一、中韓行政復議制度的立法演變

　　（一）韓國行政復議制度的立法及其沿革

　　韓國行政復議制度起源于1951年出臺的《訴愿法》。1980年10月17日制定頒布的《第五共和國憲法》為韓國行政復議制度的最終確立奠定了重要的基礎。 1984年12月15日韓國廢除了先前一直適用的《訴愿法》，制定了《行政審判法》，十幾年來幾經修改與完善，于1996年4月1日起正式施行。《韓國行政審判法》的主要特色表現為：第一，行政復議機構具有相當的獨立化。第二，行政審判人員與職能的專業化。第三，行政復議程序的準司法化。

　　（二）中國行政復議法的立法進程

　　“隨著行政權的膨脹和積極行政的日益興起，行政糾紛日益增多，公民的基本權利受到諸多威脅”。1然而，行政權的這種發展趨勢又為社會發展所必需，日益復雜的社會關系需要行政權的介入。為了保障公民權利、防止行政權的濫用，必須建立各種監督制度和救濟途徑，行政復議就是其中重要的一種。

　　國務院于1990年頒布了《行政復議條例》，并于1994年對該條例進行了修改。《行政復議條例》的頒布和實施，極大地促進了我國行政復議制度的發展和完善，標志著我國行政復議制度進入了一個全新的發展時期。1999年4月29日頒布的《中華人民共和國行政復議法》標志著我國獨立的行政復議制度的正式誕生。

　　然而在行政復議法的實踐過程中，復議制度并沒有發揮其應有的作用，暴露出許多缺陷，行政復議機構缺乏獨立性、行政復議范圍過于狹窄、行政復議管轄體制不暢、復議程序缺乏公正性等等，沒有實現其初衷的立法價值。因此我們有必要反思我國的行政復議制度，借鑒其他國家特別是與我國國情相似的韓國復議制度的成功經驗，具有積極的意義。

　　二、中韓行政復議制度的比較分析

　　（一）行政復議范圍

　　《韓國行政審判法》第3條第1款以一般概括主義的方式規定，除其他法律有特殊規定之外，對于行政機關作出的各種行為（包括不作為），當事人均可以依照本法申請行政復議。韓國的行政審判法從國民權利的救濟出發，規定了當事人對于行政機關的大多數行為均可以申請行政復議。

　　我國行政復議法第六條只規定了11種可以進行行政復議的具體行政行為，另外復議法第七條規定了對抽象行政行為附帶性審查的是：國務院部門的規定，縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定，鄉、鎮人民政府的規定。2行政復議范圍采用列舉和概括混合的模式。

　　（二）行政復議制度的管轄

　　韓國對行政復議的管轄因中央和地方的規定不同，原則上是由作出處分的行政機關的最近的上級機關為裁決機關。對于行政機關的處分與不作為，該行政機關最近的上級機關為裁決機關。

　　我國行政復議案件的管轄有三類：一是作出被申請具體行政行為的行政主體，二是作出被申請具體行政行為的行政主體的上一級行政機關，三是作出被申請具體行政行為的行政主體所屬的人民政府。第一種類型實際上是自己審查自己的行為作出復議決定，明顯有悖于“不作自己的法官” 的自然公正原則；后兩種類型由于復議機關與作出被申請具體行政行為的行政主體之間存在著行政隸屬關系，復議機關容易受到“地方利益” 或“部門利益” 的影響，很難站在中立者的立場進行居中裁斷。

　　（三）行政復議機構的設置

　　韓國的行政復議機構是行政審判委員會，在每個復議機關內均設置有行政審判委員會具體承擔行政復議的職能，該行政審判委員會具有較高的獨立性，并且還吸收了相當數量的民間人士擔任委員。這些委員具有相當的行政專業知識和豐富的經驗，委員自身的高素質和任職資格的專業化保證了行政審判的公正性和客觀性。

　　我國行政復議法沒有設立相對獨立的行政復議機構，而是由其內部的法制工作機構承擔行政復議的工作。法制機構作為行政機關的內設機構，由于其依附于行政機關，難以有效發揮行政復議的監督功能。

　　（四）行政復議機構人員

　　韓國為了確保行政復議結果的客觀性、公正性，保護當事人的合法權利，對參與案件審理的委員進行了嚴格的規定，無論是地方復議機關下設的行政審判委員會，還是國務總理審判委員會，其委員除了是復議機關的公務員或者是總統令規定的行政機關的公務員之外，還必須有一定比例的外部人士參與。

　　我國的行政復議制度沒有規定專門的復議委員會，行政復議法對行政復議機構工作人員的任職資格、辦案人數和基本保障等關鍵性內容均未做出任何具體規定，這導致了行政復議工作人員嚴重缺位，行政復議人員的素質普遍不高等許多問題。實踐證明，沒有高素質的行政復議人員，就不可能有高質量的復議裁決；行政復議人員的不獨立，就不可能做到不偏不倚地進行輔以裁決。

　　（五）行政復議的程序

　　韓國對行政復議的程序作了精心的設計，引入了準司法的審理程序，更加注重保障復議當事人的程序性權利。貫徹當事人主義的審理方式，不是單純要求復議機關依照職權審查原行政行為，而是仿照訴訟的模式，在復議案件的審理過程中給予行政機關與當事人充分的辯論權利，復議機關作為居中的裁判者，最終作出公正的裁決。具體表現為：

　　1、審理方式

　　行政復議案件審理的準司法化的首要一點就是如何確保當事人積極參與案件的審理。由于傳統的書面審查原則不利于當事人通過口頭辯論的方式提出對自己有利的主張并進行舉證，因此韓國在1995年拋棄了以前書面審查的方法，采用口頭形式。韓國行政審判法明確規定，當事人申請口頭審理的，應當進行口頭審理，委員會認為只能口頭審理的除外。

　　我國行政復議定位為行政機關的內部監督，強調復議機關對行政首長的依附性和“便民”的原則，規定了書面審查的制度。顯然，書面審查具有“便民”的優點，但它的弊端是：1，減少了復議當事人參與的機會，容易侵害當事人的知情權、申辯權；2，書面審查為暗箱操作提供了可能的機會；3，書面審查無法核對證據的真實性和合法性。由于行政復議法沒有規定開庭審理的模式，對于復議機關查清案件事實也造成了相當的困難，特別是對于爭議較大的案件，由于沒有證據質證程序，其有效性就存在爭議。

　　2、調查取證

　　韓國行政審判制度在證據調查方面也充分體現了國民權利的救濟。規定行政審判委員會可以根據當事人的申請或者依職權進行證據調查，而且在特定的情況下，委員會可以委托其他行政機關進行調查。

　　我國行政復議法只在第24條規定：在行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據。除此以外，沒有對相對人申請收集證據提供其他法律依據。

　　3、回避制度

　　為了保證各委員能夠公正地審理案件，防止與相關案件或當事人存在特殊牽連而影響案件的審理，韓國行政審判法還規定了詳細的回避制度。 我國由于行政復議定位為行政機關的內部監督，行政復議法沒有規定行政復議人員的回避制度。

　　三 韓國行政復議制度的借鑒

　　毫無疑問，韓國的行政復議制度已經取得了很好的成效，其準確的立法定位是成功的關鍵，一系列具體的制度安排都貫穿了這一理念；其次是行政復議審理程序的準司法化，獨立的復議機構從制度上保障了其功能的發揮，并在具體操作程序中體現了當事人主義，保障了復議申請人在行政復議程序中的權利。

　　我國的行政復議制度定位為行政機關的內部監督制度而刻意回避司法化是行政復議制度在實踐中沒有發揮其應然作用的癥結所在。3由于我國是個權力高度統一集中、行政與司法不分的行政化色彩濃厚的國家，長期奉行“人治”的理念，在這一制度下形成了以“領導意志”的行政思維方式和依靠行政官員解決糾紛的慣例。行政復議法體現的立法精神就是非司法化，追求效率優先。在具體審理程序中，用辦文的方式辦案，辦案缺乏程序和規范，舉證責任不明確，更沒有規定證據規則。因此，為了使我國的行政復議制度恢復生機，必須從司法化這一根本著手，真正實現行政復議制度的獨立性和公正性。

　　但是如何結合我國的實際情況借鑒韓國的司法化模式呢？筆者認為行政復議制度的司法化并非照搬司法程序，亦非搞“一刀切”，而是在保持現有的行政方式解決行政爭議的效率前提下，實現司法程序所具有的獨立性與公正性。“司法化” 應該指行政復議組織、行政復議程序具有準司法化的性質，更重要的是行政復議決定應該具有準司法的效力，裁決一旦做出，不得以任何名義加以更改。如果復議組織、復議程序沒有獨立性和公正性，很難保證復議結果的公正性。同樣，如果復議決定進入司法程序后得不到應有的尊重，行政復議組織與程序化就失去了意義。

　　需要指出的是，我國行政復議司法化改革并不是要否定我國現行的制度，而是應該綜合行政復議的性質、特征、實施主體和運作方式等各方面考慮。具體改革方案中，我們可以試著進行以下的嘗試：

　　（一）重新定位行政復議法的立法價值

　　由于當初“官本位”立法定位的偏差，現行的行政復議法沒有把保障公民、法人和其他組織的合法權益擺到立法目的的首位。這一做法與法治社會所要求追求個人權利、自由，實現個人權利、平等、自由的理念相悖。任何行政權力的行使最終目的都是為了更好地實現公民權利，而不應該犧牲公民權利而達到行政權力的無限運用。因此，我們應該重新定位行政復議法的立法價值取向，明確將公民權利的救濟作為立法首要追求的目標。

　　（二）建立相對獨立的復議機構

　　要建立相對獨立的復議機構，必須使復議機關脫離原先的行政機關行政隸屬關系。我們可以借鑒韓國的做法，結合我國的具體國情，打破行政復議機構內設于政府機關內部的局面，撤銷各行政機關辦理行政復議的職權，按照省以下垂直管理的模式，從中央到地方設立專門的行政復議委員會，每個行政復議委員會內部按照行政管理的分工設立專門的稅務管理委員會、工商管理委員會、特許管理委員會等等，各司其職，只對上級行政復議委員會負責。同時聘請社會公正人士、學者、專家、大學教授擔任委員，在每次審理復議案件時，確保這些外部委員的比例不少于二分之一，以確保復議裁決的專業性和公正性。

　　（三）實現行政復議人員的專業化

　　我國可以借鑒韓國的做法，對行政復議人員實行職業資格制度。隨著社會分工的越來越細化，各類行政糾紛涉及的問題日益專業性、技術性，對行政復議人員的要求越來越高。行政復議人員不僅應該熟悉法律，而且應該具有專業的行政管理知識。建立專業化的行政復議隊伍，將復議人員的績效考核、工資待遇、職務升遷等標準提升至一般公務員之上。只有高素質、專業化，具備相當行政管理經驗的人員才能做出專業的裁決。

　　（四）實行準司法化的復議審理程序

　　程序公正是保證當事人受到公正待遇的最低保障,規范的程序制度能夠實現案件審理的公正、公開、公平。借鑒韓國的做法，推行準司法的審理程序，增加復議程序的透明度和公正性。具體做法如，改革復議的審查方式，改變現行的側重于“行政效率”的書面審查方式，而實行公開的審查方式；按照“準司法化” 的要求，建立復議案件材料公開制度以及告知訴訟權利制度，行政復議聽證制度、回避制度、雙方當事人質證和辯論制度等等。