淺議小額貸款公司的法律風險
作者：吳俊猛 發布時間：2014-02-24 瀏覽次數：986
小額貸款公司作為一種新型的產物，近年來在緩解我區“三農”與中小企業融資難等問題方面做出了重要貢獻，然而由于現在復雜、嚴峻的經濟形勢、相關法律法規的滯后與欠缺以及小額貸款公司的特殊地位存在的短板使得其在發展中面臨諸多法律風險，如何化解法律風險，從而使我區小額貸款公司持久、健康的發展是本文探討的主題所在。
一、小額信貸公司的法律特征及要件分析
《指導意見》中對小額貸款公司的界定是：“小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股有限公司。小額貸款公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權，以全部財產對其債務承擔民事責任。小額貸款公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利，以其認繳的出資額或認購的股份為限對公司承擔責任。”作為商事主體，小額貸款公司應當符合有關《公司法》等法律的要求。其次，作為特殊的從事貸款發放業務的商事主體，小額貸款公司又要符合對從事金融服務企業的法律要求。
（一）小額貸款公司的企業類型
就目前關于小額貸款公司的規范性文件中的規定來看，都明確要求小額貸款公司的企業類型應為有限責任公司和股份有限公司，這主要是便于對小額貸款公司的出資及公司治理角度進行更為透明的管理，以防控風險。在公司的設立過程中，發起人及其出資能受到政府的監管；同時，公司法人以其獨立的財產權可以在法律法規允許的范圍內更為有效地合法經營，達到其財產保值增值的目的。再有，以公司作為企業組織形式，也為小額貸款公司在退出市場機制中嚴格按照有關規定進行清算，保障其退出機制的順利運行。
（二）小額貸款公司的資本制度
《指導意見》中指出，小額貸款公司的注冊資本來源應真實合法，全部為實收貨幣資本，由出資人或發起人一次足額繳納。有限責任公司的注冊資本不得低于500萬元，股份有限公司的注冊資本不得低于1000萬元。單一自然人、企業法人、其他社會組織及其關聯方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。
就資金的來源，《指導意見》規定了三種情況：其一是股東繳納的資本金，其二為捐贈資金，其三為來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金。同時要求，小額貸款公司從銀行業金融機構獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。
（三）小額貸款公司的業務特征
小額貸款公司的主營業務為向其客戶發放貸款，但在經營過程中卻是“只貸不存”，即只能發放貸款，而不能象其他銀行業金融機構一樣吸收存款；其次可以向客戶提供關于企業發展、管理、財務等咨詢業務及其他經批準的業務。為防止貸款風險，《指導意見》中要求，發放貸款應堅持“小額、分散”的原則，擴大客戶數量和服務覆蓋面，同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%。在此標準內，可以參考小額貸款公司所在地經濟狀況和人均 GDP水平，制定最高貸款額度限制。
（四）小額貸款公司的監管體制
從外部監管角度而言，政府或其他行業主管部門如何在小額貸款公司的日常經營中切實擔負起監管的職責，對公司經營中的風險進行有效的防控，《指導意見》中明確要求，凡開展組建小額貸款公司試點的省級政府，必須要在能明確一個主管部門擔負起對小額貸款公司的監管職責的前提下才可進行。
《小額貸款公司試點管理暫行辦法》就小額貸款公司內部的風險控制監管體系如何設立及如何運作現有的法律文件中也就原則性問題作出了規范。
二、小額貸款公司的法律困境
從《指導意見》對小額貸款公司的界定可以看出小額貸款公司具有一般公司的性質，但是基于從事金融業務的特點，小額貸款公司又有其特殊性。小額貸款公司主要目的是服務三農，為農戶和中小企業提供小額貸款，以抵押擔保為主，資金的基本用途是發展農村經濟。小額貸款公司的成立，不僅拓寬了農戶和中小企業的融資渠道，彌補了金融業務的不足，符合金融多元化發展的要求，從而扶助三農，更好的發展農村經濟，還發揮了草根金融的優勢，吸取民間限制資金，彌補金融體系的灰色地帶，同時限制了地下錢莊、非法集資等非法借貸渠道的發展，更好的規范農村資金。然而受法律、政策及金融環境等諸多因素的制約，小額貸款公司發展中也面臨了一些亟待解決的法律問題。 就小額貸款公司所面臨的法律困境來說，主要存在以下幾個方面。
（一）小額貸款公司從事金融服務缺乏高階位法律制度依據
目前對小額貸款公司的定位是非金融機構，不屬于《商業銀行法》的調整對象，但由于從事的是金融業務，《公司法》也不能完全監管，這就導致了小額貸款公司缺乏與之相配套的法律法規制度。雖然中國銀監會和中國人民銀行制定了《指導意見》，各省政府隨之也制定了具體的實施意見、暫行規定，但由于《指導意見》屬于部門規章，各省政府制定的實施意見、暫行規定屬于地方規章，法律位階過低，且相關規定的缺乏對小額貸款公司的進一步發展形成制約。另外，《指導意見》規定的內容過于宏觀，各省的具體情況也有所不同，雖然大多數省份也根據自己的實際情況制定了暫行規定等，但全國沒有統一可行的法律來制約，容易造成制度規定混亂的局面。
（二）小額貸款公司的法律定位不明確
小額貸款公司既有銀行的特點，又有公司的特點，同時還有民間金融的特點，但又與這兩種情況都有不同之處，身份定位不明確。《商業銀行法》第2 條規定：“本法所稱的商業銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人。”而《指導意見》規定：“小額貸款公司是指由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。”這就決定了小額貸款公司只能是公司，是非金融機構。它不能像農村信用社和新型農村金融機構一樣享受中央財政的定向費用補貼資金，也不能獲得人民銀行的再貸款支持。
但與一般的公司相比，小額貸款公司從事的卻是金融業務，并且在注冊資本的數額要求上又遠遠高于一般公司的注冊資本額。這就使小額貸款公司處在工商企業與金融機構的尷尬境地，也阻礙了自身的發展。與民間金融相比，民間金融都是以個人信用作為基礎是沒有納入政府監管范圍的金融形式，法律只是禁止它非法吸收公眾存款和非法集資。其利率只要不超過國家基準利率的4 倍即可，但對于小額貸款公司的規定卻比民間金融的規定要嚴格的多。如《指導意見》規定小額貸款公司的貸款利率的上限不超過同期貸款利率的4 倍，下限為人民銀行公布的貸款基準利率的0．9 倍。
（三）小額貸款公司發展后續資金短缺
《指導意見》規定了小額貸款公司不吸收公眾存款，并明確規定資金來源，包括：資本金、捐贈資金和不超過凈資產50%范圍內的不超過兩個銀行業金融機構的批發資金這三個方面。小額貸款公司不吸收公眾存款的規定，可以防范金融風險，避免非法集資等造成的金融動蕩，但這種“只貸不存”的經營模式給小額貸款公司的再融資帶來阻礙，同時也限制了小額貸款公司的發展。
（四）小額貸款業務風險很難控制
這是我區小額貸款公司所面臨的最主要的法律問題所在。從我區小額貸款公司在業務實踐中所發生的法律問題來看，主要是不能有效的判別貸款客戶的資信。很多案例都是小額貸款公司與客戶簽訂了個人借款合同、抵押合同、保證合同后，小額貸款公司原告依照合同約定履行了發放貸款的義務后，客戶有失信甚至躲賬的情形，有的客戶甚至下落不明，從而導致小貸公司面臨很大的商業風險。
1．目前，小額貸款公司沒有進入金融業系統查詢客戶資信度的權限，不能有效識別客戶的多頭申貸等不良現象，這就大大增加了小額貸款公司的業務風險。
2．小額貸款公司的貸款對象主要是農戶等弱勢群體，他們大都以種植業、養殖業為主，但是這種種養業對自然條件有很大的依賴性，如果遇到自然災害很容易形成自然風險。
3．因為對農產品需求和農戶生產之間存在著嚴重的信息不對稱，容易導致嚴重的市場風險。
4．部分農戶對小額貸款公司的認識上存在誤區，認為小額貸款公司是國家對農民的扶助，在這樣的公司借錢，按時還錢的責任相對減弱，很容易引發道德風險。
（五）小額貸款公司缺乏明確的監管主體
隨著小額貸款公司在扶貧、支持中小企業發展和解決就業等方面的重要作用的日益突顯，小額貸款公司的監管問題也逐步浮出水面，其中最突出的就是缺乏明確的監管主體。《指導意見》中明確要求，凡是開展組建小額貸款公司試點的省級政府，應明確一個主管部門擔負對小額貸款公司的監管職責，但沒有具體明確哪一個監管主體。目前，各地的監管部門不一，一般是由省金融辦、工商行政管理部門、公安部門、人民銀行分支機構、銀監部門以及各區市和縣的小額貸款公司試點工作領導小組辦公室對小額貸款公司進行共同監管。但是這種監管體制不健全的多頭監管帶來責任不明，效率低下等弊端。如果各部門間缺乏有效的協調，就會出現多部門互相爭權造成監管的無序，或者是多部門互相推卸責任造成監管的盲區，從而導致監管的虛擬化。
三、完善小額貸款公司的法律建議
（一）制定高位階的法律法規
小額貸款公司在我國還處于初級階段，缺乏與之相配套的完善的法律法規。雖然相關部門對小額貸款發布了《指導意見》、《中國人民銀行、中國行業監督管理委員會關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》、《財政部關于小額貸款公司執行的通知》、《財政部關于開展縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點工作的通知》等相關規定，但這些政策規定的法律地位低于部門規章，法律位階過低，再加上各省的落實情況也存在差異，對地方政府和政府部門沒有什么約束力，容易造成制度上的混亂，而且都是以粗線條、原則性的規定為主，這些都限制了小額貸款公司的發展，所以需要制定更高位階的《小額貸款法》來規定小額貸款公司的發展，有效解決小額貸款公司的法律性質、市場準入、融資渠道、監管等一系列的問題，維護小額貸款公司的合法權益，確保小額貸款公司的可持續發展。
（二）完善法律法規以明確小額貸款公司的法律性質和地位
由于對小額貸款公司的性質不明確，導致公司發展的小規模性和監管的缺位或重疊，所以應盡快完善相關法律法規，明確小額貸款公司的身份。筆者認為應將小額貸款公司定位于非金融機構，原因有二：一是小額貸款公司“只貸不存”，這個特點有利于防范系統性的金融風險，其監管程度也可以低于金融機構，這樣不僅有利于融資，而且可以緩解金融監管的壓力；二是小額貸款公司主要是服務三農，目前農村已經有了農業發展銀行、農村合作社等商業性質的銀行，如果再讓小額貸款公司成為這種商業銀行，必定使貼近農村、運營成本低等優勢消失，造成偏離服務三農的初衷，所以應將小額貸款公司定位于非金融機構。
（三）多方拓寬融資渠道
“只貸不存”是小額貸款公司區別于其他金融機構的主要特點之一，而就是這種依靠一條腿走路的方式導致小額貸款公司面臨資金不足的問題，這也是當前在小額貸款公司發展中面臨的普遍難題。目前，小額貸款公司主要是靠資本金運營的，從商業角度分析它實際上是一個投資公司，投資人要承擔巨大的風險，資本金成本太高，回報則僅是利息，導致不可能成為真正盈利的商業模式，從而影響小額貸款公司的發展壯大，所以應拓寬融資渠道，支持其可持續發展：一是可以適當增加公司的注冊資本金，按照股東的出資比例增加出資額度，或者增加股東的人數等吸引新的資本參與進來；二是可以放寬公司從銀行融資的限制，提高向銀行金融機構的融資比例；三是地方政府可以為小額貸款公司加大資金、稅收等扶持力度，加強小額貸款公司的發展后勁。
（四）多措并舉加強風險管理
要實現小額貸款公司的壯大可持續發展，必須先解決貸款風險的問題，降低呆賬壞賬的比例。首先，要有規范嚴格的業務流程，崗位之間要嚴格控制、互相制約，制定統一的農戶資信度標準，加強與銀行業的業務合作，減少操作風險。其次，在貸款前必須重點審查借款人的信用狀況和經營業務的合法合規性，同時結合貸款人的經濟經營狀況決定貸款的數額，在貸款后還要隨時觀注借款人的經營狀況，保證所借款項的安全運作。
（五）進一步明確監管主體和監管職責
監管問題直接影響小額貸款公司是否能健康發展，監管不明確不僅不利于小額貸款公司的健康發展，而且也造成各部門的職能混亂。因此，為使小額貸款公司能得到有效監管，應明確監管主體。筆者認為應建立以省金融辦為主體，其他部門協作的監管機制，同時要強化監管協調，加強其他部門間的配合，建立分工明確、各負其職、協調一致的監管體制。在符合相關法規的前提下，各地可通過制定地方性法規授予省金融辦對小額貸款公司相應的權利，奠定對小額貸款公司監管的合法性，同時也要注重監管人才的隊伍建設。
小額貸款公司在我國的信貸行業中是一種新生事物，它的出現，既為解決農民及中小企業融資難的問題進行了新的嘗試，同時，也應看到，小額貸款公司孕育了將聚集民間資金服務于經濟增長的新模式，這一全新的過程必然會使傳統的公司、金融、擔保等法律制度面臨如何界定及調整貸款公司及其經營活動的嶄新問題；同時，也可能會使傳統法律制度圍繞貸款公司的經營活動而進行新的調整。在這一過程中，有關的行政主體、中介組織、中小企業、農民及小額貸款公司本身都需要在其中進行復雜而全新的博弈及嘗試。我們作為法律服務的提供者也應對以小額貸款公司為中心的經濟活動時時進行分析和探究。
