地方政府債務在推動地方經濟發展、改善投資環境等方面起了重要作用，但也積累了大量的債務風險，必須予以重視。地方政府債務風險的最終管理目標不是消除債務，而是有效控制債務的規模，防范和控制由此帶來的風險，把債務風險控制在可承受的范圍之內，保證財政的可持續性。要防范和控制我國現階段的債務風險，應該從健全行政管理職能、完善債務管理機制，深化財政體制改革等方面來實現。

 

一、健全行政管理職能，減少地方政府債務風險。

 

1.轉變地方政府職能。

 

在社會主義市場經濟背景下，必須轉變政府職能，規范政府的行為，使財政資金從經營性和競爭性領域轉到滿足社會公共需要的領域。地方政府退出經營性、競爭性領域是政府轉變財源建設方式，而不是不重視財源建設。

 

2.將地方政府債務納入預算管理。

 

將我國政府預算由收付實現制調整為權責發生制，并貫徹謹慎性原則，建立財政的資產負債管理體系，編制地方政府債務風險預算。把地方政府的可能負債納入地方財政的預算中，將地方政府債務列入地方政府的資產負債表中，地方政府要充分分析有可能會面臨的各種不確定性引發的財政沖擊，并預測財政風險的發展趨勢。

 

3.健全地方政府擔保機制。

 

目前政府承擔擔保的債務規模越來越大，在地方政府債務中的比例越來越高，這在一定程度上加大了政府債務風險的不確定性，一旦這些債務風險變為現實，將會給地方政府帶來巨大的沖擊，因此要加強對擔保債務風險的防范。各級地方政府要不斷地規范地方政府的擔保制度，對于市場競爭性項目財政不應再提供擔保；對于確實需要財政支出的項目，應該采用財政補貼、財政貼息方式取得資金，不用政府提供擔保；對于必須要采取擔保的，政府可以建立健全分級擔保、反擔保和實物擔保的制度。

 

4.精簡地方政府機構。

 

財政供養人口的增加是地方政府債務產生的重要原因之一，要防止新債務的繼續產生，就必須精簡地方政府機構，減少地方財政的供養人口數量。我國鄉鎮是機構改革的重點，可以從內部與外部兩個方面進行改革，從內部主要是通過撤銷和合并鄉鎮機構的內部構成，減少不必要的崗位；從外部就是通過撤并鄉鎮，將那些規模過小或者是產業結構相似的鄉鎮進行合并，盡量減少鄉鎮的個數。除了中小學、衛生所、財政所外的其他事業單位都可以轉變為企業或者中介機構。鄉鎮可以考慮只設立黨委、人大、政府三個機構，同時黨委書記兼任鄉鎮長。鄉鎮機關和事業單位的工作人員要通過競爭方式定編定崗，建立全省的數據庫，實行全省管理。

 

5.改革官員考核任用制度。

 

各級地方政府債務纏身的一個重要原因就是一些地方政府的主要領導不顧自身的財力限制，為了獲得好的政績大搞“政績工程”和“形象工程”,各級地方政府大都在不同程度上靠舉債或負債“經營”，給地方政府帶來了巨大的債務風險問題。要改革和完善現行的干部考核制度，采用更為科學合理的干部業績考核指標，這種指標由單一的經濟增長轉變為多個指標體系，不僅能有效地反映當地經濟增長的質量和成本、公共產品與公共服務的質量和成本，而且還能有效地反映地方的債務管理情況。在考核干部時要看其在任期間的社會治安好不好、就業情況如何、當地百姓的社會福利改善的程度如何等，而不能只看其在任期間 GDP 多少。要改革和完善干部的任用制度，逐步改變由上級直接任命下級的制度，要實現真正意義上的通過民主選舉當地的官員。

 

二、完善債務管理機制，預防地方政府債務風險。

 

1、完善相關法律法規。

 

制定部分地方性法規。政府要不斷的完善現有的法律，適時制定出部分地方性法規，以規范地方政府的舉債行為。修改現有的擔保法，對地方政府提供擔保給予明確的法律規定，規定擔保權限、原則、條件、范圍和程序等，防止地方政府隨意擔保帶來不良后果。

 

2、建立風險預警系統。

 

政府債務的風險預警指標體系建設政府債務風險的危害性很大，為了做到未雨綢繆有必要對其發生進行預警，以更好的降低其對各方面的危害，實現政府的經濟預測作用。設立風險預警指標的原則：（1）要符合市場經濟運行規律，能夠有效地進行識別、預警和監督。（2）指標對財政活動和經濟意義有較大影響。（3）指標比較靈活，能夠有效反映債務風險的變化。（4）指標可操作性強。（5）指標要符合國家的政策精神，在法律允許范圍內。（6）指標能夠識別和監控各個層次的債務風險。預警機制指標還可以根據本地的特殊情況不同確定不同的各指標權數。

 

傳統的地方政府債務風險評價指標得出的數據不能很好的反映政府的綜合債務水平，只是過多的關注了直接債務、顯性債務，忽略了隱性債務、或有債務，而當前情況下，地方政府的隱性債務、或有債務已經很大了，不能再忽視下去，否則會嚴重危害到財政的正常運行、經濟的可持續發展，甚至會危害到社會的穩定發展?？梢詮慕^對和相對指標兩個方面對或有債供擔保的貸款數量總額的上限；相對指標是指在一個財政年度內政府可以提供擔保的貸款數量總額占財政收入或者是稅收收入的比重。地方政府可以根據本地社會經濟因素，如本地的經濟發展水平、本地的財政發展狀況等制定出適合當地的債務絕對指標和相對指標。

 

3、加速地方財政與債務信息披露制度建設。

 

公開、準確的政府財務信息是實施有效經濟管理的基礎，但現階段我國政府財務信息的公開性和透明度相對較低。為此，地方政府應該編制政府債務收支計劃，并建立向社會公開政務信息的機制。具體做法可以在不改變地方政府財務報告模式的前提下，通過設置附表或增加附加信息的方法對外提供債務信息，要包括必要的債務信息，例如當年償還情況、債務余額、償債能力和債務風險指標等，對于擔保等或有負債的信息也應予以披露。信息的公開披露可有效抑制地方隱性債務和或有債務的形成，迫使一些隱性債務和或有債務顯性化和直接化，這些都將有助于加強政府的債務管理以及降低地方政府的債務規模。

 

三、深化財政體制改革，降低地方政府債務風險。

 

1、規范財政支出。

 

（一）合理界定各級政府的事權范圍。凡屬于中央和省政府承擔的事務，要由中央和省級財政負責支出，不得轉嫁給縣市財政。凡屬于縣市政府承擔的事務，要足額安排專項撥款，不留資金缺口或要求縣市財政配套。凡屬共同事務，要根據受益程度和縣市財政的承受能力，確定負擔比例。

 

（二）優化財政支出范圍。各級地方財政要根據財力來安排支出數量，做到量力而行。財政支出范圍的優化主要體現在壓縮一般性支出、保證重點支出上。財政資金要放在公共領域，重點放在能充分發揮現有生產能力和公共設施服務能力上來，逐步減少對傳統工農業的投入數量。

 

除了有關法律已有規定以外，項目支出增長不應與財政掛鉤，地方財政支出的增長必須低于地方財政收入增長，地方財政支出不應出現赤字。按照公共財政的要求，要建立政府對能源、交通、通訊等基礎設施的投資引導機制；地方財政要對公益性事業提供資金保障；對半公益半經營性事業地方財政不再全額保障，而是給予適當的補貼；而經營性事業單位要全部依靠市場運行，不應再提供財政撥款。

 

（三）推進財政支出改革。推進財政支出改革，要推進財政體制改革，在實行部門預算、規范國庫集中收付制度、健全政府采購制度方面努力。（1）加強預算約束。部門預算要盡量細化，而且要做到公平、公正、公開，使財政支出能夠有章可循。（2）加強預算資金的管理。目前地方的財政支付方式存在著很多問題，例如撥款環節過多、管理分散、挪用財政資金等，只有國庫集中收付制度才能從根本上解決這個問題。國庫集中收付制度就是將所有的政府性資金按照預算級次全部納入到國庫賬戶，再集中支付出去。（3）健全地方政府采購制度。政府采購制度能夠提高財政資金的使用效率，更有利于地方政府宏觀調控政策的實行。因此對地方政府采購制度進行改革從體制上控制和避免政府債務的可能性。

 

2、優化地方稅體系。

 

地方政府財政收入不能滿足支出的需要，是導致地方政府舉債的重要原因，因此要防范地方政府債務過度增加，就需要地方政府有實現其職能所需要的資金。完善地方稅體系，使地方稅收入真正成為地方財政收入的主要來源，能夠有效地幫助地方財政獲得收入，解決資金不足問題。

 

賦予地方政府一定的稅收立法權。我國的分稅制財政體制改革，雖然實現了中央與地方稅收征管權的分離，但沒有給予地方一定的稅收立法權。地方政府應該在中央相關法律、法規的約束下，擁有某些中等規模的地方稅稅種的立法權，這樣更利于各地靈活運用國家稅收政策，利于當地經濟的發展。另外地方政府還可以根據本地區的實際情況，對具有地區特色的稅源開征新的稅種，以提高稅收收入。

 

地方政府債務風險問題是當前政府面臨的一個現實而緊迫的問題，是一個復雜而敏感的問題，一旦出現失控，將會給國家各級財政帶來巨大的危害，甚至會危及到我國經濟的安全發展和社會的穩定。因此對地方政府債務風險問題進行思考，探索建立適合地區特色的地方政府債務管理和運行體系，有利于防范地方政府債務風險，對整個經濟社會具有重大的現實和長遠意義。