內容摘要：“黑車”作為現代城市的毒瘤游弋在城市的各個角落，在“黑車”興起之時并不為公眾所廣泛知曉。但隨著近幾年“黑車”整治力度的加大及相關事件的發生，“黑車”浮出水面，屢屢出現在公眾的視野，隨之而來的有關“黑車”成因與整治的討論也日益活躍。“黑車”非法運營擾亂客運市場秩序，損害消費者權益，誘發種種社會問題，引起社會的廣泛關注。在市場經濟環境下，“黑車”的滋生與蔓延，有其特定的經濟與社會背景，“黑車”整治也應該在這一大環境下綜合考慮，通過法律、行政與經濟手段的整合運用逐步解決“黑車”問題。

 

關鍵詞：黑車治理、公共交通、政府管制、市場機制

 

所謂“黑車”就是沒有營運資格而從事道路運輸經營的車輛，當前非法運營的“黑車”種類主要有小公共、轎車、“摩的”，還有人力三輪車等，通常指非法營運的小轎車。由于“黑車”游離在政府監管之外，沖擊了正常經濟與法律秩序，成為城市的打擊對象。然而在嚴剿之下“黑車”現象并未得到有效遏制，在一些城市反而愈演愈烈，誘發了許多社會問題，成為現代城市的毒瘤。市場經濟也是法制經濟，治理“黑車”應在法律的范圍內綜合運用經濟、法律、行政等手段才能奏效。

 

一、“黑車”的影響與危害

 

“黑車”的出現是社會經濟發展的產物，在“黑車”興起之時，由于數量少、分散廣等原因，其弊端沒有充分顯現，且為公眾出行帶來了便利，因此被默許存在。隨著城市的發展，公共交通迅速擴張，政府開始對客運市場進行管制，而在此期間“黑車”數量日益增多、經營范圍不斷擴大，其負面效應逐漸顯現出來。國家開始立法對客運市場進行規范，并禁止“黑車”營運。在現實中，打擊“黑車”不僅因為它是違法行為，更因為它沖擊了現存的經濟社會秩序，具體表現在以下方面：

 

1、擾亂了正常的客運秩序，損害了合法經營者的權益，在客運市場上形成“劣幣驅良幣”的現象。雖然“黑車”的出現增強了出租車和公交公司的競爭意識，促使其提高服務質量，在一定程度上促進了客運市場的發展。但是“黑車”的低成本運營和“自由”的經營方式，形成了對合法經營者的巨大優勢，在客運市場上引起了不正當競爭，破壞了正常的公共客運秩序，侵害了合法經營者的利益。此外，一些經營者為了和“黑車”爭奪市場而擅自改變經營方式，如采取雙重收費方式即傳統的計費器收費方式和類似“黑車”的定價方式，而定價收費方式時沒有發票或者是不合法發票。這些做法雖然維護了自己的競爭地位，但本身也是對正常市場秩序的破壞，侵害了其他經營者的利益，在客運市場上形成了“劣幣驅良幣”的現象。

 

2、“黑車”運營損害了公共利益，“黑車”治理不力又反過來損害了政府信譽，不利于政府職能的發揮。“黑車”表面上提供了一些客運服務和就業崗位，緩解了就業問題，但是綜合分析其利弊可以發現，在其積極面的背后是對社會更嚴重的危害。由于“黑車”游離在監管之外，偷稅漏稅嚴重，減少了政府的財政收入，降低了整體社會福利。同時“黑車”的隱秘、分散、流動等特點加劇了整治的難度，治理不力不僅損害了政府信譽，影響了政府的公信力，而且加大了政府與民眾之間的矛盾。

 

3、損害消費者的合法權益，誘發了各種社會問題。由于“黑車”運營的特殊性，在政府打擊和追求最大利益的驅動下，大量“黑車”不計安全成本，存在車況差、安全保障低等問題，甚至部分“黑車”從業者缺乏相應的運營技能。在運營中為了牟利和逃避打擊，肆意違章，極易釀成交通事故。在發生事故后，為了逃避處罰和責任，往往棄車或駕車逃逸，給事故的后續處理造成了困難，這些都會對消費者的權益造成損害。“黑車”經營者作為一個特殊群體，收入較低、經營違法，在這種不良環境的影響下，極易滋生各種違法犯罪活動，也容易成為犯罪活動的目標和對象。

 

二、“黑車”滋生與蔓延的成因分析

 

法律禁止“黑車”運營已表明了國家的態度，在執法機關的嚴厲打擊下，“黑車”不僅沒有銷聲匿跡反而有愈演愈烈之勢，在一些城市“黑車”數量甚至超過正當出租車的數量。在市場的調節作用下，“黑車”的蔓延打破了來自政府的管制，這其中的原因不僅是行政執法效果欠佳所致，更是因為“黑車”的存在有現實社會的支撐。

 

1、政府“失靈”下的客運市場供求不平衡誘發“黑車”問題。隨著經濟社會的發展，城市規模不斷擴大，公共交通的需求也急劇增加，但是受限于公共交通投入不足、出租車市場數量管制、城市與產業結構的調整等諸多因素，現代城市客運交通的發展無法滿足日益增長的公共需求，導致城市客運供給出現巨大的缺口，無法做到全面覆蓋，城市公共交通網中存在盲點。在市場調節的作用下，這個市場空白必然很快會被追逐個人利益的經濟人填補，“黑車”問題也就應然而生。

 

2、市場機制下的低收入者的“理性選擇”。由于我國對城市客運市場實行數量管制，出租車營運資格成為稀缺資源，數量稀少且價格昂貴，使得很多想從事客運的人員望而卻步。相對于合法經營的公共客運而言，“黑車”具有成本低、投資少、收益快、經營靈活等特點，而且勞動強度、門檻相對較低，這些優勢極大地吸引了大批人員加入黑車運營的行業，成為許多人是低收入者的最優選擇。

 

3、“黑車”整治不力降低了“黑車”的運行風險，加速了“黑車”的蔓延。政府是市場監管的主體，理應承擔起客運市場秩序維護與管理的職責。但由于各地客運市場的發展差異、執法分工的不同，在客運市場上出現多元主體共同監管的現象，這種多元化、分散式的管理模式造成了監管力量的分散，對“黑車”的整治往往顧此失彼，缺乏連貫性與長效性。從表面上看多個政府部門參與“黑車”的治理，但是不同的執法主體只能在自己的執法權限范圍內進行執法，造成權力分散，維未能形成合力整治的勢態，影響了整治效果。在治理方式上，運動式的執法模式無法保持對“黑車”的長期高壓，簡單、粗放的的經濟罰無法徹底解決“黑車”問題，執法效果易反復。更重要的是，在這種整治模式的背后隱藏著執法機關整治“黑車”的不堅定立場，這種搖擺性不僅增強了“黑車”從業者的心理認知，而且增強了“黑車”經營者對抗執法的氣焰和技巧，削弱了執法效果，加速了“黑車”的蔓延。

 

4、消費者的現實需求支撐著“黑車”的滋生與蔓延。在市場條件下，供給與消費同時存在，“黑車”營運最初產生于熟人之間，以此為基礎不斷擴大營運范圍。由于從事“黑車”運營的多是低收入者，這種“特殊性”降低了消費者對“黑車”排斥心理。加之部分消費者對“黑車”缺乏正確的認知，安全意識、自我保護意識不強，在出租車價格高、公交車擁擠緩慢等因素的刺激下，無視“黑車”經營的違法性，甚至在“黑車”查處的過程中，有意庇護車主，增加了“黑車”治理的難度，更在一定程度上增強了“黑車”經營者的心理預期。

 

三、“黑車”治理中的不足與挑戰

 

1、利益分配失衡下“黑車”治理缺乏正當性基礎。受城市道路供給的制約，為防止市場調節不足造成資源浪費，對城市客運市場進行適當的管制有現實必要性。目前我國各城市對客運市場實際上主要實行市場準入管制和價格管制兩種方式，以市場準入管制控制準入數量，以價格管制保障客運交通的公共性和消費者的權益。具體到出租車運營，各地或是將營運指標通過拍賣直接出售給出租車司機或是將指標出售給出租車公司，然后由出租車公司將運營權轉包給司機。關于營運收益的分配，無論是營運指標直接出售給司機還是通過公司轉包給出租車司機，在出租車運營的利益分配中，從事客運服務并承擔風險的一線司機只能拿到整體收益的極小部分，實際上處于被盤剝的地位，而出租車運營的絕大部分收入被作為管理者的政府、出租車公司等以稅費的形式收取。“勞動創造價值”，事實上獨立運營并承擔責任的出租車司機在收益分配中只能獲取極少部分，而其利益訴求往往也被湮沒在失衡的利益分配中，僅僅通過出售管制指標而不承擔任何風險、責任的政府卻拿到與其付出極不相稱的高比例，無需承擔實際運營責任與風險的出租車公司也能拿到較高比例的收益，這種收益分配制度的合理性難以讓人信服。

 

出租車運營的高成本導致了低利潤，這給“黑車”運營提供了巨大的利潤空間。客運市場的準入管制與高稅費形成的行業壁壘，限制了“黑車”車主向正當經營者的轉變。“黑車”車主的特殊身份及合法經營者的弱勢地位，在這種情況下打擊“黑車”、將之排擠出客運市場既無法有效減輕合法經營者的負擔，提高其收益，又無法安置“黑車”從業人員，填補運力空白。在這種管制、治理模式下，不存在真正的受益者，其正當性也經不起質疑。特別是在當前油價上漲的形勢下，正當經營者的經營環境更是雪上加霜，以致一些城市出租車出現罷運事件，這是現行制度設計下利益分配失衡的必然后果。

 

2、公共運力不足下的市場準入管制形成了“悖論”，為“黑車”運營提供了市場空間，增強了“黑車”存在的合理性，反過來加大了整治的難度。發展公共交通關系公共福祉，具有較強的公益性，作為社會事業本應由作為公共利益代表的政府主導實施。但近年來，公共交通投入不足是各地存在的普遍問題，不僅低于城市財政收入的增長速度，甚至出現明顯下降，有的城市把發展公共交通當做一種負擔，甚至將其完全推向市場。這說明現實中政府并不是公共利益的天然代表，也有自己的利益訴求，因此也常常會被利益集團所俘虜，走向公共利益的對立面。這在公共客運的發展上有明顯的體現，現代城市的迅速發展對公共運力提出了巨大需求，而公共交通普遍滯后于城市規模的擴展和市民出行的需求，在這種情況下政府既不愿意大力發展高投入、低收益的公共交通以滿足日益增長的需求，雖然在政府推動下公共客運行業引進了社會資本，增強了運力，在一定程度上緩解了城市公共客運的緊張狀態，但是資本的營利性決定它只會投向營利高的地方，無法實現全方位覆蓋，公共客運在時間、區域上仍然存在盲點，同時政府也不愿意放松管制讓更多的民間力量去補充空白，致使公共交通供需仍不平衡，為“黑車”提供了市場和營利空間，這是政府治理的一種尷尬，其后果也只能由管理者承擔。

 

3、就業、社會保障等民生問題制約了“黑車”的治理效果。調查顯示，從事“黑車”運營的主要有以下幾類人員：本地失業、失地人員、外地務工人員等。在當代中國，社會治理無論從內容上還是形式上都強調人本思想和民生原則，“黑車”治理也無法例外。出租車市場的數量管制與高額稅費將一大批潛在的從業者拒之門外，在就業困難、社會保障缺失的情況下，自謀生計成為必須，而從事“黑車”營運則成為一種有效的謀生手段。“黑車”從業者特殊的經濟狀況與社會境遇，是“黑車”整治過程中不得不考慮的情節。因此，作為治理者的政府一方面面臨著實施法律、整頓客運市場、維護正常市場秩序的責任與壓力，另一方面需要兼顧低收入群體的生存問題，這相互矛盾的兩方面決定了政府對“黑車”的治理不會無所保留，從而影響了治理效果。

 

4、“黑車”監管力量分散，查處方式單一、力度不足，沒有實現長效控制。政府是市場監管的主體，理應承擔起客運市場秩序的維護與管理職責。在我國各城市，參與“黑車”治理的有交通、市政、公安、城管等多個執法部門，具體執法以交通部門為主體，對非法經營者進行查處，處罰以罰款為主，一旦當事人交納罰款，執法即告結束而沒有其他配套措施輔助執法。對于“黑車”經營者來說，繳納了罰款還可以繼續實施非法營運，由于缺乏更好的謀生方式，為了謀生、也為了挽回罰款造成的損失，“理智”的選擇就是繼續進行非法運營，從而整個“黑車”整治程序就進入了“查獲黑車——罰款放行——放行再干——再干再抓”的惡性循環。

 

由于“黑車”運營的流動性、分散性、隱蔽性特點，加劇了執法部門查處、舉證的難度，有時單靠交通部門難以完成整治“黑車”的重任，所以需要相關部門的配合，參與“黑車”治理的其他執法部門處于配合地位，缺乏相應的懲處措施。這種多元化的治理模式造成了力量的分散，表面上看多個政府部門參與整治“黑車”，但從總體效果來看“黑車”整治缺乏一貫性與長效性，尚未形成合力整治的勢態。當“黑車”活動猖獗時執法部門開展集中整治，集中整治過后便逐步放松，“黑車”又迅速回潮，這不僅影響了整治效果，而且動搖了執法部門的執法信心，造成“黑車”頑疾難以治理的假象，影響了后期的治理工作。

 

5、消費者的“偏好”助長了黑車的長期存在。市場關系中供給與消費是相互作用的整體。“黑車”的滋生與蔓延根源于部分消費者“理性”選擇。在公共運力不足、出租車價格過高、公交車擁擠緩慢的情況下，部分消費者或是法律意識淡薄，安全意識、自我保護意識不強或是根本無視而選擇“黑車”，無形中助長了“黑車”的蔓延，甚至在“黑車”被查處的過程中，不少乘客出于各種想法而有意庇護車主，給執法部門的調查取證工作造成困擾，影響了“黑車”的治理。類似選擇的傳播、擴散，會極大的增強“黑車”經營者的心理預期，進一步刺激“黑車”的蔓延。

 

四、“黑車”治理的對策選擇

 

“黑車”治理屬于社會治理的范圍，其目的在于通過整治實現公共利益最大化。當前“黑車”的發展趨勢已經證明打擊、防堵無法消除“黑車”現象，也沒有抓住“黑車”問題最深刻的根源，其結果不僅會影響“黑車”的治理，而且不利于社會資源的整合利用。“黑車”與正當出租車只是身份的差異，在提供客運服務上二者是相同的，因此治理“黑車”改堵為疏、將“黑車”納入合法經營的軌道也是可能的。在市場調節下，輔之以政府的調控，通過市場競爭機制將“黑車”逐步納入公共客運的范圍，使之成為合法的市場主體。

 

1、大力發展公共交通，增加公共運力，緩解出行難題。城市交通具有準公共物品屬性，其供給不能完全由市場來調節，在發展公共交通上政府應當承擔自己的責任，這是服務型政府的基本職責。為此，政府不僅需要根據經濟的發展、社會的需求不斷加大公共投入、增加公共運力，還應積極完善道路等設施為公共交通的發展創造條件。公共交通關系全社會的發展，不能完全交由市場去解決，但在市場經濟條件下，積極引入社會資本發展各種形式的客運服務是解決運力不足的有效手段。通過政府的鼓勵、支持、引導與示范，特別是在政府力量無法到達的地方通過放松管制，鼓勵開展靈活、多樣的客運服務，不僅可以填補空白、壓縮“黑車”生存空間，而且可以解決就業等民生問題。

 

2、逐步開放客運市場，通過市場機制與政府調控相結合壓縮黑車生存空間，實現黑車治理“由堵到疏”。《行政許可法》第十二條第二項規定“有限公共資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”設定行政許可，實行特許。當前我國各城市對客運市場實行管制主要基于城市道路供給不足、出租車經營權屬于關系公共利益的特定行業這一認知。出租車經營權是否屬于“有限公共資源”行政許可法并無明確規定，在實踐中是因為出租車經營權是公共資源所以政府實行管制或是政府的管制造成其屬于公共資源的假象，目前尚存在爭論。為此，我們首先需要對出租車經營權的性質進行分析，以判斷實行特許的必要性。據分析得知，出租車營運牌照不是天然的有限公共資源，只是因為政府的控制才變得稀缺，成為“有計劃”的資源，在這種層面上出租車經營權更像是政府資源而非公共資源。既然出租車經營權不是有限公共資源，那是否屬于“直接關系公共利益的特定行業”？經過分析，我們發現出租車經營權也不屬于“直接關系公共利益的特定行業”，因為出租車客運服務于公眾的基本生活，經營分散且替代性強，難以形成壟斷經營，更無法影響國計民生。在出租車行業興起之初，政府并無管制，只要符合相應條件提出申請即可從事客運服務。實踐也證明，出租車市場的數量控制，并不有助于防止交通堵塞和污染，也不能增進公共利益。由此觀之，對從事出租車經營實行特許既無法律依據，也無現實必要，通過特許實行管理難以令人信服。

 

《行政許可法》第十二條第三項規定：“提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項”可以設定行政許可，這是普通許可。設定行政許可是為了公共利益，對出租車市場完全取消管制不符合當前社會現實也會造成社會福利的損失。最優選擇是對出租車市場逐步放松管制，對市場準入由現在的特許逐漸轉化為普通許可，由數量控制準入轉為資質控制準入。申請者只要符合準入條件，可自由進出, 政府和行業組織只負責行業管理與監督。當然這個過程不能一蹴而就，在出租車市場準入實現普通許可前，宜逐漸放開數量控制，重新核定市場準入數量。目前各城市之所以存在數量巨大的黑車是因為市場上存在相應的缺口，在公共運力不足的情況下，根據市場需要適當增加數額是完全必要的。通過定期進行的市場調查，綜合考慮合法出租車與“黑車”數量及民眾需求來決定市場投放數量。通過充分供給強化競爭并使市場逐漸達到飽和狀態以壓縮“黑車”的生存空間，逐步將“黑車”納入合法運營軌道。在放松數量管制的同時，對目前存在的價格管制也應做相應的調整，建議制定靈活的價格區間，在區間范圍內允許經營者進行價格競爭，通過價格差異平衡不同時段、區域、消費者差異所造成的的供需矛盾，填補供給缺口，同時為消費者提供更多的選擇。數量管制的放松為部分潛在的“黑車”經營者轉為正當經營掃除了資格障礙，但是“黑車”蔓延的另一誘因即合法運營成本過高的弊病也需做相應的調整。這涉及到出租車運營收益分配機制的改革，通過建立公開透明的利益表達、分配機制確定合理的稅費標準，降低正當經營者的經營成本，減少“黑車”的利潤空間，削弱黑車的競爭優勢，進一步將“黑車”納入合法運營的軌道。

 

3、加大民生扶持力度，緩解就業難題。公共管理總是同民生問題緊密相連，“黑車”治理工作也不例外。在執法部門的嚴厲打擊之下，“黑車”運營不僅沒有銷聲匿跡反而有愈演愈烈之勢，其中不乏有少數人是出于牟利的動機，但更多的人是生存的需要，這從“黑車”經營者的構成成分可以得到證實。在這種背景下整治“黑車”就不能一味的打擊、處罰，這種簡單、粗放的治理方式不僅影響當事人及家庭的生活，處罰后也會反復，無法徹底解決問題，反而會激化矛盾。針對“黑車”經營的特點，治理工作應堅持以人為本，著眼于最深層次的民生問題的解決。因此，執法部門在查處“黑車”的執法過程中，不宜止步于個案的查處，而且應著眼于問題的徹底解決。在查處的過程中對當事人從事“黑車”運營的具體原因、從業人員的個人情況等有全面的了解，對確因生活、就業困難而從事“黑車”運營的從業人員，執法部門應登記造冊，聯合相關部門進行必要的幫扶、救助，提高其就業、謀生能力，逐漸減少“黑車”隊伍。在數量管制放松前，對于客運交通中的盲點，執法部門可以積極向主管部門申請擴大運營指標，在指標審批時幫助生活困難的“黑車”從業者合法運營者轉化。

 

“黑車”經營成本低、見效快，而從業者大多缺乏謀生技能，政府的幫扶與就業安排在其利益衡量可能讓“黑車”從業者難以接受。針對這種局面，相關部門除加強、改善幫扶、救助工作，還應加強對“黑車”從業者的教育指導，更重要的加大“黑車”的打擊力度，通過依法行政清掃清“黑車”的生存空間。

 

4、整合執法資源、創新執法方式、加大執法力度，建立開放的“黑車”綜合信息平臺，形成對“黑車”的全方位管控。針對“黑車”流動、隱蔽不易發現、難以取證的特點，整合有限的執法資源形成整治“黑車”的合力，以增強對“黑車”的打擊與威懾。在此基礎上，還應加大科技手段的運用。在“黑車”的查獲與識別上，建議建立電子攝像取證系統，根據“黑車”運營特點，對“黑車”重點活動區域實行全天候的動態監控，將涉嫌從事“黑車”運營的從業者與車輛信息進行統計、匯總，納入黑名單實施重點監控，以提高工作效率。在查獲“黑車”的處理上，根據當事人違法運營的程度分別實施相應的行政處罰，做到罰過相當。在處罰的同時建立“黑車”信息庫，將執法中查獲的“黑車”信息包括從業者的身份信息、車輛信息、查處信息等建立統一、開放的信息綜合平臺，實現社會共享。并根據“黑車”查獲信息對“黑車”經營者個人誠信度、駕照進行評分，違法運營達到一定的程度，在傳統的處罰之外可以將“黑車”運營者納入失信黑名單、吊銷其駕照并禁止其在一定期限內重新申請的權利，并在社保、信貸、投保、車輛審驗、駕照年審等方面予以限制，通過這些措施的綜合運用形成對“黑車”的全方位監控，加大“黑車”的運營成本，增強執法的效果與威懾力。