回顧過去的十年，我國社會經濟快速發展，社會形態不斷變化，伴隨之是社會矛盾的不斷積聚和激化，國有土地上房屋征收與拆遷問題成為誘發大規模社會群體性事件的主要原因。

 

2011年1月，為了規范國有土地上房屋征收和補償相關程序和事項，國務院頒布了《國有土地上房屋征收和補償條例》（以下簡稱《條例》），取代了1991年由國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》，將城市國有土地上房屋征收補償進一步推向法治化進程，試圖以此來規范行政機關在房屋征收與補償過程中存在的權力濫用現象，以保護行政相對人的合法權益，逐步緩解社會矛盾。

 

應當說該《條例》頒布以來在國有土地上房屋征收與補償方面取得了較好的成果，條例進一步明確了房屋征收的程序、補償的標準、行政相對人救濟的途徑以及行政強制執行的主體等事項，在較大程度上維護了被征收人的合法權益，為城市國有土地上房屋征收與補償的規范化、制度化奠定了基礎。然而制度的人為設計總是會存在或多或少的瑕疵，這些制度設計上的瑕疵也在司法實踐中產生了困擾。

 

為了約束行政機關在行政強制執行中的權力濫用，避免行政機關非法暴力強拆的現象，《條例》第二十八條規定“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”根據上述條款指規定，行政機關從此無權對國有土地上征收的房屋進行強制拆除，其必須在符合法定的條件下依法向人民法院提出申請，由人民法院審查其申請后執行強制拆除。也即《條例》將最后行使強制拆除的權力由行政機關轉移到人民法院，最終是否對被征收房屋實施強制拆除由人民法院決定并執行。

 

若僅從該條款的規定來看，者似乎是一個“兩全其美”的做法，一方面減輕了行政機關的行政強制執行的壓力，另一方面人民法院擁有了更大的權力，防止了行政機關濫用公權力進行暴力強拆，規范房屋拆遷的程序。由人民法院這個司法機關來執行強制拆除在社會公眾的心理上也減少了行政機關暴力強拆的陰影，減輕被征收人的抗拒心理。但《條例》該條款在行政司法實踐中運行狀況又如何呢？

 

2012年2月27日，僅在《條例》頒布實施的一年之后，最高人民法院發布了《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》，該規定僅11條，卻對行政機關申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定提出了非常嚴格的條件限制，行政機關在申請強制執行時必須提供充足的證據材料，有明確的事實和法律依據，并對申請的期限、程序等作出了嚴格的限制，近乎將行政機關申請人民法院實施強制拆除限制在一個極小的空間內，在很大程度上增加了限制機關申請啟動強制執行的難度。無疑是給以“土地財政”為生存基礎的行政機關以當頭一棒。

 

2013年3月25日，最高人民法院又通過了北京市高級人民法院向最高人民法院提出的關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復，批復指出“根據行政強制法和城鄉規劃法有關規定精神，對涉及違反城鄉規劃法的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請。”根據該批復，如果法律已經授予行政機關行政強制執行權，人民法院將不再受理行政機關有關強制拆除違反城鄉規劃法的違法建筑物、構筑物和設施等非訴執行申請。此次批復主要是針對城鄉規劃領域中違章建筑拆除執行主體的界限劃分，明確行政機關與法院在涉及違章建筑物、構筑物及設施強制拆除執行權限。根據《行政強制法》第44條之規定“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。”《行政強制法》已經授權行政機關在法定條件下強制拆除違章建筑的權力，因此行政機關無需再申請人民法院實施行政強制執行。值得注意的是，《行政強制法》中所謂的“違法的建筑物、構筑物、設施等”涉及到城鄉規劃、土地管理、環境保護、水資源管理等多個領域內的違法建筑，而最高法此次批復僅將違法建筑限縮在違反城鄉規劃法的范圍內，根據《城鄉規劃法》第65條、第68條之規定，“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。”那么既然《城鄉規劃法》已經明確授權行政機關對于違法建筑的強制拆除權，為什么實踐中還會出現行政機關向人民法院申請強制拆除違法建筑的現象呢？最高法又為何特此批復要求不受理相關非訴強制執行申請呢？

 

在最高法發布此批復之前，由于《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《環境保護法》等法律在有關違法建筑物、構筑物及設施等的強制拆除權的規定有所不同，如《城鄉規劃法》規定行政機關有權直接強制拆除違法建筑，而《土地管理法》《環境保護法》等規定行政機關需要申請人民法院強制執行。所以，對于違法建筑物、構筑物及設施究竟應當根據各自的法律規定由行政機關或申請法院執行還是既可以由行政機關執行又可以申請人民法院執行在實踐中產生了很大的分歧。行政機關為了減輕自身拆違的壓力，多向人民法院申請強制執行拆除違法建筑，法院積聚了大量來自行政機關的拆違申請，可謂是法院不能承受之重。

 

此次最高法積極主動發布的批復一方面是要明確城鄉規劃領域內違法建筑強制拆除的執行主體，更重要的是使法院在繁重的拆違工作中獲得喘息的機會，使得有關城鄉刮花領域內的違法建筑強制拆除回歸到行政機關手中。

 

那么法院為何手握大權而不愿行使，甚至在“努力”試圖將此權力讓與行政機關？其實在《條例》實施的實踐中，情況并非像立法者所預想的一樣，試圖通過將強制執行權轉移給法院的做法以在房屋征收補償中取得較好的社會效果在行政與司法實踐中也遇到了很多障礙。《條例》雖然讓行政機關從社會矛盾的浪尖中全身而退，但法院卻轉身成為強制拆遷的替罪羊，被社會公眾推上了輿論的至高點，使得法院增加執行工作量的同時更是承受著來自社會的輿論壓力并擔負著“流血拆遷”的重大責任。因此，對于法院來說此種授權寧可不要，事實也證明在《條例》頒布實施后，地方法院及最高法都在通過各種途徑壓縮行政機關申請法院強制執行有關房屋拆除的非訴執行申請的空間，最高法正努力在法律的縫隙中逃脫房屋強制拆遷執行的重壓，為法院系統尋求生存的空間。

 

至此，我們也就不難理解為什么在《條例》頒布實施后，最高法在短時間內相繼采取措施抑制行政機關向法院提交有關房屋拆遷的非訴執行申請。可謂是法院的“自保”之舉，無可厚非。

 

我們在分析上述現象的同時也在反思，為什么《條例》的頒布實施仍未解決國有土地上房屋征收與補償中的諸多問題，為什么暴力強拆仍然存在，為什么相關機關敢公然違法？

 

在我國過去十幾年的發展中，各級政府形成了以土地為中心的財政收入模式，“土地財政”成為多數政府的生命供給線，《條例》的頒布實施在很大程度上切斷了這條供給線，那么地方政府在其他供給線尚未建立健全的情況下，如果想繼續生存，就必須打破《條例》所構建并規范的土地征收補償模式，繼續從土地中獲取經濟利益，這也就必然會產生頂風違法，暴力強拆的現象繼續存在。相關機關對《條例》實施情況的監督力度的不足，行政機關依法行政理念的缺失，司法機關對于違法行為依法追究的被動性共同導致了有法不依、違法強拆的現象繼續存在著，使得公權力的濫用繼續侵犯公民的合法權益。

 

有法諺云：良法乃法治之本。但法治的踐行更需要整個社會法治理念的提升，更需要行政執法主體法治意識的轉變，有法必依，依法行政。