[摘要] 隨著當前地區經濟的快速發展和城鎮化建設的不斷推進，在新農村建設過程中，各類矛盾糾紛凸顯。其中，涉及"小產權房"的案件給人民法院的審判執行工作帶來了難以回避的壓力和難度。由于小產權房的自身特性以及司法實踐中對此類糾紛缺乏統一的司法尺度，給涉小產權房案件的審理、執行造成一定的難度。為切實保護當事人的合法權益，減少社會不穩定因素，筆者從"小產權房"權屬現狀、涉及的社會矛盾及流轉瓶頸著手，分析其成因，探究其問題，剖析其困擾，以期尋求司法實踐中涉及該類糾紛問題的解決出路。

 

關鍵詞：小產權房  案件  困擾  出路

 

 

一、“小產權房”自身特性及在我國權屬中的尷尬地位

 

（一）“小產權房”的概念

 

2002年7月1日，在中央美術學院進修的河北邯鄲女子李玉蘭與北京宋莊村的村民馬海濤簽訂房產買賣協議，馬海濤將自己的正房5間、廂房3間以及整個院落以4.5萬元（當時的市值不超過2萬元）的價格賣給李玉蘭，并將集體土地建設用地使用證交給了李玉蘭。2006年，馬海濤將李玉蘭告上法庭，要求法院確認房產買賣合同無效，并要求李玉蘭返還房產。2007年7月，北京市通州區人民法院經審理認為：被告李玉蘭是城市居民，依法不得買賣農村集體經濟組織成員的住房，認定李玉蘭和馬海濤簽訂的房屋買賣合同無效。遂判決馬海濤給付李玉蘭補償款93808元，李玉蘭將房產返還給馬海濤。李玉蘭不服提起上訴。同年12月17日，北京市第二中級人民法院終審判決李玉蘭在90日內將房產交付給馬海濤。

 

這起案件就是當時備受全國關注的北京宋莊畫家村"小產權房"訴訟第一案。隨著該起案件的宣判，全國各地大量的小產權房糾紛案件不斷涌進法院，給法院的審判工作帶來了巨大的壓力。

 

事實上，"小產權房"并不是法律上的概念，而是人們在生活實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。本文所探討的通常所稱的小產權房，是指在農村集體所有的土地上，由享有該土地所有權的鄉（鎮）政府或村委會單獨開發或與房地產開發企業聯合開發建設對外銷售,并由鄉（鎮）政府或村委會制作房屋權屬證書的房屋。這種房屋權屬證書沒有房管部門蓋章,僅有鄉（鎮）政府或村委會的蓋章以證明其權屬,故也稱之為鄉產權房。

 

（二）“小產權房”的存在類型及其法律地位

 

小產權或鄉產權是由鄉或村出據的認可買受人買房的文件，由于其違背法律的規定，實際上是沒有產權效力的。小產權房又可細分為兩種類型，其法律地位亦不相同。

 

第一類是集體組織經過其所在縣級政府合法批準后，在自有的非農用地上修建的村民住宅用房，集體組織在給村民分配房屋后，將多余的房屋賣給集體組織之外的人。對于這種情況來說，房屋本身是合法的建筑物，只是依法不能用于上市流轉，不能出租、出售給本集體組織以外的人。對于集體組織來說，對房屋所享有的權益是受到法律保護的，法律僅僅不保護非法買受人的權益。

 

第二類是集體組織未取得任何批準手續，擅自在自有的農用地上修建的違章建筑。對于這種情況，由于房屋本身不合法，法律不保護此房屋上所附的任何權益。

 

二、“小產權房”主要特征和產生原因

 

當前，涉及小產權房的糾紛主要有以下幾種：房屋轉讓糾紛、預付房款轉讓糾紛、房屋抵押糾紛、購房人名稱變更糾紛、離婚房屋分割糾紛、房屋質量糾紛、拆遷補償糾紛、繼承糾紛等。探討小產權房糾紛的處理首先要明確其特征和產生原因。

 

（一）“小產權房”的主要特征

 

1.“小產權房”的建設、銷售環節在程序上違反我國現行法律規定。開發建設方沒有取得合法的土地使用證，無法辦理規劃許可證等其他相關手續，也沒有按規定上繳給國家土地出讓金和各項稅費，其開發建設、銷售房屋的程序明顯不符合法律、法規規定。

 

2.“小產權房”是建設在農村集體土地之上的房屋。小產權房是由開發建設單位及個人等直接在農村集體所有的土地上開發建設房屋并出售給購房人，未將集體所有的土地征用為國家用地并轉變為建設用地，用地不符合法律規定的程序和條件，所占有的土地屬于非法用地。

 

3.“小產權房”沒有國家相關部門頒發的合法產權證明。根據相關法律規定，除縣級以上人民政府房地產管理機構外，其他任何單位或部門都不能隨意頒發房屋所有權證書。而"小產權房"的權屬證書都是由農村集體組織或鄉鎮一級政府頒發，不具有完整的房屋產權證的法律效力，購房者對其所購房屋的所有權存在較大的權利瑕疵。

 

4.價格較為便宜，一般遠遠低于市場同比商品房價格。小產權房因為從"拿地"到"銷售"的各個環節都脫離法律監控并逃避稅收征管等因素，所以其銷售價格遠遠低于同比的商品房銷售價格。也正是這一特質導致了"小產權房"交易市場的日趨膨脹，產生了一系列的社會問題。

 

（二）“小產權房”產生原因

 

小產權房出現的根本原因是城鄉土地被人為分割成了二個體系的不合理制度導致，只要城鄉土地市場未實現一體化，小產權房就不可能退出歷史舞臺。小產權房交易市場的泛濫和商品房價格有關，也和以往立法、執法不及時、不嚴格有必然關系。

 

具體來看主要表現在以下幾個方面：

 

一是與城市化、工業化的高速進程有關。大規模的城市擴展造就了中國歷史上的村鎮規模以最快的速度急劇減少，也直接促進和造就了小產權房以規模化的方式不斷誕生和運轉。小產權房的住宅目前總體上已相當于我國120億平方米城鎮住宅的40％以上，小產權房已經成為當前最重要的房產權利類型之一。

 

二是與農村集體土地使用權轉讓有關。與農村集體土地使用權轉讓的相關法律不完善，實行的是城鄉不平等的國家壟斷性的征地制度。各級政府通過招、拍、掛和協議轉讓土地成為地方政府推進改革的主要資本，直接導致了村民和村集體推動小產權房發展的巨大利益動因。

 

三是與城鎮住房制度改革進程有關。《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》強調："深化城鎮住房制度改革的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。"事實上，由于政府主要依賴開發商的商品化住房的開發以解決城市住房需要，導致城市化發展提速與城市高房價并存。

 

四是與政府在房價調控監管不力有關。政府未能有效地控制城市房地產價格，客觀上增加了小產權房進入市場的空間。其次，在小產權房的建設過程中，政府也存在嚴重的行政不作為，例如，在小產權房大量非法建造的過程中未采取防治措施，導致如今小產權房面積龐大，加大了清理難度。事實上，鄉鎮等基層政府對于小產權房的開發建設更是持支持態度，甚至為開發商提供優惠政策、為小產權房出具"鄉房產證"等，無疑也增強了老百姓對小產權房未來命運的僥幸心理。

 

小產權房"欣欣向榮"的成因，除了上述因素外，還可以從主客觀兩個層面加以體認：一是客觀上小產權房買賣方市場已經形成并頗具規模；二是主觀上不同利益主體急欲利用小產權房進行套利、逐利、分利。

 

三、涉“小產權房”糾紛的法律困境

 

國務院辦公廳在2008年1月11日下發《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策通知》曾針對小產權房問題作出批示，農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。2011年11月，《關于農村集體土地確權登記發證若干意見》政策發布，明確指出小產權房不得登記發證。2012年2月，國土部發言人表示自2012年試點清理小產權房，規定凡是小產權房不允許登記，不受法律保護。這一系列規定直接導致了小產權房糾紛案件的大量增加，給人民法院審理此類案件帶來了一定的壓力。

 

近年來，小產權房建設不僅未隨著政府禁令銷聲匿跡，反而愈演愈烈。人民法院受理的涉"小產權房"糾紛案件呈現持續呈上升態勢。從訴訟類型來看，主要包括房屋買賣合同糾紛、土地使用權轉讓合同糾紛、建設工程施工合同糾紛、離婚房屋分割糾紛、房屋質量糾紛、拆遷補償糾紛、繼承糾紛等。從訴訟主體和訴訟起因來看，購買小產權房主體多為低收入群眾，尤其以下崗職工、外來務工人員為主。且此類案件買賣雙方基本上都履行了合同義務，出賣人交付住房，購房人入住并給付了房款。訴訟起因多緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房后遷補償價格高于原房屋買賣價格，出賣人受利益驅動而起訴。

 

司法實踐中，涉小產權房糾紛案件復雜多樣，涉案主體、法律關系等都不相同，加之相關法律或規定不詳細可操作性不強，或規定不夠明確難以適用，直接給法院審理此類案件帶來了一定難度。而在案件審理的過程中，更要兼顧國家、集體、當事人等不同群體的利益，不同案件的處理方式不能一概而論，應當根據糾紛的具體情況區別對待，使得小產權房糾紛案件的審理陷入了一定的困境。

 

四、如何正確處理涉“小產權房”糾紛案件

 

（一）、原則性規定

 

正確處理好涉小產權房糾紛案件，必須遵循一個原則性規定，即遵守法律法規、符合國家政策，以人為本、保護各方當事人基本居住生活條件、有利于社會穩定、促進當地經濟發展和改善民生。對于不同用地性質（農村建設用地、宅基地、四荒地）、不同歷史時期建成、不同情況的小產權房要區別對待。包括考慮到把鄉鎮企業用地、鄉村公共利益設施用地上的小產權房與宅基地上的小產權房區分開，把符合規劃合法開發的小產權房與違法開發的區分開，把城市規劃區內的小產權房與規劃區外的區分開。

 

（二）、關于轉讓、處分小產權房的合同效力

 

小產權房往往涉及集體經濟組織成員、集體經濟組織、開發商和該集體經濟組織成員以外的人。在本集體經濟組織內部成員之間買賣小產權房的，一般可認定其買賣有效，因為該民事行為不違反法律、法規和禁止性規定；向本集體經濟組織外的人員出賣小產權房的，一般應認定其買賣行為無效。

 

在司法實踐中，應當根據案件的具體情況分別予以認定處理。

 

1、農村住宅如出賣給本集體經濟組織內部成員，經本集體同意，且買受人符合宅基地使用權分配條件，可認定其買賣有效。因為該民事行為不違反法律、法規和強制性規定。

 

2、農村住宅如出賣給本集體經濟組織外的居民，應認定其買賣行為無效，因為該行為違反國家法律禁止性規定。

 

3、農村居民與本集體經濟組織成員以外的居民出資在其宅基地上聯合開發建房，協議應認定無效，聯合建房人不能成為房屋共有人，但對與其合作的農村居民享有債權。

 

4、在婚姻關系存續期間，一方或共同投資在宅基地上建設的農村住宅，即使一方為城鎮居民或戶籍未遷入的其他農村居民，除雙方另有約定外，修建的住宅應為夫妻共同財產。

 

5、城鎮居民或非集體經濟組織成員因遺產繼承可取得農村住宅所有權。

 

6、關于農村住宅贈與合同效力，應審查受贈主體是否適格，受贈主體應受到限制。受贈主體應符合前面所述的農村住宅買受人條件。

 

7、農村集體經濟組織在符合規劃的情況下，在集體建設用地上建設住宅用于安置集體經濟組織成員過程中，購房指標轉讓對內部符合受讓條件，轉讓行為有效，除此之外，轉讓行為無效。

 

（三）處理相關案件時應當注意的幾個方面

 

一是要加強學習調研。加強對相關法律、法規的學習，吃透政策、法律、法規的精神實質。要根據不斷出現的新情況、新問題，有針對性地開展調查研究工作，及時匯總研究并向上級法院匯報請示。對于不屬于法院管轄的案件，要及時與立案部門溝通，避免產生新的涉法涉訴案件。

 

二是要強化調解工作。要在法律政策許可的范圍內，千方百計地做好調解工作，真正做到案結事了，勝敗皆服。

 

三是要堅持辦案的法律效果和社會效果的有機統一。要在現有法律法規的范圍內，既要維護法律的權威和法治統一，又要充分考慮有關政策規定，以促進社會穩定發展、促進民生為根本出發點，時刻體現人文關懷，處處以人為本。

 

五、對"小產權房"政策及法律完善的期許

 

妥善處理好涉小產權房糾紛案件只能被動地化解現有的已產生的各種矛盾，并不能從跟本山解決問題。如何在兼顧國家利益和集體、農民、購房者的各方利益的基礎上，避免小產權糾紛的產生，則需要從政策、法律等多方面著手加以完善，采取必要的治理措施。

 

一是要從源頭上切除隱患。"小產權房"的核心問題在于土地問題，只有妥善解決土地規劃和土地處置問題，"小產權房"問題才能得到徹底化解。只要發現"小產權房"破土動工就勒令停建；只要發現"小產權房"公然出售就勒令停售。此外，還必須徹底改變城鄉二元結構規劃制度，促進城鄉一體化規劃建設，從根本上實現城鄉統籌協調發展。

 

二是要加大房價穩控力度。小產權房的出現就是高房價的并發癥，如果不解決房價瘋漲的根本問題，即使堵住了小產權房這個口子。國家應進一步出臺相應的規定，授權有關部門根據當地的情況對本地的房地產市場進行規范，進一步穩定房價，使房價的漲幅控制在人民群眾可以接受的范圍之內。

 

三是要嚴格管理二手房市場。房價的節節攀升滋生了一批"炒房族"，房價上漲一方面與地根緊縮有關，另一方面是因為房地產企業為了追求更大的利益以及炒房族的借勢哄抬房價。抑制開發商的不法炒作，對二手房的轉讓收取較高的稅額對控制房價可以起到釜底抽薪的效果，小產權房的發展也會日趨走上回歸路線。

 

四是要著力改善住房社會保障。嚴格限制人均住宅使用面積，控制豪華別墅的建設，調整住房供應結構，增加社會保障性住房比例，改變我國經濟適用房不經濟，廉租房僧多粥少的供應現狀。

 

五是要加大農村耕地保護力度。對于破壞耕地修建"小產權房"的違法行為要堅決禁止，對于已經濫占耕地修建房屋的，如果能退耕的堅決退耕，不能退耕的補繳所有稅費的基礎上嚴厲處罰。不符合土地規劃的“小產權房”要認定為違章建筑，并堅決予以拆除。違法批準建設“小產權房”或違法開工建設“小產權房”的，依法嚴厲追究相關人員的刑事責任。