當前，隨著各級法院受理行政訴訟案件數量的日益增多，社會上滋生了以牟取經濟利益為目的的代理行業，特別是在征地拆遷類行政訴訟案件中尤為突出，近兩年來如皋法院在受理、審理一審行政訴訟案件過程中，一批公民代理人在經濟利益的驅動下肆意拆分訴訟，惡意串通拉動當事人與法庭對立，嚴重妨害正常的訴訟秩序，進一步激化了官民矛盾，增加了行政案件的審理難度，嚴重妨害了正常的訴訟秩序，應引起高度的重視。

 

一、案件特點：

 

1、部分公民代理人文化層次底，欠缺法律素養。大多公民代理人沒有經過系統的法學教育，法律知識相對缺乏，對法律規定處于一知半解，在訴訟準備、法庭辯論等階段由于其業務能力有限，糾纏于細枝末節問題，不能準確把握案件爭議焦點，常常以情理代替法理，作為代理人不僅難以用專業的法律知識維護當事人的權益，有的代理人刻意在當事人之間制造矛盾，煽動當事人不協調、不撤訴，以圖給法院和政府施加壓力。

 

2、慫恿當事人連環訴訟，擾亂訴訟秩序。一些當事人在公民代理人的慫恿下就同一事項進行拆分，起訴多家行政機關，這類訴訟在征地拆遷案件中尤為突出，同時由于自身法律知識的匱乏，部分公民代理人往往根據個人理解濫用訴訟權利，動輒申請審判人員回避，惡意刁難法官，肆意攻擊對方當事人，一旦敗訴便指責法院裁判不公，鼓動當事人上訴、上訪。

 

3、煽動當事人與法院對抗，不配合法院協調工作。在經濟利益的驅動下為了取得高額的訴訟代理費，事先向當事人作出不切實際的許諾，唆使導當事人惡意進行行政訴訟，對于法院依法組織的協調，不予配合，誘導當事人一定要通過裁判方式解決爭議，鼓動當事人通過網絡宣傳等方式，企圖放大社會效應，給法院施加壓力，延長案件辦理審限，浪費司法資源。

 

4、激化官民矛盾，給社會穩定帶來不安定因素。在如皋法院審理的部分拆遷行政案件中，拆遷當事人由于過高的無力訴求得不到滿足，一些公民代理人便打著替當事人“維權”的旗號，擔任訴訟代理人，在每次開庭前通過微博、論壇、傳單等形式有組織、有預謀的串聯老上訪戶、拆遷戶、不明真相的群眾大量涌入法庭，人為制造不安定因素，庭審過程中夸大案件事實成分，肆意發表對黨委、政府不滿的言論，激化官民矛盾，并與旁聽庭審群眾形成互動，擾亂法庭正常審理秩序，影響社會和諧穩定。

 

二、原因分析

 

1、缺乏法律明文規范，查處存在較大難度。我國《行政訴訟法》第二十九條規定：“當事人法定代理人可以委托一至二人代為訴訟。律師、社會團體、提起訴訟的公民的近親屬或者所在單位推薦的人以及經人民法院許可的其他公民，可以委托為訴訟代理人。”該條確定了公民代理權，但對公民擔任訴訟代理人的條件卻未作規定?！睹袷略V訟法》第五十八條規定“當事人的近親屬或者工作人員，所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民”可以被委托為代理人，但在實踐中辦案法院多從寬掌握，對公民代理一般予以準許，審查也是流于形式，從而為別有用心的人以維權為名從事不法代理活動提供了空間。

 

2、代理案件收費標準低，一定程度上滿足原告訴求。相對于律師收費標準，一般行審訴訟案件公民代理的收費標準較低，有的甚至宣稱“無償代理”。由于行政案件的爭議標的往往不涉及金錢，行政相對人一方對打贏官司無十分把握。如此公民代理的收費標準更適合行政訴訟原告的訴求，加之在行政涉拆案件中，有的公民代理人本身就是拆遷戶，他們憑著對相關拆遷法律、政策的一知半解，打著“拆遷維權”的口號在拆遷戶中大肆吹噓，煽動鼓動其他被拆遷戶以彰顯其號召力，并力圖唆使同一征收區域的村（居）民抱團訴訟，從而達到獲取更大非法經濟利益的目的。

 

3、百姓維權意識增強加劇市場的需求和利益的驅動。隨著老百姓法制觀念的不斷增強，行政訴訟案件的受案數量呈現高速增長的態勢，以如皋法院為例2011年受理行政案件70件，2012年受理103件，2013年受理136件，漲勢明顯，同時由于部分專業律師、法律工作者考慮到訴訟成本不愿意代理行政訴訟案件，使得行政案件的訴訟代理人供需之間存在較大差距，在法律服務人員相對不足和分布不均衡的情況下，公民代理起到了一定的緩和作用。一些別有用心之人利用公民代理準入門檻低的特點，在經濟利益的驅動下違法從事職業代理活動。

 

三、對策建議

 

1、加大審查力度，嚴格把握公民代理準入條件。立案審查階段，要求公民代理人提供能夠證明其與原告之間存在關系的證據，如公民代理人是原告所在社區、單位以及有關社會團體推薦的人應提供推薦函，如果是單位推薦的還應提供雙方間簽訂的勞動合同以及用人單位繳納的社會保險證明材料。同時在開庭階段對公民代理人的身份情況、與當事人之間存在的關系進行嚴格的審查，仔細進行核對。

 

2、建立公民代理備案登記制度。除當事人的近親屬以及有關的社會團體或者所在單位推薦的人擔任公民代理外，其他公民代理的案件，均需到當地司法部門進行備案登記。對頻繁接受代理的公民以及以擔任代理人為職業的公民法院要加大審查力度，必要時設立門檻進行適當的限制，并嘗試建立“黑名單”制度。

 

3、設立行政訴訟公民代理告知制度。在行政案件審理前將公民代理應具備的條件、權利以及相應的法律后果，告知當事人及其公民代理人，并告知當事人公民代理人的行為將對其產生的直接法律后果，讓其明確公民代理人代表其行使授權范圍內的訴訟權利，明確公民代理屬于無償代理，如其在代理活動中因故意或者重大過錯造成被代理人損失的，被代理人有權要求賠償等事項，并要求其在告知書上簽字確認。

 

4、建立一案一登記制度，規范審查公民代理行為。市一級的中級人民法院可以嘗試聯合市司法局制定審查民事、行政訴訟活動中公民代理行為的規定，進一步明確法院對代理資格審查的時間、審查的具體內容，施行一案一登記制度，由承辦法官將公民代理的案件信息及代理情況及時填寫登記表，并對公民代理活動進行總體評價，月底進行對公民代理案件進行匯總登記，并定期發布代理情況通報，以制度化管理公民代理行為。