訴訟。對此，本人有不同意見，基于以下幾點理由：(1)既然是附帶訴訟那么必然有主次之分，對于行政與民事相交織的重合訴訟案件,在審判實踐中可以分為三類：第一類是以民事爭議為主、行政問題作為附屬問題的交叉案件；第二類是以行政爭議為主、民事問題作為附帶問題的交叉案件；第三類是行政爭議和民事爭議并重的交織案件。第一類案件采取行政附帶民事訴訟無可非議，但是第二和第三種情況很顯然就不合適了。至少上述第二種情況采取民事附帶行政訴訟存在邏輯上的可能。(2)所謂的公益優先性已經在現代社會自由民主的口號下受到了挑戰。公益也好，私益也罷，它們都受到法律的親睞和保護，在法律的天平上，平等才是起決定作用的砝碼。[4]再者，公益私益若量化比較私益也有可能處在優先位置。(3)或許有人會說行政爭議與民事爭議交織類案件中常見的情況是行政爭議是案件處理的前提。無可否認此種情況下行政爭議的解決對于案件的處理有著重要的作用，類似于法國的審判前提問題，但是，我們不能因為行政爭議是前提而否定爭議案件中民事爭議的主體地位。

 

說到這里不得不說一下行政賠償訴訟到底屬不屬于行政附帶民事訴訟的問題。本人同意大多數學者的意見即行政賠償訴訟是一種特殊的行政訴訟，它在本質上是行政訴訟。它與行政附帶民事訴訟的區別主要體現在以下幾個方面。(1)賠償責任產生的原因不同。行政賠償是由于行政機關在行使職權過程中違法而引起;民事賠償則是由于民事主體在民事活動中實施了侵權行為而產生,與行政權沒有因果關聯。(2)賠償責任的承擔者不同。行政侵權賠償責任只能由行使行政權的行政機關來承擔;民事侵權責任則由參與民事法律關系的民事主體來承擔，在民事侵權中,即使承擔民事責任的主體是行政機關,它也是以民事法人的身份承擔責任,而不是以行政主體的身份承擔責任。(3)確認賠償的歸責原則不同。行政賠償責任以行政機關及其工作人員的執法行為違法為歸責原則;而民事賠償的歸責原則包括過錯責任原則、無過錯責任原則和公平原則等。另外，二者在賠償處理程序和賠償數額確定等方面也有不同表現。因此,行政賠償訴訟不屬于行政附帶民事訴訟,它是一種特殊的行政訴訟。[5]

 

3.附帶訴訟構建的當務之急。前文已經論述過，對于行政爭議與民事爭議交織的案件的最優化處理方式是采用附帶訴訟的行式。那么是不是原班照抄刑事附帶民事訴訟的形式就能解決問題呢？答案是否定的。行政、民事交織案件附帶審理至少應該先解決下列問題。

 

（1）司法審判人員專業素養能不能勝任附帶訴訟的審判工作？我國的法院體系沒有像大陸法系那樣明顯分成兩個系統，也沒有像英美法系國家那樣直接合并審理，而是內部作了分工。人民法院一般分為民事審判庭、行政審判庭、刑事審判庭三種，各司其職。很顯然，單從這個設置上你無法看出兩種或多種類型交織類案件究竟該歸屬何種審判庭審理。一般而言民事審判庭法官只審理民事案件，行政庭法官只審理行政案件，所以附帶訴訟對法官的素質提出了更高的要求。法官不但要善于審理其所屬本庭案件，而且對其他種類案件同樣要熟悉，這樣才能勝任附帶訴訟的審判工作。現階段我國法官體系整體素質較之以前有了較大的提高，但對于這更高的要求，能勝任與否還不得而知。

 

（2）案件管轄問題。附帶訴訟的管轄不同于單純的某一性質案件的管轄，涉及到的問題相對較多，比較復雜。行政爭議和民事爭議是兩種性質不同的爭議形式，它們因為具有緊密的內在聯系才會被采取附帶訴訟的審理形式，我國民事訴訟法和行政訴訟法關于管轄問題都做了專章規定。二法的規定在對交織案件的適用上就會顯得有些捉襟見肘。若是依據民事訴訟法的規定可以由A法院管轄但是依據行政訴訟法的規定應由B法院管轄時，附帶訴訟的管轄權究竟該如何界定？

 

（3）審判順序問題。誰先誰后確立順序的規則是什么？當無法分清訴訟中那種訴訟為主訴時該如何解決？單一訴訟不會有這個問題，但既然提出了附帶訴訟，這個問題就避無可避。如果是行政爭議和民事爭議分開審理就不會遇到這個難題，但那時會遇到另一個更為復雜的問題即先審判決對后續審理的預決力問題。行政訴訟一般會采用三種不同的證明標準，一是一般案件的明顯優勢證明標準，二是優勢證明標準（借鑒民事訴訟），三是案件事實清楚，證據確實充分的證明標準（借鑒刑事證明標準）。不同性質案件的證明標準是不一樣的。適用較低證明標準的判決能否對有較高證明標準要求的案件審理起預決作用？答案不得而知。

 

（4）司法審判權與行政權的糾葛。我國法律關于行政行為的救濟方式主要有以下幾種情形的規定，一是進行行政復議，對復議結果不服再提請訴訟；一是只能通過行政復議等行政裁決形式解決不允許提起訴訟；還有一種情況是由當事人自由選擇，既可以提起訴訟也可以行政復議。若法律上明確規定可以提起附帶訴訟，當事人在進行自由選擇時出于對行政權力系統的不信任往往會選擇提起訴訟而不會進行行政復議，這樣一來法院的壓力就會驟然增大。出于保護當事人訴訟權利的目的，目前關于縮減行政復議前置范圍的呼聲越來越多，法院在壓力增大的同時也被賦予了對行政事項更多的間接干預權。當事人訴權得到保障的同時也會產生爛訴的風險。

 

（5）當事人數量及上訴問題。附帶訴訟實際上是用一個訴訟程序去完成兩件案子的工作量，訴訟當事人的數量肯定多于單個案件中當事人的數量。法官在審理案件過程中要分析的法律關系也會更加復雜。這就對法官的業務素質提出了更高的要求。若當事人不服一審判決提起上訴，上訴法院對案件進行全部審查還是就爭議部分進行審查？

 

4.問題解決的相關構想。實際上要想建立和完善附帶訴訟制度需要解決的問題有很多。這里本人就這個問題闡述一下自己的看法。（1）在各級人民法院設立專門委員會（實際上可由該級法院的審判委員會充當這一角色）進行案件的預審，預審的目的主要是對是否采用附帶訴訟和采用何種形式的附帶訴訟進行預決。專門委員會應該包括民事、行政、刑事三方面的專業審判成員。（2）程序設計：法院受理案件后由專門委員會進行預審審查，審查認定是否屬附帶訴訟范疇，若是要明確具體附帶形式如行政附帶民事訴訟。以行政附帶民事訴訟為例，專門委員會指派合議庭組成人員，原則上附帶訴訟涉及到的兩種性質案件的審理法官都應包含在內。若行政附帶民事訴訟中行政訴訟為主訴，那行政案件的審判法官為審判長，合議庭組成成員比例也應相應傾斜。附帶訴訟不適用簡易程序，審判過程中主訴先行審理。上訴法院應就全部案件事實進行審查。

 

五、實施附帶訴訟的必要性和可行性

 

實施附帶訴訟對于提高司法效率、節約司法資源、維護司法權威方面具有重大意義！其必要性是很顯然的。但是在現有條件下實施附帶訴訟是不太現實的。主要基于以下理由：

 

第一，立法上沒有明文規定。我國的法律體系相比較而言更接近于大陸法系，法官在審理案件的過程中幾乎沒有"造法"權力，法官作出判決必須要有法可依。

 

第二，對法官的業務訴訟要求較高。雖然我國法官群體的業務素質在過去的幾年里有了較大的提高，但是在處理附帶訴訟時可能會顯得力不從心。前文已經說過在審判實踐中已經有法院采取了諸于行政附帶民事訴訟這類做法，而法律方面也沒有做出明文禁止的規定，實際上是處于一種半公開半默認的狀態。但是采用這種處理方式的法官畢竟很少，主要原因可能就在于法官對于交織案件法律關系的把握帶有不確定性。

 

第三，模型構建還不成熟。雖然學界關于交織案件采用附帶訴訟的呼聲很高，但是很那提出一種較為完善和可行的方案，附帶訴訟的模型構建還不成熟。本文所論述的預審機制實際能解決的問題很少，比如對于管轄權如何分配就無可奈何。更多更完善的模型構建需要更多法律工作者的參與。

 

 

參考文獻：

 

[1]王正清、吉羅洪：行政訴訟前沿實務問題研究[M]中國方正出版社.2004.

 

[2]廖永安：論我國民事與行政爭議交叉案件的協調處理,[J]中南大學學報社會科學版2005（6）

 

[3]高行文：行政附帶民事訴訟的成功嘗試[J]法律適用,1994(3)

 

[4]韓磊、石長春：附帶訴訟：行政、民事爭議交織案件的解決[J],安徽警官職業學院學報2004（2）

 

[5]嚴本道：行政附帶民事訴訟有關問題探討,[J]法商研究1999（5）.